基于BSC和KPI的地方高校整體支出績效評價指標體系構建
——以F大學為例

夏 丹 胥朝陽 田輝玉

一、引 言

在當前社會大變革與教育系統深化改革的大背景下，我國的高等教育正處于從傳統的“外延式發展”逐步向“內涵式發展”轉變的發展階段，運用科學合理的手段，建立分類可比、動態完整的預算績效評估體系，使國家有限的教育資源發揮出最大的效益，實現高等教育“質”與“量”并重的內涵式發展，提升高等教育治理能力，是我國高校落實國家“立德樹人”這一根本任務的有效途徑。

財政部2013年印發了涵蓋“項目支出”、“部門整體支出”以及“財政預算”等內容的《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）（以下簡稱“框架”）?！犊蚣堋窂耐度?、過程、產出以及效果四個層面對預算績效評價指標進行分類分級設置，供各部門、各行業構建績效評價指標體系時參考借鑒。2018年發布的《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱“意見”）明確指出，各級財政部門、各行業主管部門要加快建立各行各業、不同領域和不同層次的，定性指標與定量指標相結合的共性績效評價指標框架和核心績效評價指標標準體系[1]?！兑庖姟穼ξ覈A算績效標準體系建設提出了總體要求，明確了標準體系建設的總體目標任務，對各級財政部門和各行業主管部門在標準體系建設中的責任進行分工，為績效評價指標體系建設指明了發展的方向和路徑。財政部2020年印發《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）（以下簡稱“辦法”），進一步修訂完善了涵蓋決策、過程、產出和效益的4個一級指標，資金投入以及產出的數量、質量、時效、成本等10個二級指標和17個三級指標的項目支出績效評價指標體系框架?！掇k法》對指標的評定方法、績效評價標準等均做了詳細說明，確保在具體工作中的實用性和可操作性。

二、預算績效評價指標體系建設現狀

建立科學規范、有效適用的績效評價指標標準體系，是深化預算績效管理改革工作的堅實基礎。隨著我國績效管理工作的持續推進，各地政府、省直部門及高等院校陸續制定制度文件，在逐步探索中構建預算績效評價指標體系。

（一）省級層面

廣東省印發的《廣東省財政預算績效指標庫》（2018）（以下簡稱“指標庫”）建立了體系相對完整、分類科學、設置規范的財政預算績效評價指標體系?！吨笜藥臁窂亩ㄐ曰拘畔⑥D向定量數據收集，從靜態固化編制轉向動態調整管理，從財政部門自建自用轉向各級各部門共建共享[2]，從績效依靠“人為判斷”轉向績效信息系統“數字應用”，從個性單向使用轉向共性綜合應用[3]，這“五大轉變”為廣東省預算績效管理質量和效率雙提升奠定了堅定的基礎。陜西省2020年構建了不同行業、不同領域的核心績效指標和標準體系，應用于事前預算績效目標的設定、中期績效監控和后期績效評價全流程，并與部門績效管理一體化系統無縫對接，實現了績效云化管理[4]。湖北省2020年在省財政廳和預算績效標準化工作組的支持下，采取示范引領的方式，指導湖北省教育、省經濟和信息化、公安、民政、農業農村、交通運輸等六個系統率先開展績效指標標準體系建設示范試點工作（如表1所示），推進了湖北省績效指標設置從“填空題”到“選擇題”的轉變[5]。

表1 省級層面績效評價指標體系建設明細表

（二）湖北省屬高校層面

湖北省繼2020年在6個省直部門開展示范試點，建立分行業績效指標標準體系后，2021年繼續開展績效指標標準體系示范試點工作，選取預算績效管理工作扎實的14個省直部門（含醫學、工科、綜合共3所省屬高校）開展項目支出標準化體系示范試點工作。

湖北醫藥學院結合醫學類院校的特色情況，構建了包含高等教育事業發展專項、湖北省“雙一流”建設專項、學生資助、教育債券、中財專項等11個項目的項目支出預算績效指標標準體系，涵蓋產出、效益、滿意度指標共計250個績效評價指標，充分體現了醫藥教育的投入和產出規律。武漢紡織大學從末級項目（三級項目）開始，自下往上對每個指標進行提煉、匯總，構建了項目支出預算績效指標標準體系，該體系包含高等教育事業發展專項、高?？蒲姓n題項目等6個一級項目94個績效評價指標，9個二級項目129個績效評價指標。三峽大學建立了包括中央支持地方高校改革發展資金、高等教育事業發展專項等在內的20個一級項目績效指標標準體系，涉及具體指標351個。三峽大學還從運行成本、履職效能、可持續發展能力等六個方面建立了部門整體績效目標體系，涵蓋二級指標19個，三級指標62個。

三、高校指標體系構建中存在的問題

雖然近年來國家通過一系列制度文件出臺了各項預算績效評價指標框架，對我國預算績效管理工作予以規范和引導，但各高校在實際開展績效管理工作時，由于受自身辦學類型、辦學層級以及資金規模等因素的影響，在績效評價指標的設計和指標權重的選擇上仍存在一些問題。

（一）指標設置與學校類型、辦學層次相脫離

高校預算績效管理要綜合考慮不同的學校類型和辦學理念。從某省高校的調研情況來看，大部分高校簡單套用財政部或地方財政部門制定的共性指標，導致評價結果針對性不強。如部分高校采用的績效目標完整性、資產管理安全性等指標并不適用于高校，一方面指標不易量化導致無法計算相應權重，另一方面部分指標屬于基本要求，與不同高校的辦學類型以及學校層次等要求差距較大。因此，高等教育的指標體系不同于其他行業和其他教育層次，部屬高校指標體系與省屬高校側重點也有所不同。

（二）指標可比性差，指標設置依據不充分

當前，教育部門沒有一套完善、統一的績效評價指標體系，導致高校一方面要自行構建指標體系，指標設置因校而異，不同高校之間難以橫向比較，同時由于對指標的動態調整是否采用追溯調整沒有明確規定，從而使評價結果失去了縱向比較的意義。另一方面，高校構建指標體系缺乏預算支出的監督、控制和管理，且很少將評價結果運用于以后年度，導致嚴肅性和權威性不足。從部分高校調研反饋情況看，可比性差的主要原因在于指標設置隨意性大，設置依據不充分。一是指標設置的理論和實踐依據不足，如沒有明確規定某項指標設置的必須性；二是部分指標互補性差，甚至具有完全替代性，不宜同時設置多項類似指標；三是關鍵性指標不明晰，不能直接反映學校發展的核心任務，如部分高校設置的“管理制度健全程度”、“項目實施程序”、“公用經費控制率”等指標多是反映過程的指標，此類指標是否屬于績效評價的核心指標，以及指標與評價結果之間的關聯性等，仍有待進一步考究。

（三）指標覆蓋面和重點性失衡，評價標準或評價方法單一

高校預算績效評價的根本目的在于提高教育經費（含非財政性經費）使用效益，逐步破解資金無效、閑置乃至浪費的問題。一些高校建立的指標體系片面強調全面性而缺失關鍵性指標，如有高校按照財政部門或教育部門的要求設置了數量、質量、社會效益、經濟效益等共性指標，但沒有設置反映高校自身辦學特色的個性化指標；一些高校偏向于單線性維度而缺乏系統性構建，如為突出高校重點任務僅設置教學、科研相關指標而不考慮其他如人才培養、國際交流與合作等因素；部分高校設置績效評價指標更多的是依靠財務人員的經驗或者歷史資料，數據多是通過各項目歸口部門填報匯總而來，指標設置中往往單一運用某種評價標準、評價方法和數據統計方法，缺乏對多種方法的優化組合運用。

四、高校預算績效評價指標選取的原則

高校預算績效評價指標體系的構建應當在全面分析不同類型、不同層次以及不同規模、不同地區、不同定位高校的基礎上，針對不同的預算管理制度，以及經濟領域和非經濟領域在管理模式上的差異進行適當調整。指標體系構建應通過強化頂層設計，自上而下層層遞進，不僅要與學校、部門發展目標相適應，還要符合SMART原則。

（一）可理解性（Specific）

高校預算績效評價指標的設定要從高校的戰略目標出發，既要涉及到教育經費投入的各個方面，又要對重點項目有所側重，選取能代表高校特色的關鍵性指標，綜合考慮學校對人才培養、教學教研、科學研究以及設備購置等各方面的資金需求，根據學校特色和發展方向，對績效評價指標進行縱向與橫向增減調整。同時，績效評價指標設置應盡可能簡單易懂，數據資料應收集方便、權重賦值簡單，便于實際操作[6]。

（二）可衡量性（Measurable）

高?？山梃b平衡計分卡、經濟增加值等工具方法，從預算資金的投入、運行、產出和成效四個維度將定量指標與定性指標相結合，從評價范圍、評價標準以及評價時限等方面來增強指標的可衡量性；通過產出指標和效益指標將績效目標進一步細化量化為二級指標、三級指標，產出指標主要從產出數量、產出質量、產出成本和產出時效等方面來反映高校預算資金投入的成果，效益指標從社會效益、經濟效益、可持續影響、服務對象滿意度等方面反映高校預算資金所產生的綜合效益[6]。

（三）可實現性（Attainable）

指標體系構建的最終目標是將其應用于不同類型高校預算績效管理工作實踐中，進一步推動高校預算績效管理工作的開展，提升高校管理水平。高?？冃гu價指標的設定應充分考慮到學校自身的綜合實力、優勢與特色，立足于學校中長期發展目標；績效評價指標的設定要可望而且可企及，不能遙不可及無法實現，也不能設定太易于實現的指標，要綜合分析目標實現的難易程度和滿意感之間的平衡點。

（四）相關性（Relevant）

績效評價指標的設定應考慮到各指標之間的關聯性，應把具有相同屬性或有相關性的績效評價指標組合起來，既要設定共性指標以便于各高校之間進行橫向對比，也要設置能反映高校優勢特色的個性化指標，以突出學校自身的發展特色。同時，績效評價指標設定還應考慮高校整體支出與項目支出之間相互關聯又各自獨立的對應關系。

（五）時限性（Time-based）

高?？冃гu價指標設定應考慮其時效性和階段性，指標設定應根據高校的戰略規劃和年度重點工作，分解為三至五年的中長期目標和預算當年的年度目標。同時，不同發展階段高校的中長期目標和年度目標也不盡相同，因此要根據不同階段的目標任務設置不同的績效評價指標，并定期檢查目標完成情況。

五、基于BSC-KPI視角的高校預算績效評價指標構建路徑

高等院校作為一種非營利性組織，其指標體系構建必須根據非營利組織的戰略目標做適度修正，此外，還要考慮高校隸屬關系以及地區間經濟發展不平衡現狀和辦學規模大小等因素，對指標評價標準作一些針對性的修正。

（一）BSC框架與KPI載體的指標構建方法

當前，我國學術界對于高?？冃гu價指標體系的構建已有諸多研究。筆者通過對大量文獻的查閱調研，以及在高校財務部門多年預算績效管理工作的實踐探索，認為平衡計分卡（Balanced Score Card，簡稱BSC）和關鍵績效指標（Key Performance Indicators，簡稱KPI）的組合運用是目前最科學合理兼具實用和可操作性的績效評價指標體系構建方法。BSC圍繞財務維度、顧客維度、內部流程維度和學習與成長維度四個方面將高校戰略目標劃分為層級清晰的網絡體系；KPI旨在以高校戰略為中心，優選20%的關鍵指標來衡量80%的效益。作為一種“面”和“點”的關系，BSC與KPI的結合是以BSC為框架，KPI為載體，綜合、全面構建績效評價指標體系[7]。

（二）F大學戰略目標分解

高校的產出具有多元化特性，高校職能也已從傳統“人才培養”的單一職能發展到現代的多元功能。本文以地方高校F大學為例，結合高校的五大職能，首先通過魚骨圖對F大學的戰略目標進行分解（如圖1所示），然后圍繞“雙一流”建設和“申博”工作等核心任務確定F大學構建指標體系的基本方向。

圖1 F大學戰略目標分解魚骨圖

（三）F大學評價指標的篩選

本文根據F大學的“十四五”發展規劃及年度重點工作安排，在參考財政部門發布的高校整體支出績效評價指標體系框架[8]和借鑒行業專家學者研究成果的基礎上，采用德爾菲（Delphi）法，通過專家詢函的方式篩選出排序靠前的35個核心三級指標，指標框架如表2所示。

表2 高校部門整體支出預算績效評價指標框架

六、基于AHP的指標權重賦值

高校的收入來源具有多元化以及復雜性等特征，其經費投入與產出之間的相關性不強。筆者在綜合對比因子分析法（FA）、數據包絡分析法（DEA）、層次分析法（AHP）等方法的優勢與劣勢后，選擇AHP對績效指標權重進行賦值。AHP將問題層層分解細化為相互影響又存在隸屬關系的三個層次的要素集合，并通過構建判斷矩陣來判定各元素的重要性。該方法通過輸出定量的指標數據，能有效規避高校層次復雜的模糊問題的邏輯推理錯誤。此外，AHP操作相對簡單，更易于高校管理者及財務人員理解與執行。

（一）構建指標比較判斷矩陣

由于各層級的指標之間存在重要程度的差別，因此通過構建判斷矩陣的方式，將各層級下的各項指標進行兩兩比較，同時采用相對尺度（如表3所示）來提高比較結果的準確度[9]，從而確保不同性質的指標決策或判斷定量化。如果將兩個變量交換次序比較，則采用相應數值的倒數。

表3 高校部門整體支出預算績效評價指標框架

（二）一致性檢驗

比較判斷矩陣是根據主觀判斷來確定每個指標的重要程度。為避免主觀判斷片面性所帶來的計算誤差，需檢驗各層次構建的判斷矩陣的一致性，通過隨機一致性比率（Consistence Ratio，CR）來反映判斷矩陣的構造是否具有合理性[9]，如公式（1）（2）所示。

表4 平均隨機一致性指標RI標準值

（三）四個維度層面權重賦值計算

根據AHP的層級分級，首先通過BSC的四個維度（A1-A4），針對F大學的戰略目標構建對比矩陣（如表5所示）。CR為0.0245＜0.1，說明表5中對比矩陣四個維度A1、A2、A3和A4的權重值（W）符合要求。

表5 四個維度（A1-A4）元素權重賦值及一致性檢驗

在準則層面，根據各自所對應的維度分別構建對比矩陣。準則層（B1-B3）對財務維度A1構建對比矩陣，并進行權重賦值及一致性檢驗（如表6所示）；同理，準則層（B4-B7）對內部運營維度A2構建對比矩陣并進行權重賦值及一致性檢驗；準則層（B8-B9）對客戶維度A3構建對比矩陣并進行權重賦值及一致性檢驗；準則層（B10-B12）對成長與發展維度A4構建對比矩陣并進行權重賦值及一致性檢驗。

表6 準則層（B1-B3）對四個維度（A1）元素權重賦值及一致性檢驗

因文章篇幅有限，本文僅列舉因素層（C6-C8）對準則層B4構建對比矩陣進行權重賦值及一致性檢驗（如表7所示）。

表7 因素層（C6-C8）對準則層（B4）元素權重賦值及一致性檢驗

（四）計算指標合成權重

求得各判斷矩陣的權重向量，最后匯總求出各因素層的合成權重（如表8所示）。F大學實現其戰略目標的四個維度層面，內部運營維度A2權重最大，最為重要。從關鍵績效指標的因素層來看，合成權重較大的指標有6項，權重均在4.35%以上，主要是人才培養、科學研究、學科建設等指標，與F大學十四五建設規劃及“雙一流”建設和“申博”工作等具有高度相關性。

表8 高校預算整體支出績效評價指標權重

采用AHP方法對績效指標進行權重賦值，可計算出高校的績效整體得分以及各層次各級指標的單項分值[10]，便于和同地區、同類型高校平均績效水平做橫向對比，從而找準自身定位，分析自身特色優勢以及薄弱點并加以改進；同時可與自身的歷史平均績效進行縱向比較，分析學校的整體狀況及發展趨勢，為學校戰略目標規劃的制定提供依據[11]。

七、結 語

高校預算績效評價指標體系構建是一個持續修訂的過程，而不是一蹴而成的某個時點，需要在實踐工作中不斷改進、完善。本文通過多維度組合運用BCS和KPI，并充分考慮高校的戰略目標與事業規劃，合理篩選出指向明確的關鍵性指標，剔除、弱化非核心指標，既設定了能綜合反映學校整體績效水平的共性指標，又增設了體現高校發展特色的個性化指標；其次，綜合運用Delphi和AHP等研究方法，將主觀價值判斷和客觀數據分析相結合，科學計算權重賦值，提高績效評價指標的系統性和考核結果的科學性；最后，以地方高校F大學為例進行實證分析，驗證指標體系的有效性，既具有一定的理論依據，也有實踐運用的價值。