防止資本無序擴張：平臺經濟反壟斷規制的體系因應

摘 要：大型科技平臺企業深度涉足金融領域，誘發“防止資本無序擴張”的政策動議。資本賦能下的平臺企業擴張，既在市場維度衍生“贏家通吃”風險，又在社會維度引發“大而不倒”隱憂。反壟斷規制能否有效處置資本亂象、防范擴張風險以及發揮威懾功能，決定著新經濟領域“包容審慎”監管原則的市場競爭底線。通過實體監管與行為規制、競爭政策與產業政策、預防與制止壟斷行為等領域的制度融合，我國平臺經濟反壟斷的資本理路愈發清晰。立足于資本的雙重屬性，反壟斷法的戰略地位提升有助于強化平臺資本優勢主體的法律威懾，“守門人”制度亦可為平臺企業資本擴張設定社會責任邊界，但行政主導下的“互聯互通”與結構性救濟仍應在競爭法治框架內審慎推進。

關鍵詞：資本無序擴張；平臺經濟；反壟斷規制；金融科技

中圖分類號：DF414 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2022.06.11 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

基金項目：國家社科基金青年項目“系統性風險防范下金融科技反壟斷規制研究”（21CFX082）；中央高?；究蒲袠I務費項目“全面推進依法治國的前沿問題研究”（2021CDSKXYFX009）

作者簡介：

劉乃梁（1988），男，天津東麗人，重慶大學法學院副教授，博士生導師，法學博士。

引言

平臺經濟浪潮下，競逐上市的互聯網企業在引發資本市場“狂歡”之時，也將行業發展的深層次問題暴露于社會輿論與市場法制的“藍天”之下。自2020年7月螞蟻集團公開披露上市計劃以來，“史上最大規模IPO”的光環成為超級平臺企業資本擴張的有力注腳。①然而，平臺經濟反壟斷為金融科技頭部企業的資本盛宴按下了暫停鍵：從國務院金融穩定發展委員會專題會議提出“健全公平競爭審查機制，加強反壟斷和反不正當競爭執法司法”，到中共中央政治局會議提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”，互聯網科技版圖的金融擴張誘發了我國金融市場鮮有的反壟斷規制議題。金融監管機構相繼出臺的《金融控股公司監督管理試行辦法》（中國人民銀行令〔2020〕第4號）以及《網絡小額貸款業務管理暫行辦法（征求意見稿）》《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》等，均涉及互聯網平臺資本無序擴張的反壟斷規制完善。隨著防范“贏家通吃”“大而不倒”等新型系統性風險成為促進金融科技創新發展的關鍵節點，2021年11月，《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》更是將“強化市場監管和反壟斷規制，防止資本無序擴張”置于經濟建設“高質量發展”目標之下，“引導資本要素有序健康發展”更是當前我國經濟工作的重要內容之一。

平臺經濟領域“防止資本無序擴張”的政策關切表現出以下現實隱憂：第一，金融科技發展的系統性風險防范。著眼于科技賦能的普惠愿景，我國金融監管機構提出“推動我國金融科技發展居于國際領先水平”的階段性目標，行業頭部企業的崛起亦有助于中國金融“彎道超車”。然而，市場端潛在的平臺壟斷優勢沖擊著規制端金融宏觀審慎的路徑依賴，金融科技的制度變遷亟須走出“系統性風險”迷障。第二，互聯網發展模式的創新悖論?！盎ヂ摼W+”進程的推進在促進平臺企業技術創新的同時，也為資本端與數據端的市場優勢累積提供了孵化場域，而融合領域短期內的福利提升與模式變革并不能掩蓋市場競爭生態惡化、消費者權益受損等長期隱憂。當平臺創新的“技術本位”讓位于“利益本位”時，“壟斷式創新”下的新經濟模式也引致輿論的廣泛質疑。第三，平臺反壟斷規制的法治化需求。如果說以“3Q大戰”“京東天貓二選一”為代表的平臺糾紛主要停留于壟斷行為的技術性認定，那么共享經濟、社區團購、線上出游等領域資本主導下的行業整合，更是對既有市場競爭規則的體系性拷問。焦點事件的反壟斷規制錯位不僅與包容審慎監管原則相抵觸，而且久積的反壟斷“民意”也會影響平臺經濟創新本質的輿論認知，故行之有效的反壟斷規制體系是應對資本無序擴張的必要制度依托。

“競爭促進了創新……而大量的創新是由顛覆性企業驅動的”，平臺企業的反壟斷規制不應“片面強調從嚴監管加重責罰，重點在于監管轉型，實質在于監管創新”?！坝行┮蛩仉m然推動了競爭法的產生，同時也會限制該法的發展，使其無法充分發揮作用”，數字經濟風口下的平臺資本規制既涉及國內市場秩序的穩定考量，又涉及國際前沿技術競爭的統籌布局。面對多元價值目標的沖擊，及時處置資本亂象、有效防范擴張風險與提升體系性法律威懾力，是平臺反壟斷規制的應有之義。從有序到無序，反壟斷規制在資本擴張中扮演何種角色；從無序到有序，金融與資本視角反壟斷規制如何調適，本文將嘗試作出解答。

一、平臺經濟“資本無序擴張”的問題表征

“資本無序擴張”經由政策話語認可已引起多學科、多場域的關注：哲學領域關注數字資本原始積累的“資本權力導向”，政治經濟學學者深入挖掘平臺經濟擴張的資本邏輯，并重點對“平臺資本主義”浪潮展開批判，而法學界更多關注“無序”的適法性。核心問題的多學科揭示表現出資本無序擴張并非單一秩序下的個別化發展，而是存在多元場域下的系統性影響?！百Y本無序擴張”的語義范疇固然不應存在行業局限，但密集監管的實踐導向主要針對互聯網平臺企業資本擴張對行業市場競爭、消費者福利與社會公共利益的系統性影響。

（一）“贏家通吃”背景下的平臺資本擴張亂象

在螞蟻集團上市被叫停的輿論紛爭中，“贏家通吃”幾近成為金融科技壟斷的代名詞，規模經濟與網絡效應的雙向助推，成就了平臺企業優勢地位的“市場間”傳導。平臺經濟的“贏家通吃”既得益于壟斷優勢，更表現出獨特的資本賦能。平臺經濟是“適應數字經濟體系資本積累”的新組織形式，平臺企業則是“資本化進程下商業安排的特有展現形態”，平臺經濟的創新發展更是走過了“吸引資本、成為資本”的發展路徑。資本賦能下的行業“贏家”在推動互聯網經濟向平臺經濟、數字經濟的迭代發展中，也對市場競爭傳導負外部性。如要探究當前“贏家通吃”亂象的原因，仍需回溯至平臺企業資本運作行為之合法性。

在平臺企業的成長期，資本的非理性聚攏引發了商業模式的合法性爭議?；ヂ摼W企業依靠“免費模式”得以在雙邊市場聚攏優勢資源，而這一早期市場競爭目標的實現要歸功于風口之下外部資本的“原始積累”?；ヂ摼W企業的“免費模式”并非商品經濟社會首現，卻在長尾理論護航下極易實現對消費者注意力的鎖定。在“免費模式”之外，以“補貼模式”為代表的互聯網“野蠻”擴張，更在短期福利與長期效率、業態創新與市場秩序的矛盾中暗含著資本無序擴張風險?！熬W絡外部性和高額固定成本造成的有限競爭給贏家帶來了巨大的利潤，同時也使得他們愿意長期虧損以獲得未來的壟斷地位?！辟Y本裹挾下市場紅利的爆發式釋放，不僅吸引社會輿論關注，還因消費者福利提升而在一定程度上披上了合法性外衣。

在平臺企業的擴張期，資本的非理性衍生引發市場創新的壟斷性質疑。在互聯網細分市場競爭格局日趨明朗后，“互聯網+”戰略的政策激勵與平臺企業的規模追逐成為平臺資本擴張的有力背書?！皵底謺r代贏家通吃的競爭往往具有‘燒錢’的特征”，互聯網平臺企業借助資本的擴張性與股權的控制性，在存量與增量兩個市場維度實現市場優勢傳導，而資本擴張的無序問題也因此產生：在存量市場，優勢平臺企業的“扼殺式并購”可以有效防范初創企業對市場優勢地位的沖擊；在增量市場，借助“橫向持股”、“對角兼并”等非典型股權控制形式，超級平臺企業得以在“代理人模式”下實現商業版圖的擴張。從“創造性破壞”到“壟斷式創新”，大型平臺企業的資本化轉型亟須明確市場競爭規則。

（二）“大而不倒”背景下的平臺資本系統風險

不同于資本擴張亂象背景下市場維度平臺反壟斷規制標的的明確性，平臺資本擴張的系統性風險在社會維度更趨不確定性。大型平臺企業涉足金融領域是追逐生態閉環、實現流量變現的必然之舉。金融服務既受益于平臺企業的“DNA”反饋循環，更為這一生態的可持續發展提供動力。即便當前金融業務在科技平臺企業中的整體比重相對較小，但由于其商業模式具有特殊性而引發的迅速變化，可以使其很快具備系統重要性。以螞蟻集團為例，金融科技平臺借助數據、技術與用戶等前端市場優勢實現了相比傳統金融媒介更大范圍的金融普惠，但其經營模式仍未超出杠桿經營的基本面，而輿論披露的百倍杠桿同樣成為“大而不倒”的有力注腳。社會秩序視角下資本擴張的無序性不僅表現為資本脫媒引起的杠桿風險，更重要的在于社會輿論、監管機構對平臺企業競爭模式的社會化與系統化反思。

從平臺企業的發展脈絡來看，資本擴張的目標偏移會沖淡平臺創新的社會性根基。著眼于互聯網創新成果與經濟社會發展的深度融合，我國政府為“互聯網+”設定了“經濟發展進一步提質增效、社會服務進一步便捷普惠、基礎支撐進一步夯實提升、發展環境進一步開放包容”的發展目標。在“鼓勵發展平臺經濟新業態，加快培育新的增長點”的指導意見下，平臺企業商業版圖的擴張應當建立在技術創新、社會普惠的既定軌道上，涉足金融領域的大型平臺企業更應遵循“守正創新、安全可控、普惠民生、開放共贏”的基本原則。但是，當資本底色逐漸掩蓋技術成色時，平臺擴張的創新屬性極易遭致輿情困境。早期互聯網資本逐鹿共享經濟領域的“補貼大戰”引起了社會輿論的創新質問，近期平臺資本布局民生、金融領域更是誘發社會輿論的系統性擔憂。在平臺企業規模效應與經濟社會創新發展之間，如何識別風險、維護市場競爭已成為輿論熱議的話題。

從平臺企業的擴張影響來看，資本擴張的公平缺失會聚攏平臺壟斷的系統性質疑。平臺經濟網絡效應、大數據與算法的結合不僅導致高度集中的市場結構，而且產生強大的、可維持的壟斷勢力并具有多重經濟社會危害。平臺領域較高的市場集中度產生了多維度的公平隱憂：從結構看，平臺模式已成為中國微觀經濟結構的重要特征，市場的高準入門檻不利于初創企業的成長，社會整體分享互聯網紅利的空間因壟斷而受到壓縮；從行為看，資本助力條件下大型數字平臺通過“復制、收購與扼殺”的策略扼殺潛在競爭對手，市場壟斷地位的主動強化也對行業整體的創新發展產生掣肘；從效果看，平臺資本擴張帶來大數據殺熟、算法歧視等新型競爭問題，平臺企業進軍民生、金融領域引發的社會治理難題也將成為經濟社會發展的系統性節點。平臺資本無序擴張的反壟斷規制已并非“一城一池”的規制攻堅，而應是系統性風險防范背景下規制資源整合的“體系作戰”。

（三）“包容審慎”背景下的平臺資本威懾困局

無論是資本助力創新抑或創新吸引資本，資本與創新總是相伴而行，法律規制的現實意義正是確保資本與創新的融合能夠保持在市場競爭秩序、消費者福利以及社會公共利益等經濟社會發展的價值軌道之上?！鞍輰徤鳌笔切陆洕l展維度下我國政府尋求創新與秩序兼顧而提出的監管原則?！鞍輰徤鳌痹瓌t的確立既為商業模式創新留有充分的試錯余地，又為市場競爭秩序的政府干預限定了必要的權力邊界。但是，過分的包容與缺位的審慎終將導致市場風險的多維生成，而這正是資本無序擴張語境下反壟斷威懾調整的關鍵理據。平臺經濟在主體性質、行為認定與責任承擔等關鍵環節沖擊著當前反壟斷規制的有效性，而面對平臺資本無序擴張的體系性挑戰，反壟斷威懾的困局表現在：

一方面，資本擴張亂象的應對不及時折損反壟斷規制權威。平臺企業市場優勢地位的形成并非一日之功，資本擴張行為的無序性表現更非一時之事。在從“產品化”走向“市場化”的過程中，市場主體潛在壟斷行為的監管失位抑或過度包容，造成市場短期內的競爭亂象頻現與行業集中度提升。關鍵節點經營者集中行為的常態化審查缺位，而反壟斷執法機構未能發揮應有的事前規制功能，

客觀上促成了相關市場集中度上升。面對VIE結構、少數股權等平臺資本擴張的“代理人模式”，經營者集中審查規則未能根據數字經濟社會的發展需求對申報標準、審查程序與救濟理念進行及時調整，“回應型”法治路徑的偏離也使反壟斷法步入“徒法不足以自行”的困境。此外，面對平臺企業廣泛涉足金融領域產生的市場競爭問題，資本與金融領域反壟斷法的先天性適用局限更使其功能定位趨于模糊。

另一方面，威懾效果與資本優勢不匹配降低反壟斷規制預期。從制度變遷視角看，反壟斷威懾面臨調整變革的雙重壓力：在誘致性層面，罰款無疑是社會輿論對反壟斷威懾強弱的直接觀感。針對未依法進行經營者集中申報的平臺企業處以50萬元行政處罰，雖然在性質上屬頂格處罰，在效果上也會釋放出加強反壟斷規制的信號，但并不符合社會輿論對反壟斷威懾的理想預期。反壟斷威懾預期在助推針對全球科技巨頭反壟斷浪潮的同時，也會使資本無序擴張視域下反壟斷規制的功能定位面臨困境。在強制性層面，“防止資本無序擴張”與“強化反壟斷規制”的政策關聯更使社會輿論提升反壟斷威懾的預期。著眼于平臺企業“贏家通吃”的系統性風險防范，平臺資本擴張的廣泛利益關涉會促成法律規制方案的多元選擇，“互聯網專條”因此成為《消費者權益保護法》《反不正當競爭法》《電子商務法》等關聯法律實施中的普遍選擇。但是，非經濟效率目標的大量引入以及多元化規制方案的選擇，也導致了“法律適用上的沖突，進而引發規避反壟斷法的問題，降低了反壟斷法的威懾力”。

二、平臺經濟“強化反壟斷”的資本面向

在反壟斷法的理論與實踐演進中，資本并非一個時常被提及的語詞，但在特別的行為場域、特殊的時間節點，資本會成為我們對反壟斷法進行體系性反思的關鍵維度。在平臺資本擴張的“創造性破壞”背景下，有效平衡創新發展與社會秩序、經濟效率與社會公平等基本價值，既是界定資本無序擴張反壟斷規制功能的前提條件，又是評價當前資本無序擴張反壟斷規制政策的核心標尺。

（一）行為與實體并行的規制調整

自2020年11月以來，我國平臺經濟反壟斷實踐在立法、執法、司法與守法等多維度取得突破，國務院反壟斷委員會、國家市場監督管理總局、最高人民法院、中國人民銀行等部門均在各自職責范圍內推進平臺經濟反壟斷的制度化與常態化。在“防止資本無序擴張”的多維度政策背景下，著眼于科技平臺涉足金融領域的壟斷傳導與金融風險，我國平臺經濟反壟斷規制調整的資本脈絡日漸清晰。針對平臺資本擴張亂象，當前反壟斷規制調整的思路主要在于行為導向的監管強化與主體導向的規則補足。

從資本擴張的行為規制看，反壟斷執法機構以經營者集中行為的反壟斷審查為靶心，完善資本擴張的事前規制。經營者集中審查是反壟斷法規制主體擴張行為的重要通道，受制于資本配置端VIE架構的主體性沖擊與資本衍生端非典型并購行為的競爭性挑戰，平臺經濟領域諸多經營者集中行為未能及時受到有效的反壟斷審查，而由此引發的關聯市場集中度上升也成為不爭的事實。著眼于資本擴張的無序性，《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（國反壟發〔2021〕1號，以下簡稱《平臺經濟反壟斷指南》）從市場份額、控制力、相關市場集中度、市場準入、技術進步、消費者影響等多個方面闡明了平臺經濟領域

經營者集中競爭影響的審查要點，并對VIE架構企業反壟斷審查的主體適格性形成了肯定性結論。在《平臺經濟反壟斷指南》醞釀出臺期間，反壟斷執法機構分兩批次共對56起未依法申報、違法實施經營者集中的案件進行立案調查，并對百度、阿里巴巴、騰訊等互聯網巨頭依法進行頂格處罰。平臺經濟領域針對經營者集中的系列案例表明，我國反壟斷執法部門業已針對平臺資本的特征調整行為規制策略。

從資本擴張的主體規制看，金融監管機構以實體監管為核心，出臺大型互聯網平臺企業涉足金融領域的實體監管措施。正如反壟斷法未能全面、有效預見平臺經濟發展的沖擊一般，金融科技的創新發展也在市場準入、業務運營與企業退出等方面沖擊著傳統金融監管體系，平臺企業金融化引起的金融脫媒、杠桿疊加等現實問題，亟待實體監管規則的明確。自2020年9月以來，我國金融監管機構陸續補足或試圖補足平臺企業金融化監管短板：《金融控股公司監督管理試行辦法》（中國人民銀行令〔2020〕第4號）的落地實施為非金融企業控股金融機構提供了監管指引，而后中國人民銀行先后發布《網絡小額貸款業務管理暫行辦法（征求意見稿）》《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》，擬重點健全關聯主體經營行為的杠桿限制與行業風險防范機制。在非金融企業涉足金融行業的實體性監管規則制定中，控股股東濫用市場優勢地位開展不正當競爭、金融控股關聯公司違反競爭規則的交易行為以及非銀行支付機構市場支配地位監管等壟斷議題，受到監管機構的重視。此外，“金融監管機構提請反壟斷部門啟動反壟斷調查”“國務院反壟斷執法機構會同中國人民銀行依據有關法律法規進行處罰”等執法協同機制，也成為“強化反壟斷和防止資本無序擴張”背景下的嶄新命題。厘清主體定位與完善監管協同，逐步緩和平臺企業金融化沖擊下金融系統復雜性與監管制度一致性的矛盾，以“監管目標一致性”為標準減少套利空間，是監管層應對平臺資本沖擊的應然之舉。

（二）發展與規范并重的政策回應

平臺壟斷與系統性風險的歷史性際遇，為探討平臺資本無序擴張的反壟斷規制提供了現實場域。政策話語的凝練表現出現實問題處置之必要，也暗含著對既往市場秩序規制之反思。資本無序擴張的現實表征源于市場，而又高于市場，其不僅僅是市場秩序維度對經濟主體實施

壟斷行為的結構性擔憂，更為重要的是社會秩序維度對公共利益的可持續性維護。當前，資本無序擴張語境下的風險防范措施主要圍繞兩方面展開：

其一，依托競爭政策為資本擴張設置“紅綠燈”。借助于平臺商業模式與數字技術的創新應用，壟斷行為的形式和內容均發生了重大變化，平臺壟斷問題的資本助推為“防止資本無序擴張”與反壟斷規制的目標契合提供了契機。綜觀“資本無序擴張”的反壟斷規制實踐，平臺經濟領域的競爭政策在縱橫比較中日趨展現“中國特色”。與既往新經濟領域的市場競爭規制相比，當前競爭政策在規制理念上仍然沿襲“包容審慎”原則：一方面，“平臺反壟斷并不是對平臺企業的打壓，更不是對平臺經濟的否定”，而是為平臺經濟的創新潛能釋放提供競爭土壤；另一方面，依托競爭執法與行業監管在“防范資本無序擴張”目標下的協同增進，平臺資本擴張的行為審慎得以在金融監管、數據隱私與消費者保護等規制資源統籌下聚焦競爭執法水平提升。與歐美較為激進的結構性調整提案相比，我國平臺經濟領域的競爭政策調整立足于執法效能提升，呈現出較為穩健的回應型特征?！镀脚_經濟反壟斷指南》的發布為平臺壟斷問題處置提供了規則引導，制度規則的完善提高了競爭政策的可預期性和透明度，而巨額罰單也為平臺資本無序擴張敲響了警鐘，依托平臺壟斷行為的性質認定，執法實踐的精準化與專業化得以提升。

其二，依托產業政策為資本擴張劃定軌道。逐利導向的平臺資本無序擴張觸及了諸多傳統行業產業政策的秩序底線，著眼于平臺經濟的創新優勢，政府可以通過出臺產業發展規劃為平臺經濟的資本擴張劃定路線、明確目標。在當前平臺資本爭相競逐的金融科技領域，針對“部分大型互聯網平臺公司向金融領域無序擴張造成競爭失衡”，金融監管機構明確了“數字驅動、智慧為民、綠色低碳、公平普惠”的發展原則，不斷提升金融科技創新行為監管力度，重拾大型平臺企業涉足金融的普惠目標。圍繞平臺資本擴張的系統性節點，政府進一步出臺了“推動資本要素服務實體經濟”“促進技術要素向現實生產力轉化”“建立數據要素流通規則”等有助于處置資本擴張無序性的宏觀舉措?；貧w平臺經濟的創新本源，國家發展和改革委員會等九部委于2022年1月聯合發布《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》（發改高技〔2021〕1872號），提出“健全完善規則制度、提升監管能力和水平、優化發展環境”等多項舉措。其中，“推動平臺企業間合作，構建兼容開放的生態圈”，實現平臺互聯互通，是防范平臺資本無序擴張系統性風險的關鍵制度嘗試。綜上可見，平臺資本的產業政策遍及平臺企業的原生領域、衍生場域以及風險節點，“發展與規范并重”在關聯產業規劃中表現得尤為突出。

（三）制止與預防并舉的威懾強化

在應對科技巨頭壟斷風險的規制實踐中，強化反壟斷威懾是各國調整規制政策的主要方向。平臺經濟領域壟斷行為的復雜性與隱蔽性、壟斷影響的系統性與持續性，決定著應有更為多元化、整體性與針對性的法律威懾措施。不同于既往反壟斷法實施的“單邊效應”，聚焦平臺資本無序擴張的反壟斷規制影響著我國反壟斷威懾的體系化變遷。具體表現在：

首先，統籌法律實施資源，釋放威懾信號，厘定威懾目標。法律威懾的強化建立在行為規制提升基礎之上，除針對平臺經濟領域未依法進行經營者集中申報的行為進行“批量式”處罰外，立法、執法與司法領域的聯動實施也向外界釋放了強化威懾的信號。在立法領域，新近修訂的《反壟斷法》從擴大審查范圍、建立審查期限“停鐘”制度等方面細化了經營者集中審查制度，并提出“加強民生、金融、科技、媒體等領域經營者集中的審查”。在司法領域，“妥善處理互聯網領域壟斷糾紛，完善平臺經濟反壟斷裁判規則”，是繼《最高人民法院關于審理因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》（法釋〔2012〕5號）發布以來，最高人民法院在反壟斷法實施領域的新近動態。在執法領域，國家市場監督管理總局、中國人民銀行與中國銀行保險監督管理委員會等關聯監管部門均將“強化反壟斷防止資本無序擴張”作為年度工作重點。在“防止資本無序擴張”的威懾目標下，法律實施資源的統籌與協同不僅有助于焦點問題的協同處置，更在客觀上有助于推進競爭政策基礎地位的實現。

其次，調整法律實施思路，改進威懾手段，豐富威懾內涵。反壟斷規制并非以追逐巨額罰單為目標，法律威懾的實現仍存在“制止”與“預防”的二元體系進路。在“預防和制止壟斷行為”的立法目標下，以反壟斷指南、企業合規指引、經營者承諾為代表的反壟斷法預防式實施開始受到監管部門的重視。自2020年7月以來，國家市場監督管理總局分三批發布互聯網平臺企業《依法合規經營承諾書》，內容多涉及“嚴格履行經營者集中申報義務”“嚴格履行平臺職責”等防范資本無序擴張的議題。在地方實踐中，北京、重慶、內蒙古等地也從平臺資本擴張的實際情況出發，針對性出臺專門領域的反壟斷合規指南，以期實現壟斷行為之預防。有別于以市場效率為重點，重視事后、事中的傳統治理思路，平臺經濟反壟斷實踐析出的“威懾式治理”更加重視事前約束，豐富了我國反壟斷威懾的制度蘊含。

最后，完善法律實施規則，回應威懾預期，提升威懾效果?！胺赏刂阅軐崿F就在于人們的行為選擇不得不在有法律后果的法律規則之下進行”，提高違法成本是強化法律威懾的常用手段，亦是平臺壟斷爭議中的輿論共識。當前以銷售額為主的反壟斷罰款制度存在處罰基準較低、責任主體單一的現實問題，新《反壟斷法》大幅提升罰款基準，并擬對實施拒絕、阻礙反壟斷調查行為的單位與個人增加罰款，“反壟斷罰款制度的整體主義理念得以進一步實現”。值得關注的是，諸多尚處醞釀階段的反壟斷威懾主張得以在資本無序擴張的反壟斷規制統籌中加速推進。針對我國《反壟斷法》對壟斷行為的威懾不足，要求增加反壟斷刑事處罰、探索反壟斷公益訴訟等建議，散見于社會輿論與學界討論之中，而平臺反壟斷規制勢興，又為前述討論的入法化與制度化提供了有利條件。在民事責任與行政責任的既有體系基礎之上，新《反壟斷法》新增刑事責任條款，為壟斷問題處置的“民刑協同”提供通道，而“探索平臺反壟斷公益訴訟、借助檢察建議督促平臺履責”，也成為檢察機關防范資本無序擴張的題中之義。

三、防止資本無序擴張的平臺經濟反壟斷規制優化

作為一種基本的生產要素，市場經濟的高質量發展離不開資本的高效配置，但資本擴張亂象的產生正是平臺企業“重自然屬性、輕社會屬性”的客觀表現?！胺乐官Y本無序擴張”的提出正是立足于維護社會公共利益的基本目標，著眼于平臺資本的風險異化，為平臺企業的資本擴張嵌入社會價值。平臺經濟“DNA”反饋循環的制度紅利與新經濟發展初期潛在的監管套利，使得平臺經濟的效率追逐得以最大化滿足，但“隱藏在互聯網紅利差異背后的正是個體、群體、地區、城鄉之間的互聯網資本以及對其運用的差異”，社會發展的實質公平與整體公平仍應得到重視。平臺資本擴張的反壟斷規制應在效率與公平、創新與秩序、企業利益與社會福利等目標沖突中尋求平衡，避免因無序擴張引發社會性危機。

（一）以系統性為導向，提升風險常態處置能力

新經濟規制實踐面臨著為系統性風險搭設“防火墻”與為規模效應提供“緩沖區”的雙重任務，“現代反壟斷法也應在實施中考慮其他社會政策目標，以應對時代的價值多元挑戰”。平臺壟斷在理念、規則、機制、方法等諸多維度對當下治理模式提出挑戰，反壟斷規制實踐中也出現了規制預期較高、規制功能定位不清晰等問題，“平臺反壟斷仍應確?？陀^、中立和理性，防止非理性和情緒化”。作為一項政府治理的命題，資本無序擴張的反壟斷規制應在競爭法治框架內尋求治理體系與治理能力的現代化提升。

從治理體系現代化來看，應重視提升反壟斷法的戰略地位，統籌反壟斷規制資源，細化企業資本化、金融化的協同規制路徑。平臺經濟領域的資本無序擴張既非單一的市場競爭問題，更非單向的資本監管問題，多元要素融合下的廣泛涵攝與系統風險使得協同規制成為必然選擇。平臺經濟反壟斷威懾體系的現代化提升應著眼于：第一，夯實資本擴張事前合規與事后規制的協同?！矮@取合規承諾是反壟斷救濟體系的核心”，資本無序擴張的反壟斷規制應在健全事前事中事后全鏈條監管的基礎上，尤其重視事前合規制度的完善。從靜態體系來看，反壟斷合規應重視平臺企業的自律與自治，通過引入“告知承諾”、發布合規報告、參與合規計劃等方式，實現平臺經濟市場競爭的社會共治，促進競爭文化培育。從動態發展來看，反壟斷合規應針對平臺資本擴張領域的特殊性出臺針對性的行為指引，并鼓勵地方根據實際情況探索區域性合規機制。第二，深化重點領域競爭執法與行業監管的協同。在追逐規模經濟的背景下，企業資本的流程化運作涉及原生市場、衍生市場以及金融市場等多方行業監管主體，“各管一段”的治理思維難以有效應對資本無序擴張的潛在系統性風險?！昂献餍栽囼灴梢园l揮信息收集機制的作用”，在當前平臺反壟斷威懾調整業已為反壟斷規制與金融監管提供協同通道的前提下，基礎設施維度的行業競爭數據共享、監管共治維度的部門聯席會議機制以及規制方法維度的監管手段創新，是強化協同威懾、提升治理體系現代化的必然之舉。第三，拓展壟斷處置公共實施與私人執行的協同。2021年11月，國家反壟斷局的掛牌意味著我國對未來反壟斷規制獨立性、權威性與專業性的制度預期，而平臺經濟領域強化司法裁判與拓展公益訴訟的實踐，更是為平臺壟斷問題的私人執行提供了切實可行的程序通道。由此，應當重視反壟斷訴訟在“反壟斷法律正在進行數字化的調整和完善之際，在反壟斷法基本理念下進行競爭效果與法律論證的個案分析”，以及“解決平臺壟斷問題”的兜底功能。

從治理能力現代化角度看，應理性認知平臺資本擴張規律，在法律規則與威懾效果的完善中提升執法能力。資本無序擴張并非平臺經濟的特殊產物，但是平臺經濟的網絡效應、參與文化與雙邊市場特征，恰恰為資本擴張提供了嶄新的溫床。以“免費模式”“補貼模式”為代表的互聯網商業拓展在加劇資本與技術創新融合的同時，也促成流量、數據等新型壟斷租金節點的生成，流量劫持、算法歧視、數據殺熟等社會問題的出現為經濟創新蒙上了陰影?！安①弻е聦Ω偁巸r值的限制，經營者希望以效率價值來正當化對競爭的限制”，資本自然屬性的極致演繹會促成平臺壟斷權力的客觀生成，對市場公平競爭的漠視也必將觸發商業模式創新的反噬。反壟斷規制能力的現代化提升應著眼于資本擴張風險生成的系統性節點：

從行為表現來看，應增強經營者集中審查的主動性與靈活性?！镀脚_經濟反壟斷指南》在審查標準、審查流程以及救濟措施中嵌入數據控制、雙邊平臺、創新動機等新經濟元素，為平臺經濟領域非典型股權控制行為的反壟斷審查提供了宏觀指引。執法能力的提升還需要聚焦個案實施中的論證分析，加大對“未經申報經營者集中”的懲處力度，并根據制度運行經驗適時更新《經營者集中審查暫行規定》。

從衍生領域來看，應健全平臺企業金融化的反壟斷監管策略?！敖鹑诳萍加型蔀榻鹑诒O管與競爭機構實質化合作的關鍵場域”，平臺企業涉足金融領域，在為大規模市場運作提供競爭動力的同時，也會引發市場集中度上升、協調行為誘導、消費者福利減損等系統性問題。在現有協同規制通道的基礎上，金融科技反壟斷規制應注重主體與行為的監管塑造：在主體維度，應盡快明確金融控股公司的主體法律地位，防止金融控股公司的野蠻生長成為資本無序擴張的組織形式外衣；在行為維度，應遵循平臺資本擴張的“DNA”反饋循環機制，以數據行為規制為導向，在風險防范視域下健全金融數據基本治理規則、數據壟斷市場規制規則以及系統性風險協同監管規則。

（二）以公共性為依托，強化平臺企業主體責任

罔顧資本擴張的客觀規律與無度干預企業自主經營，均非規制的應有之義，資本無序擴張亂象之遏止，應著眼于資本自然屬性的社會校正，即平衡資本的自然屬性與社會屬性。當前規制實踐沿襲“主體—行為”的傳統范式，反壟斷執法機構以經營者集中為導向回溯平臺企業資本無序擴張的存量問題，金融監管機構則以實體監管為導向應對平臺企業涉足金融領域的增量問題。協同規制下資本無序擴張亂象治理效果顯著，平臺資本的擴張面臨諸多規則圍墻，但是平臺資本自然屬性與社會屬性的平衡點仍不清晰，平臺資本擴張的反壟斷規制仍應在“盈利性與社會責任、專屬性與公共性、創新與安全等方面實現動態平衡”，更符合平臺資本擴張特征的監管手段呼之欲出。

“平臺權力的擴張過程就是公權私有化的過程”張燕、張祥建：《平臺權力的結構、擴張機制與異化效應》，載《社會科學家》2022年第2期，第105頁。，平臺企業的規模效應與權力生成使其“在事實上履行著重要的公共職能，賦予平臺企業與其私權力相匹配的公共責任，可以實現法律責任與社會責任的有機統一”。遵循“濫用公共性”的底層邏輯，數字經濟時代反壟斷法的公共性嵌入既表現為壟斷行為認定中的非經濟效率目標嵌入，更表現為以“守門人”制度為代表的前置性監管。誠然，“守門人”制度表現出較強的結構主義與本身違法特征，在目標定位協調性、事前規制精準性與義務適當性等維度面臨爭議，但是“守門人”制度為厘清平臺資本自然屬性與社會屬性的平衡點提供了有效依據。一方面，“守門人”制度立足于事前介入的規制思路，尊重平臺資本自然擴張的既成事實，在存量問題與增量問題之間明確反壟斷規制介入平臺經濟發展的時機。反壟斷規制因規則延展性缺失未能對平臺資本擴張行為給予有效的回應，而針對平臺經濟特征的規則調試仍要面臨規則體系性與執法均衡性的考量，避免從不監管、寬松監管的極端走向過度監管、過嚴監管的另一個極端?！笆亻T人”制度另辟蹊徑，以“政府管制”彌補“競爭政策”之不足，即在現有反壟斷規制之外尋求社會公共價值前提下大型平臺企業的社會義務擔當，遵循數字平臺發展的“公用事業”特征，也避免步入“選擇性執法”的窘境。另一方面，“守門人”制度從市場規模、用戶影響與未來發展出發施加特殊義務，厘清了資本擴張背景下關鍵性平臺主體的社會屬性內涵。受制于現有規則認定“平臺力量”的局限性，反壟斷學界嘗試在相關市場界定、市場支配地位認定、競爭損害分析中嵌入公平、創新等社會價值考量，以回應數據、算法等新經濟要素帶來的沖擊。雖然規制技術的討論充實了平臺資本擴張本質的解讀，但終因反壟斷規制實踐與訴訟活動的高成本而難以形成立竿見影的效果。從聚焦“平臺力量”到“守門人”行為后果的重心轉移并非僅僅停留于形式，還需要將“守門人”定位的功能監管融入以“平臺”為中心的完全結構化路徑之中。在主體定量與行為定性的融合之下，“守門人”制度更直接地為平臺資本擴張限定社會義務，而超級平臺企業社會義務與社會責任的明晰，有利于為平臺資本無序擴張厘清社會屬性邊界。

2021年10月，國家市場監督管理總局發布《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》與《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》，對超級平臺企業引領市場公平競爭、促進市場互聯互通以及防范行業風險提出諸多特殊要求。立足于現有制度設計，我國平臺經濟“守門人”制度的完善向度表現為：其一，強化主體認定的標準化。在“守門人”制度得到監管層青睞的同時，圍繞平臺“守門人”的認定形成了多種思路?！镀脚_經濟反壟斷指南》從商業邏輯出發，對平臺、平臺經營者、平臺內經營者等概念予以明確；《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》擬綜合考慮“用戶規模、業務種類以及限制能力”等因素，實現三級平臺劃分；《個人信息保護法》考量平臺服務類型、用戶數量、業務類型等因素，厘定了特殊個人信息處理義務。需要指出的是，《個人信息保護法》的相關規定“局限于個人信息保護范疇，對于解決守門人數據壟斷現象幾乎無法發揮任何實質性作用”，平臺反壟斷視域下的“守門人”認定仍應在遵循《反壟斷法》關于“市場支配地位”的認定邏輯下，綜合考慮平臺的控制能力與市場競爭效果。其二，提升規范條款的精細化水平。歐盟《數字市場法》圍繞數據使用、價格設置、數據共享、糾紛解決等方面對“守門人”的義務提出要求，相比而言，我國平臺主體責任的條款多為倡導性、原則性設計，未來制度實踐中仍應通過行政指導、個案說理等方式強化可操作性，進而提升平臺主體公共責任的可預測性。其三，完善規則適用的體系

。當前，平臺企業公共責任的實現多為競爭執法機構的單向推動，統籌行業監管、消費者保護與勞動者保護等職能部門的規制資源，以及提升公共義務條款的可訴性，是未來實質性推進“守門人”制度落地的關鍵內容。

（三）以比例原則為依據，審慎配置平臺規制權力

“當私人的自我約束被集體性管制取代時，管制給整個系統帶來的成本常常得不到評估?！碑斍?，平臺經濟政策環境具有很大的不確定性，在利用社會屬性校正資本自然屬性的過程中，仍應劃定平臺企業創新發展的權力介入邊界，明確反壟斷規制的功能限定。從責任承擔看，平臺企業社會義務的賦予不應過多由反壟斷規制主導?！氨Ｗo競爭而非競爭者”是反壟斷法的經典論斷，當下多元化的社會目標預設也會成為反壟斷法不能承受之重。平臺資本擴張風險之防范應當區分市場主體培育與競爭行為規制：在應對扼殺式并購、自我優待等掣肘行業技術創新發展的現實難題時，反壟斷法立足于壟斷行為規制，維護平臺經濟領域市場競爭秩序，即便能夠在規制效果上間接提升市場內中小經營者的競爭空間，有助于行業整體創新，但實質意義的市場創新主體培育仍有賴于產業政策的整體輻射。從政策引導來看，產業政策的推行也應尊重資本發展的規律，為市場主體的自主經營權實現留有必要的競爭空間，避免因過度引導投資，助長目標市場投資者的非理性行為，進而引發資本無序擴張。

回顧反壟斷法的發展歷史，結構性救濟措施的啟用通常伴隨著經濟理論更新。反壟斷規制既不應完全受制于經濟學理論的變遷，更不應喪失法治根基。雖然法律修訂應當與時俱進，但要避免把國際上尚未被普遍接受的條款急于納入反壟斷法。當前，雖然國內諸多經濟學研究對平臺經濟領域寡頭壟斷下的競爭效應持樂觀態度，但平臺資本無序擴張潛在的系統性風險更是不爭的事實。與國外立法結構性救濟的強制性不同，我國平臺經濟領域的結構性救濟多表現為行政主導下的互聯互通，即通過競爭規制與行業監管相結合，以平臺開放、數據共享、API接口互通為依托，實現平臺企業生態系統的相互開放?！爸圃煲粋€網絡的基本要素的企業更希望自己是該要素的獨家來源，而不愿意公開那些使競爭者能夠復制該要素的信息?！逼脚_惡意不兼容、自我優待、“二選一”等行為表現出平臺企業憑借先發市場優勢下的“核心設施”效應提高市場準入壁壘，強化市場間的壟斷效應傳導?！盎ヂ摶ネā闭且越档椭行∑髽I運營成本、促進數字經濟可持續發展等社會公共目標來校正平臺企業的壟斷逐利。社會性需求推動了平臺反壟斷態度的轉變，但對于非經濟效率目標的追逐，仍應設置必要的法治邊界。

“互聯互通”涉及競爭政策與產業政策的系統實施，而“比例原則以適當性、必要性與均衡性解決權力行使的合理性問題”。在功能設定方面，“互聯互通”是平臺反壟斷規制力求達到的規制效果，而非其必要的救濟措施。對于平臺封禁行為的違法性認定，還需要建立在實體行為認定與司法程序抗辯的基礎上，“并盡可能減少不合理和非必要的限制”。在制度保障方面，推進“互聯互通”的難點不僅僅在于技術上的兼容不足，更重要的是數據開放共享與數據流通機制不完備情形下的利益分配不明。產業政策的推行仍應尊重數據要素的非競爭性特征，不應單純以數據共享模糊數據權屬，進而消弭政策推行的合理性依據。在風險控制方面，“互聯互通”的政策推行面臨較大不確定性，也會引發市場結構進一步固化、“搭便車”、產品同質化等打擊市場創新積極性、減損消費者福利的問題。立足于事前介入的“互聯互通”政策仍應以“互操作性”為核心，堅持最小化利用與無歧視利用原則，完善標準化、個案化與持續化的審查機制。

結語

企業資本化、金融化是追逐規模效應背景下實體經濟轉向虛擬經濟的必然路徑，平臺經濟領域的資本擴張表現出不同于既往企業跨市場擴張的系統性風險，“防止資本無序擴張”的提出，對我國平臺經濟反壟斷規制提出了更高的要求。自21世紀初互聯網技術與經濟社會發展深度融合以來，反壟斷法在輿論喧囂與學界爭議中未能對新經濟發展，尤其是新經濟市場競爭秩序維護起到持續性、常態化的威懾作用

。市場優勢地位的形成為資本賦能下的“雙輪壟斷”奠定了基礎，超級平臺企業涉足金融領域潛在的“贏家通吃”與“大而不倒”風險，需要在資本、數據、平臺、金融等多場域下探索規制協同與創新。雖然針對歐美科技巨頭的反壟斷浪潮能夠提供諸多可借鑒的制度發展經驗，但我國平臺經濟反壟斷仍應立足于國內平臺資本的特有屬性，遵循金融市場秩序與安全至上的監管原則，深入挖掘反壟斷法實施的“中國特色”。反壟斷執法與金融監管領域的法律規則調整，應明晰防范資本無序擴張風險的制度理路，而司法、守法等維度的話語宣示與制度創新更應成為平臺經濟治理現代化的實踐依托。放眼未來，我國反壟斷規制應乘“防止資本無序擴張”之東風，厘清經濟創新與系統性風險防范中反壟斷規制的功能定位，細化壟斷行為認定的規則體系，深耕預防式實施的制度改進，有效應對平臺壟斷、金融科技壟斷的現實沖擊。

Preventing Disorderly Expansion of Capital：The Systematic

Response to Antitrust Regulation of Platform Economy

LIU Nai-liang

（Law School of Chongqing University， Chongqing 400045， China）

Abstract：The deep involvement of large technology platform enterprises in the financial sector triggers the policy initiative of “preventing disorderly expansion of capital”. The expansion of platform enterprises empowered by capital not only generates the risk of “winner-takes-all” from the market dimension， but also raises concerns about “too big to fail” from the social dimension. Whether antitrust regulation can effectively deal with capital disorder， prevent expansion risk and play a deterrent role determines the bottom line of market competition of “inclusiveness and prudence” supervision principle in new economy. Through the institutional integration of entity supervision and behavior regulation， competition policy and industrial policy， prevention and suppression of monopolistic behavior and other fields， the idea of antitrust capital regulation of platform economy in China is becoming increasingly clear. Based on the dual nature of capital， the promotion of the strategic position of antitrust law helps to strengthen the legal deterrence of the dominant subject of platform capital， and the “gatekeeper” mechanism can also set the boundary of social responsibility for capital expansion of platform enterprises. However， the “interconnection” and structural remedies under the guidance of administration should be prudently carried forward within the framework of the rule of competition.

Key Words： disorderly expansion of capital; platform economy; antitrust regulation; Fintech

本文責任編輯：邵 海