秩序與控制：警察臨場執法權建設研究

鄭海，翟巖

(西南政法大學刑事偵查學院，重慶 401120)

我國《人民警察法》第2條規定，人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產。此外，《人民警察法》在第2章中對人民警察的職權作了一定的細化分工。立法上對警察權的概括性規定決定了警察承擔著實質意義上的防止危險、維護公共秩序的統合性功能。其中，從警察權的效能角度來看，警察臨場執法權本質上是要實現秩序維護和事態控制功能，即在秩序維護和事態控制的語境下，警察到達現場實施有效控制。通常情況下，臨場執法權是警察進一步采取調查、強制、處罰等手段的先導，直接影響警察職能的發揮。然而現實中，我國警察臨場執法權的實施效果并不樂觀，警察執法過程遭遇暴力襲擊的案件數量眾多(1)根據中國裁判文書網數據顯示，截至2022年3月份，因涉嫌襲警罪被提起公訴并被法院作出判決的案件數高達1134件，具體參見https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html。，因警察臨場執法受阻致違法者無法順利歸案的案件層出不窮，臨場執法不當導致公民權益受損的案件也時有發生。當前學界的研究側重于事后結果調控，學者對事后警察權益保障的研究取得了一定的成果，但對警察臨場執法權建設的研究關注較少。襲警罪的設置一定程度上為我國警察臨場執法活動提供了法律保障，但刑事法制裁的單一思維無法從根本上解決問題。

不論基于理論研究還是回應現實的需要，警察臨場執法權建設都是我國法治化進程中一個無法回避的問題。因此，回歸警察權的本質，提煉警察臨場執法權科學運行的方式，剖析警察臨場執法權建設的現實困境，理性借鑒域外國家警察執法建設經驗，從而彌補當前我國警察臨場執法權建設的不足。

一、警察臨場執法權的底層邏輯

警察臨場執法權作為一種特殊的公權力，對社會成員具有相當強大的控制力與約束力。一方面，其承擔著執法銜接功能，臨場執法活動的順暢是警察得以處置具體案件的前提和基礎；另一方面，臨場執法權促進秩序的常規化切換。警察權力逐漸囊括了各種各樣關乎生活層面的內容，臨場執法權的行使往往與社會公眾發生最為直接的接觸，從而保證社會運行的持續性和連貫性。在此，從正當性、原則性、現代性三個方面對警察臨場執法權進行邏輯探析和理性定位。

(一)正當性目的：臨場執法的順暢

政治學中將秩序的建構視為人類生存發展的首要問題。秩序作為一種狀態，是調適社會關系的重要規則機制，是表征社會有序運行的一個基本范疇。在這種狀態下，各種因素相互聯系，因此我們能根據對整體的某個局部或是間斷的了解而得到對其他部分的正確預期，或至少期望很有可能被證明是正確的。[1]控制是指事物利用一系列方法和手段把握另一事物或者相互聯系，從而達到一定目的的活動。因此，控制是手段，秩序是目的。警察權的產生、發展、完善是為了維護社會秩序，防止社會陷入動蕩和無序，使國家中的每個個體都能在社會生活中獲得合理的預期和安全感。

警察臨場執法權主要表現為對事態的控制。社會控制的實質就是維持社會秩序，社會控制的過程實質上就是一個對社會各個部分和社會成員進行協調和規范的過程。[2]社會面臨著各種各樣的風險，且不存在一成不變的穩定狀態，任何一種風險都可能導致社會的失序。警察是國家機器的重要組成部分，依據法律的授權代表國家行使權力，實現對社會失序的匡正。在任何一個社會中，都存在通過“權力”進行的社會控制。這種控制盡最大可能地通過劃分時間、空間、姿態等達成“強制—服從”關系，實現一種微分權力(infinite simal power)。(2)“微分權力”并非針對權力本身所作的劃分，而是國家在實現對“人”本身的控制時所采取的零碎化控制方式。在16世紀的英國，警察權幾乎囊括了國家政治權力的全部，力求用一支強大的警察力量實現國家的維持，即警察國家(police state)。近現代以來，警察權演變成為國家公權力的分支，在實現其“抑惡”職能的基礎上也增加了其公共服務職能，警察逐漸成為執法主體的日?！吧矸荨?。由此展開來看，警察的執法活動與社會公眾的日常生活息息相關，是承擔社會控制的重要主體。警察在到達現場之后對現場事態的有效控制使其對社會秩序的維護成為可能，使國家制度得以正常運轉，從而保持其生產性和再生產性。

警察臨場執法權通過社會控制實現對秩序的維護。國家權力與散布于社會中的各項權力聯系起來，在各不相同的封閉體系中擴展出一個中間網絡，并在它們不能干預的地方進行干預，對無紀律空間加以規訓。[3]它填補空白，把這些空隙聯結起來，憑借武裝力量來維持一種間隙紀律和一種元紀律，讓民眾習慣于秩序與服從。[4]從?？聦嗔Φ亩床靵砜?，隨著歷史的發展和延續，政治敏感者為了實現對“人”的控制創造出了一整套技術。這些技術通過長期不間斷的、持續的監督使“人”變得訓練有素，最終使社會當中的每一個“人”在既定的框架中更好地控制自己，即形成穩定的社會秩序。我國《人民警察法》第2章規定了人民警察預防、制止、偵查違法犯罪和維護社會治安秩序等14項職責，其中包括特種行業管理等在內的絕大多數職責的履行都要以臨場執法活動順暢為基礎展開。警察臨場執法權正是發揮其控制功能使已發生的案件保持在警察的控制范圍內，不讓其朝著惡化的方向演變。由此推動法律的實施，積極維護社會秩序。

(二)原則性要求：權力行使的單向

警察臨場執法權作為警察權的重要組成部分，屬于國家公權力的范疇。原始時代，人類為了求生存而聯合起來形成一種共同意志，在共同意志的基礎之上逐漸產生了公共權力。國家出現之后，警察作為維護階級統治的重要機器，代表國家意志行使這種公共權力。在現代法治國家，警察權的剛性暴力色彩被柔性的保障公民權利所掩蓋，但警察權的擴張于維護社會秩序而言是極為必要的。警察臨場執法權的權力屬性雖不是純粹的暴力，具有典型的“行政”色彩，卻呈現出明顯的強制性。

警察臨場執法權歸屬于行政權力，但又具有自身的特殊性。按照理論界通說，行政權是國家行政機關依照憲法和法律的規定，為實現國家和社會公共利益，管理和服務國家和社會事務的權力。我國的政體是人民代表大會制度，并不奉行西方的分權制度，但對國家權力也作了立法、行政和司法三種基本分工。[5]從司法權和行政權的特性來分析，警察權應該是或主要是行政權而非司法權。[6]通常情況下，警察臨場執法權作為進一步展開案件調查的先行性權力，理應歸屬于行政權力，但同時又是一種特殊的行政權力。臨場執法權所關注的是案件展開調查之前事態的有效控制，而對案件性質的判斷與處理，則是其他警察職權所要解決的問題。臨場執法權以公共秩序為出發點，調控具體案件中社會成員之間的利益差別和沖突，并且通過權力的行使促進公共利益的實現。因此，警察的臨場執法權基于警察權這一整體，是一種特殊的行政權力。

臨場執法權的行使具有單向性。在人與人之間，除命令與服從的關系之外，很難有另外的關系能把他們聯合在一個社會中。[7]社會秩序許可的自由不能依賴于抽象的理論概括，當自由不可避免要受到干涉時，必須有維護公共秩序的有力理由。一方面，警察臨場執法權的性質決定了其行使的單向性。從行政法角度來看，行政權具有優益性，臨場執法權以國家強制力為最后防線，因此具有相當的強制性。當社會組織、公民在同一領域、同一范圍內的權利與警察的臨場執法活動發生沖突時，臨場執法權應該優先行使和實現。也就是說，此時社會公眾以配合警察的臨場執法活動為必要。另一方面，必須要保證臨場執法權行使的單向性。因為警察臨場執法權只是手段，而行使的最終目的在于維系社會秩序。臨場執法權控制的是社會當中看似是“小事”的一起起案件，但其強制性特征使這些“小事”變得尤為重要。如果每一個社會成員都對警察的臨場執法活動表現得配合又服從，那么這些“小事”都將為警察權力的最終實現提供支點?？梢哉f，警察臨場執法權脫胎于行政權力，又具有自身的特殊屬性。它以公共利益實現為目的，并且通過對社會中細小事情的控制來建立一整套的權力機制。

(三)現代性指向：權力運行的雙向

公權力是社會生活秩序的制高點，所有政治體系的建構都無法回避它的來源、功能和服務對象。[8]在任何一個民主法治國家，如果只給個人或者團體某種職權卻不加抑制，那么他們極有可能形成不良的獨立權力，這在警察權力中體現的更為明顯。按照霍普金斯的觀點，警察搜集對嫌疑犯不利的證據是公益的事情，但搜集對自己有利的證據卻是他自己的事情。側面反映出了警察總是傾向于完成法律或者國家設定的任務，而對權力的合理運行以及公民個人的權利保障有所忽視。警察臨場執法權具有相當的強制性，權力行使的單向不可避免會存在侵犯公民權益的可能。因此，將臨場執法權置于公權力運行的框架之中雙向運行是其現代性的指向。

警察臨場執法權所具有的絕對性并不意味著對其監督的弱化。古代社會中對非法活動的懲罰和鎮壓被視為是君主個人的至上權力(superpower)。君主個人的發號施令和獨斷專行導致國家內部的混亂和矛盾激化，人們批判國家中傲慢的、不受控制的權力?，F代國家則以一種公正的原則建立全新的權力機構，警察臨場執法活動以一種連貫的方式作用于社會中的最小粒子，并將這種效果擴散至整個社會。并通過行使這種新的權力來使社會秩序變得更為合理。警察臨場執法權的單向行使對社會秩序維護而言是極為必需的，但僅以權力單向行使為目的的執法行為容易忽視對警察權的監督和限制。立法中對警察權的概括性規定致使警察執法具有相當的“裁量”自由，且始終沒有形成強有力的法律標準。因此，對警察臨場執法活動的要求并非是靜態的，而是在事前的行為規范中進行靜態設計，而后通過具體案件的執法活動得到動態轉化。我國現行法律規定，人民警察在執法過程中對公民采取限制人身自由、財產的手段措施較多。如《治安管理處罰法》中規定，對不構成犯罪的違法行為人可采取行政拘留；再如《刑事訴訟法》中規定，警察在偵查階段，可對犯罪嫌疑人采取拘留和逮捕等強制措施。上述這些手段幾乎都涉及人民警察的臨場執法活動，若不加節制，則會侵犯公民權利，影響社會秩序。

警察臨場執法權的運行不可忽視對事后公民權利的救濟。公權力的特點決定了它的擴張性，警察權存在被濫用的風險和可能。雖然任何一項公權力都是圍繞著某種公共利益展開的，但這并不意味著公共利益和權力行使者的個人利益始終保持一致。此時應該建立一整套完整的機制，在保證警察順利行使權力的基礎上，又給社會公民充分合理且具有實效的投訴、建議渠道。綜上，警察臨場執法權的現代性指向并非消極的、否定性的禁止，而是積極的、肯定性的生產，通過這種生產拓寬了警察權的廣延性和綜合性。同時，也正是通過這種雙向互動使權力關系在根本上得以維持和延續。在當前法治建設的背景下，警察活動是維護公共秩序、履行針對憲法基本權利的國家保護義務所不可缺少的重要一環。[9]

二、警察臨場執法權建設存在的問題

對警察臨場執法權進行底層邏輯分析的目的是將臨場執法權置于權力運行的框架中，尋求科學的運行方式。但從我國實踐狀況來看，臨場執法權并未在法律制度中明確規定，這無益于警察臨場執法活動的有效展開。不僅如此，對警察執法活動的監督與警察權的理性運行之間也存在著矛盾，當前警察臨場執法權建設面臨著現實難題。

(一)路徑依賴：臨場執法權法律定位的失范

在管理學和經濟學領域，路徑依賴是指人們在對一件事情的把握中作出了某種選擇，此后就會依賴慣性的力量使這種選擇不斷強化，無法輕易作出別的選擇。事物的發展具有過程性，臨場執法權是警察介入警情并加以處置的第一步，理應給予足夠的重視。但我國的警察權建設具有明顯的結果導向控制特征，這種結果調控思維的路徑依賴不斷地復制強化，導致警察臨場執法權隱蔽于警察權益保障背后，遲遲無法明確。盡管我國《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》中的確涉及了阻礙警察救險、救人等臨場執法權的典型執法活動，但卻直接寄希望于法律的處罰效果來保障警察執法通暢。我國《刑法》第277條第5款規定：“暴力襲擊正在依法執行職務的人民警察的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制?！睂⒁u警行為入刑即是向社會傳遞打擊此類行為的積極聲音，但警察臨場執法受阻的已然事實是存在的。刑法雖提供了最后的法律保障，卻不是最佳選擇。諸多法律規定始終沒有將臨場執法權制度化，而是注重將臨場執法受阻的“后果”制度化。另外，警察不是萬能的，在警察處置警情中也是一樣。一起案件從警察介入到處置完畢，是多種警察職權甚至多部門相互配合的結果。臨場執法權所要實現的僅是執法過程中的事態控制功能?！熬烊f能”的固有思路無形中加重了警察臨場執法活動的負擔?？梢?，我國對于警察執法權建設的關注陷入了的路徑依賴中，可緩一時之急但并非長遠之計。應當回歸警察權的本質，厘清警察權的基本效能結構，將臨場執法權加以明確，為其注入基本的正當性。

(二)觀念桎梏：臨場執法權現實行使的淤滯

由于警察的執法權威不斷面臨挑戰，執法活動常常受到阻礙，《公安機關維護民警執法權威工作規定》(以下簡稱“《規定》”)也隨之出臺。此規定出臺的目的是維護公安民警的執法權威和公信力，但其背后卻存在一定的問題。從法律淵源層面來看，該《規定》的法律位階僅是公安部制定的部門規章，其效力等級較低，在具體的法院審判案件過程中也不必然作為直接的援引依據。因此，《規定》并不能在全社會形成維護執法過程權威性的有效共識，反而對社會公眾形成了觀念桎梏。社會大眾對該《規定》并不知悉，公民不配合、不服從、甚至暴力對抗警察執法的現象時有出現。2020年由最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯合發布了《關于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導意見》，目的在于指導對襲警違法犯罪行為的相關法律適用，但依然存在法律位階不高、指向不明的問題，且在具體內容上對警察職務行為和非職務行為的保障都只作出了概括性規定，針對性不強。由此看來，當前對警察執法權威的保障不足，加之社會大眾法治意識有待加強，對警察臨場執法活動的接受度和認可度有待提高，使警察臨場執法權的現實行使變得淤滯。

(三)權力擴張：臨場執法權事后監督的欠缺

權力擴張于警察維持社會秩序尤其必要，但警察臨場執法權的事后監督和救濟是權力理性運行的必然要求，也是“人權保障”語境下實現權力與權利之間動態平衡的必由之路。執法保障和執法監督共同形成權力運行的閉環。警察權的現代化功能在于維系社會秩序時依賴一定的權利強制，而權利強制的條件、啟動、程序、執行機構、責任必須由法律明確規定，限制機構依法而為。[10]警察作為國家公權力的代表，是代表國家行使權力，而臨場執法過程中強制性的手段和權力運行本身的局限性不可避免地會出現偏差，給公民權利帶來損害。雖然我國賦予社會大眾投訴民警執法的途徑和渠道，但現實中一些錯誤思維方式往往導致投訴和救濟流于形式，無法發揮應有的作用。從這個角度看，建立能夠真正受理并解決公眾對民警的投訴案件的部門是解決此問題的關鍵。

三、域外國家警察權建設的經驗及啟示

(一)域外國家警察權建設的經驗

1.美國“高度權威型”警察權建設

美國的聯邦分權制度和歷史文化傳統塑造了自身獨特的警察文化。盡管美國的執法體制分散，執法主體和運作模式多元，且全國沒有統一的執法規范，但執法的權威性和公信力卻得以基本確立。[11]美國警察執法具有很高的權威性，在警察執法的過程中，一般情況下不允許公民與正在執行公務的警察發生肢體接觸，否則極有可能被認定為妨礙公務。因此，整個社會當中不會有人選擇公然挑釁警察臨場執法的權威。美國警察執法的暴力性在聯邦和州政府的強力保障中得到體現。在警察抓捕犯罪嫌疑人的過程中，如果犯罪嫌疑人反抗，那么警察就可以直接采取暴力行為進行壓制。美國警察的執法必須保持高度的專業性，面對不法分子的干擾和不配合可以隨時準備開槍。

2.英國“獨立監督型”警察權建設

英國警察是全世界最早展現出職業化特色的警察隊伍。英國對警察權力的界定和規范程序是由1984年出臺的《警察與刑事證據法》以及實施細則組合而成的，警察權的行使權限、范圍都在此法中作出了明確的規定。不僅如此，英國在對警察權力的監督上做了兩方面的努力。一方面，英國設置了針對警察權行使不當的司法審查制度，公民對警察執法行為不服或者因為警察執法行為造成了自身權益的損害，都可以向法院尋求救濟。另一方面，英國警察機構內部依據《警察與刑事證據法》設置了職業標準規范對內部警察執法行為進行監督，此外還設有獨立警察投訴委員會(IPCC)，專門負責受理投訴和警察違法違紀行為的調查。[12]該委員會是根據2002年的《警察改革法》成立的，它獨立于警察部門，對于一般的投訴案件和嚴重的違法違紀案件采用了分流機制，盡最大可能使得社會公民表達訴求的渠道更為合理完備。

3.德國“分類救濟型”警察權建設

在德國警察法中，警察的職務行為以警察的各項任務及其相關權力為標準區分為警察處分、事實行為、協助行為、提示告誡行為、司法行政行為，其中，警察的處分行為、事實行為、協助行為被認為具有行政行為色彩。提示告誡行為不以產生任何法律效果為目的，除繳費告誡之外的任何提示行為都不具有行政處分的性質。司法行政行為主要適用于刑事法領域，是警察在抓捕逃犯時所采取的特殊措施。由于警察行為性質的不同，警察權的行使權限自然有很大的區別。根據德國警察法和其相關程序法規定，針對警察職務行為的救濟可以分為具形式法律救濟和不具形式法律救濟。針對后者，任何公民皆可對警察行為提出異議，不限于當事人本人，前者則需要一定的法律程序。另外，德國警察法將警察行為可能侵害的權利作了區分，其中對司法行政行為的救濟和剝奪人身自由的救濟作出了特別規定。最后，關于要求減少警察措施費用的批評，相關內容都由審計署進行監督并登于審計報告之中。[13]

(二)域外國家警察權建設的啟示

縱觀域外諸多國家警察權建設實踐，不論是在立法上還是在執法要求以及事后監督救濟上都比較完備。這對我國民警臨場執法權建設有著巨大的借鑒意義。

1.注重警察執法權威建設

警察執法權威是保障執法活動順利展開的前提。美國警察這種剛性執法權威形象的建立說明警察在社會公眾面前具有一定的權威才能更好地履行職責。法律通過人民警察具體的執法活動得到實現，維護警察的執法權威就是維護法律的權威。警察是維護社會公共安全的重要防線，是社會其他管理機關進行正當社會管理的最后保障，當警察執法都難以享有權威或權威不足時，國家的其他社會管理也將無法得以保證，法律的有效執行更將形同虛設，社會將逐漸陷入混亂狀態。[14]而此時警察基本職責的履行也會陷入停滯。

2.注重對警察職務活動的監督

注重對警察職務活動的監督實質上就是對警察執法進行合理控制。在國家制度層面，警察權被賦予強制性和暴力性，警察履行職務的行為極有可能會侵害公民的權益，不論是在美國、英國還是在德國，警察權的行使都是出于保障執法活動的順暢而非其他，因為上述國家都將警察視為法律實施和人權保障的“守護者”。警察權必須在既定的法律框架內行使，警察權力不能無限擴張，應該加強對警察執法行為的監督。但警察內部實施的類似于內部控制的監督方式往往無法實現其應有的監督作用。正是看到內部監督的弊端，英國成立了較為獨立的監督機構，由警察投訴局和檢察指導官共同處理針對警察職務活動的監督投訴。

3.注重警察執法投訴制度規范化

域外國家對警察權力行使建構了相對專業的監督機構。英國建立起真正獨立于警察內部的調查機構處理針對警察的投訴，這無疑給社會公眾極大的信任感。德國則更加細化，針對警察職務行為的不同設立不同的投訴救濟措施。對于一般的警察執法不當的問題，不需要復雜的程序流程即可實現公民對警察執法的投訴。而對于嚴重危及公民人身權益的執法行為，司法審查的過程還必須按照程序規則、證明標準的要求等進行。這種對警察職務行為的人為劃分以及投訴機制的標準化實際上遏制了警察權的失范，保障了公民投訴監督的權利。

雖然上述國家的國家制度、歷史傳統與我國有所不同，但關于警察權行使和監督的理念的確值得我國借鑒，有利于解決我國當前民警臨場執法活動受到阻礙、妨害的現實問題。

四、我國警察臨場執法權建設的對策建議

(一)強化警察臨場執法權制度建設

1.推進警察臨場執法權立法工作

目前來看，我國現行法律規范還不能很好地為民警臨場執法權建設提供完備的制度保障，臨場執法權的實質要求僅在某些法律法規中有所體現。傳統以結果為導向的路徑依賴選擇往往缺少對過程的關注。因此，應該在《人民警察法》中將警察的臨場執法權單獨抽離出來，在法律上賦予其相應的地位。只有臨場執法權在法律上有充分的依據，其有效行使才具備可能性。另外，立法過程中應該廣泛征求專家學者、公安機關、社會大眾的建議，從立法的合法性、規范的導向性、制度的有效性三個層面展開。在制度化探討的基礎上應該著重細化民警臨場執法過程中的實施條件、規范用語、行為方式等等。通過構建較為完備的法律體系，保障臨場執法活動的順利開展，避免出現警察在具體案件處置過程中無所適從的情況。跳出路徑依賴，著眼于警察執法的全過程，不失為完善警察執法體系的另一種思路。

2.提升規定警察執法權威相關法律規范的位階

目前來看，僅有公安部制定并發布的《公安機關維護民警執法權威工作規定》可以為警察的執法權威提供最為直接的法律保障，但其效力等級僅是部門規章。這就使維護公安民警執法權威的工作陷入尷尬的境地，無法在全社會形成維護民警執法權威的良好氛圍。最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯合發布的《關于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導意見》側重于對襲警違法犯罪行為的法律適用的指導?！度嗣窬旆ā返南嚓P規定中提及阻礙民警執法的按照《治安管理處罰法》的規定進行處罰，但相關法律依據并不明確。中國裁判文書網數據顯示，我國因襲警罪或者妨害公務罪被起訴并審判的案件數量眾多并呈上升態勢，用刑法規制的手段去治理當前民警臨場執法遭遇阻礙的現實問題不是最佳選擇，極大浪費了司法資源。因此，根據當前的嚴峻形勢，有必要制定并發布關于維護公安民警臨場執法權威的法律文件，提高層級位階，明確警察執法權威保障的指向性，為形成良好的公安民警執法環境提供切實的保障。

(二)促進警察臨場執法權環境建設

1.推動警察職權分工角色回歸

警察自誕生以來就被賦予了維持秩序、實施控制的功能。隨著現代化進程的演變，犯罪手段不斷更新變化，維系社會治安和秩序成為警察要面對的棘手問題。我國《人民警察法》雖然對警察的職權作出了一定的細化和分工，但實踐中警察也要按照上級主管單位的要求完成下達的任務，進而完成上級管理領域的指標體系。由此，警察似乎變得無所不能，更是加重了警察執法的壓力。然而，警察權介入、警察權行使、警察權實現是多要素、多部門相互配合的結果，而非某一項警察職權的功勞。為此，公安部明確發文，針對刑事和社會治安案件，危害人身財產安全或社會治安秩序的群體性事件等在內的7類案(事)件才能撥打“110”進行求助。警察并非萬能，而只是盡其所能。警察最核心的任務是維護秩序和事態控制，應該推動警察職權分工的角色回歸，落實警察職權的分工與配合。這不僅是法治中國建設的細化要求，更是“國家治理效能得到新提升”的生動實踐，能夠極大彰顯法治精神。

2.加強社會公眾法治觀念教育

國家的法治化水平需要在社會公眾的法治素養中得到彰顯。在信息化時代，社會公眾隨時可以接觸到警察執法的媒體報道。如果警察執法方式過激或者不當極有可能適得其反，在社會公眾心中形成負面認識，反而不利于人民警察良好形象的建立。當前，社會仍處于一個轉型和流動階段，對警察的信任也處于分化和變化的狀態。[15]我國社會公眾的法治意識依然有待加強，對警察執法的信賴仍然有待提升。因此，在相關部門出臺法律法規的基礎上，應該做好普法宣傳工作。在全社會形成對警察執法活動的認同感，營造有利于警察臨場執法的法治氛圍。只有在全社會范圍內向公眾傳遞相關法律法規的精神內涵，才能逐漸讓社會公眾接受民警的臨場執法活動，并提高公眾配合執法的積極性。不僅如此，法律的指引作用在于設置一個規則框架，社會成員可以在規則框架里自由地選擇自身行為。執法是實施法律、踐行道德的實踐活動，警察作為執行法律的重要主體，應該注重執法行為所產生的導向作用，并不斷提升執法能力。例如，在警察臨場執法過程中，在控制事態的基礎上，僅告知行為人某行為違法或許能夠最為迅速地讓法律得到貫徹實施，也能夠最為迅速地使警察權力得到實現，但追求執法效果眼光應該是長遠的，警察在執法的同時若能主動告知違法依據并釋明違法效果，讓違法行為人知曉自身行為的違法性，則更能以另一種方式實現全員守法的目標。因此，要加強對社會公眾的法治教育，提升社會公眾對警察臨場執法活動的配合度和認同感。提高警察的執法能力，發揮執法的導向和指引作用，兼顧法律的理性和社會中的情感因素，才能最終提升警察執法的實效。

(三)落實警察臨場執法權監督救濟建設

1.設立警察臨場執法活動的內部控制部門

20世紀80年代，“內部控制”出現在企業內部管理和審計中，企業的內部控制結構包括為合理保證企業特定目標的實現而建立的各種政策和程序。[16]公安機關作為廣泛意義上的組織機構，同樣有自己的特定目標，所以“內部控制”對警察的執法而言是必不可少的。對于警察監督投訴，我國雖然設置了處理警務投訴的部門，但其獨立性還有待完善和保障。這就導致了在現實當中對民警執法的監督可能會流于形式，無法發揮實效。英國依據《警察改革法》設置了獨立于警察內部系統之外的調查部門，專門處理社會公眾對于警察執法的投訴，調查部門的組成人員來自于社會各界人士，包括律師、教師、商人等，監察委員會負責處理一些針對警察投訴案件不服的上訴案件。結合我國現實國情，應推進公安監督管理體制改革，整合公安監督力量資源，實現專人專管，建立相對獨立的警務投訴監督機構，實現機構設置獨立、人員專業、權力法定，以權力監督權力。[17]根據當前的實踐狀況，我國可以成立相對中立的警察執法投訴調查部門，防止因處理不當造成的累案、積案，影響人民警察在社會公眾心目中的形象。

2.規范處置警察臨場執法投訴案件

在完善外部監督的基礎上，警察的內部控制也是警察執法革新的重要內容。警察的內部控制并不意味著關于警察的懲戒措施蛻變成了警察部門的內部規范，公正的投訴制度應賦予公民在警察權失范現象中的救濟權利。[18]投訴和建議是憲法賦予我國公民個人的基本權利。隨著公民監督意識的覺醒，人們對于警察執法的監督熱情也逐漸高漲。一方面，社會中確實存在著民警執法不當的現象，此時應當尊重并保障社會公眾的投訴權利并及時加以解決。這不僅是憲法的要求，更是提升公安民警執法能力的必由之路；另一方面，對于來源于社會公眾的投訴信息，應該仔細辨別篩選，規范處置。面對不實投訴，也要及時加以安撫，以免影響民警的執法積極性。在公安系統執法質量考評中全面納入公民參與的做法正是在公民監督與警務質量評價間建立起了明確的效果聯系，其在涉及公民投訴警察不當執法的案件處理方面發揮重要作用。[19]不僅如此，針對不同情節的執法投訴案件，也應當建立不同的處置程序。例如，對于警容警紀的投訴可以適用較為簡易的程序，而對于嚴重侵害公民人身自由乃至生命的案件，應該嚴格規范。針對不實投訴，應當及時澄清，責令投訴人賠禮道歉，恢復警察本人及公安機關的名譽。