“三治融合”助推鄉村振興的對策研究
——基于甘肅省清水縣的調查

高青蕓，劉養卉

（1.甘肅農業大學 管理學院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅農業大學 馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730070）

一、引言

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略。2018 年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出了“自治、法治、德治”相結合的治理機制，為推動鄉村有效治理提供了最佳方案[1]。2018 年9 月《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》進一步明確“自治、德治和法治”融合的具體路徑，推動“自治、德治和法治”在鄉村治理中的有效實踐。治理有效是實現鄉村振興的基礎，“三治融合”的構建是實現鄉村振興的重要制度支撐[2]。

對于“三治融合”體系的構建，學術界更多的關注在其對鄉村振興有何價值?？紫橹牵?018）[3]認為，中央基于對鄉村治理存在的復雜性的判斷，提出“三治”理念，以實現“治理有效”，落實鄉村振興戰略的實施。張新文和張國磊（2018）[4]認為傳統鄉村管理模式呈現出基層政權“懸浮化”、鄉村管理“單一化”、自治組織“行政化”、村支兩委“不在場”與農民態度“冷漠化”等問題，這也是城鄉二元性矛盾和農村發展不充分的癥結所在。因而要構建“三治融合”的鄉村治理體系，從而實現鄉村治理轉型，推進鄉村振興。尹廣文（2019）[5]認為，在鄉村振興戰略實施的過程中，“三治融合”治理體系有望助力破解治理困境；而“三治融合”鄉村治理體系構建需要隨機應變，以多種方式開展，包括自下而上的鄉村自主型治理創新實踐、自上而下的國家動員型治理示范和橫向互動的協同復合型治理建構路徑。綜上所述，對于鄉村振興戰略背景下“三治融合”治理體系的構建，學術界進行了充分的研究并取得了一定的成果?；谝延谢A，以甘肅省清水縣為例，結合“三治融合”的實際情況，提出自己的思路和建議，對于清水縣解決鄉村治理問題，實現鄉村振興提供建議參考。

二、“三治”之間的辯證關系

（一）自治是基礎

自治是治理的根本。村民自我管理的同時，積極行使自身權利，潛移默化地將內生動力激發成外現的行動，化被動為主動，使得自治充滿活力。自治一方面符合法治思想；另一方面也推動了德治發展。

（二）德治是支撐

德治作為一種柔性治理方式，與自治、法治相輔相成。鄉村內部的矛盾糾紛是復雜的，僅僅依靠法律來治理往往解決不了背后的實質問題。況且農村的矛盾糾紛多為瑣碎小事，動用法律解決對于農民而言往往成本太高，甚至會傷及村里和氣。而德治作為一種柔性的治理方式，通過道德的勸解解決矛盾，低成本解決問題的同時維持了村內的和諧。德治的本質就是作為一種滲透的力量將法治與自治的觀念進行傳播，以大眾喜聞樂見的方式使村民對法治和自治觀念產生認同感并付諸于實際行動，在一定的程度上提高了村民的道德觀念和思想覺悟，使自治與法治的理念深入人心。

（三）法治是保障

法治是鄉村治理的保障。隨著新文化的興起和傳播，傳統文化中的糟粕已經嚴重阻礙了良好社會風尚的形成，因此不符合時代發展的內容就應該剔除。法治能夠有效地維護德治合理和合法的進行，真正的推進善治。此外，在自治的過程中，會出現權力集中在少數人的手中形成專權的情況，而有了法治的保障，國家和村民就可以利用法律進行監督，保障自身權益。

三、清水縣“三治融合”治理現狀

清水縣位于甘肅東南部，屬于六盤山片區扶貧開發重點縣?，F轄15 鎮3 鄉，農業人口30.4 萬。黨的十八大召開以來，該縣經濟持續增長，城鄉面貌煥然一新。2020 年11 月，清水縣在“2020 中國鄉村振興百佳示范縣榜單”位列第48 名，深入分析其原因，治理極其重要。鄉村振興進程中清水縣如何通過有效治理來實現振興，需要不斷的探索三治融合的治理模式，提升鄉村治理能力，夯實治理的根基?；诖?，選取清水縣進行研究，針對清水縣在推進“三治融合”進程中面臨的新問題，提出相應建議，期望能夠為清水縣實行有效治理提供參考。

本次調查基于清水縣18 個鄉鎮中的12 個村進行抽樣調查，較為全面地反映了清水縣鄉村治理的現狀。本次調查男女性別比例分別為48%和52%，其中30 歲及以下20 人，31～45 歲31 人，45～60 歲21 人，61 歲及以上12 人；42人為普通村民，26 人為政府工作人員，19 人為村民組織人員；學歷水平無學歷或小學34 人，初高中28 人，大專及以上23 人。經過調查發現，自鄉村振興戰略實施以來，清水縣在鄉村治理方面取得了一定的成果，仍然存在自治主體缺位、法治基礎薄弱、德治建設需進一步加強等問題，具體表現為：

（一）自治主體缺位

經過調查得知，村民幾乎不會主動參與鄉村事務的管理，78.57%的村民認為治理是鄉村干部的事情，自己沒有權利管村內的事務；22.6%的村民半年參與一次村內的集體會議，據反映，前往參會的原因更多的是村內強制要求不好推脫，對于會議內容31.43%的村民表示不關心，因為村干部講的東西很高深聽不懂。由于多數村民文化水平低，對于自治的認知水平有限，因此，村民作為自治的主體，主人翁意識并不強烈，自治主體沒有發揮出有效的作用。

（二）法治基礎薄弱

調查數據顯示，只有31.43%的村民會用法律解決存在的矛盾糾紛，大多數村民還是會選擇私下或者上訪來解決，其中1.57%的村民表示村內會存在暴力手段解決問題的現象。各村對于法律知識的傳播存在普法工作不夠深入，法治文化廣場閑置；法治宣傳活動流于形式等現象。受訪群體中僅有9.14%的村民表示會主動了解法律知識，多數村民自主學習能力弱，對法條不感興趣。遇到矛盾糾紛，村內法律咨詢點不能及時有效地解決問題，以至于矛盾激化，不利于平安鄉村的建設。由此說明，隨著普法教育的深入，大多數村民的法律意識有所提高，但仍存在不遵守法律，不依法辦事的情況。

（三）德治建設有待加強

在德治進程中，各鄉鎮通過舉辦“最美媳婦”“五好家庭”等先進評比活動，挖掘道德模范，吸引有道德、有知識、有鄉土情懷的精英加入鄉村治理的隊伍，探索鄉賢治村的治理途徑，發揮鄉賢的獨特作用。調查顯示62.84%的村民認為鄉賢能夠在帶領鄉村向好發展中發揮積極的作用。但德治建設仍存在不足之處，58.57%的村制定了村規民約，但村民對村規民約的基本內容并不了解，村規民約也沒有基于村內的實際情況制定，73.8%的村民認為村規民約沒有起到規范約束作用，形同虛設。此外，盡管一直在提倡厚養薄葬、遏制封建迷信，但是多數農村封建氣息濃厚，村民眼里神論大于科學；高價彩禮現象屢見不鮮，農村社會內在風氣不正，實現德治難度大。

四、清水縣推行“三治融合”治理面臨的困境

當前，盡管清水縣在基層自治、法治、德治融合建設方面取得了一定的成績，但其實踐仍處于發展階段，存在的問題如下：

（一）對“三治融合”治理理念缺乏認知

“三治融合”是一個有機整體。自治、德治和法治三者相互滲透相互影響。清水縣在推行“三治融合”的過程中致力于打造“民主法治示范村”“文明村”，容易造成偏向于其中一種治理方式忽視其余兩種治理方式，導致“三治”無法進行有效融合而失衡。盡管“三治融合”在鄉村治理體系中處于頂層位置，但是清水縣在鄉村治理中沒有將“三治”進行有效融合，各個基層組織相對較為分散，各司其職缺乏溝通與交流。三治如何開展，如何有效進行融合以實現最大化利益，缺乏專門的行政機構和機制來統籌管理。因此在鄉村治理的具體工作中，自治方面村民的自主性得不到有效發揮；法治德治方面法治精神和道德觀念效用甚微。由此可見，在落實“三治融合”治理體系的具體實踐中，清水縣并沒有理清三者關系，做到精準把握。

（二）“三治融合”各治理主體能力不足

鄉村干部、村民和鄉村精英作為鄉村治理的主體，在鄉村治理中發揮著不同的作用。其一，近年來，清水縣為解決農村青壯年就業問題，與外省人力資源部門對接輸送了大量農村青壯年勞動力外出，農村剩余人口以老年人和學齡兒童為主，黨組織和村兩委的成員偏向于老齡化，村內黨組織成員文化程度低，認知能力有限。在治理方面缺乏靈活的思維，帶富能力弱，無法及時反饋群眾心聲，解決群眾所急，難以應對新形勢下的各種復雜問題。與村干部的合作也是時有矛盾發生，因而部分村出現村支書記罷工的現象，造成鄉村治理工作停滯不前。其二，村干部作為鄉村治理的“旗手”，是推動農村工作的重要力量。然而，在實際工作中，據村民反映有些老干部因循守舊，經驗主義思想嚴重，導致干群關系不融洽；許多年輕干部作為干部群體中的一部分，具有高文化水平和高素質的優勢，能夠耐心的為農民解決問題，但是多數年輕干部對于農村的實際情況缺乏了解，沒有與農村建立深厚的感情，任期一到就會離開農村；村兩委干部的能力不足也是必須盡快解決的問題。其三，清水縣農村自治組織組建不規范，村民自發組建民間隊伍，缺乏政府的積極引導和科學的管理流程，往往會因為內部權責不明晰等問題而解散，無法真正發揮效用。其四，村民作為鄉村治理的主體，根據調查得知，37.14%的村民參加會議的頻次僅僅達到了一季度一次的底線要求，在參與鄉村集體事務上缺乏積極性和主動性，在日常治理中被動的配合村兩委的相關工作，沒有充分發揮治理主體的作用，對于管理者的身份缺乏完整的認識。雖然近年來國家一直在鼓勵引導新鄉賢回村參與鄉村治理，但是由于村情和個人的能力有差異。導致鄉賢在清水縣的鄉村治理中參與度并不高，在調查中發現，部分村民對于鄉賢存在著負面認識，認為鄉賢參與鄉村治理是因為和村內的干部有利益勾結。長此以往，新鄉賢的工作的積極性降低，往往選擇離開。因此，各治理主體在鄉村治理中的作用并未得到充分的發揮。

（三）“三治融合”運行缺乏制度規范性

“三治”的有效融合，需要一套成熟的制度體系輔助實現從“事”到“制”再到“治”的轉變[6]。自從鄉村振興戰略提出以后，清水縣實施了如“實行四級網格化管理、推行社區135 一線工作法、開展法律顧問進村活動”等，但仍存在部分治理工作流程不規范、公共服務體系不完備等一系列問題。具體表現為：其一，村規民約作為德治的有效參照，內容空洞乏味，缺乏實際意義，難以激發村民參與的積極性和活力，多元主體參與共治也缺乏機制保障，各治理主體定位混亂；對于村干部的獎懲與考核機制缺乏嚴謹性，比如由于村干部的原因造成的工作失誤，在處分及處理程序上缺乏規范性，導致部分村兩委干部和村民代表工作不合格卻放任自流，甚至出現村干部和村支書記聯合“罷工”的現象，阻礙了正常工作的進行。其二，德治建立在村民的自覺踐行和優秀文化潛移默化影響的共同基礎上，但是由于時代的變遷和新興文化的沖擊，使得村民自發成立的組織缺乏規范性。新鄉賢回歸參與治理得不到應有的制度保障，待遇機制缺乏吸引力，難以引進高素質人才。其三，在清水縣許多農村地區，由于矛盾糾紛排查不夠深入細致，處理糾紛的各部門職責權限沒有明確的規定。比如在以往摸底工作中，由于工作人員的疏忽等問題，導致普法工作存在許多盲點，村民由于文化水平的限制不懂法律，不能正確利用法律維護權益，由此引發的信訪沖突時有發生，最終對于自身和社會造成雙重危害。

五、推進清水縣實現“三治融合”治理的對策

（一）加強“三治融合”理念的教育和引導

要想讓“三治”完全融入清水縣鄉村治理當中，首先，就必須讓每一個參與治理的主體了解“三治”的具體概念。黨組織作為鄉村治理的中堅力量，黨的重大方針政策落實與否和其工作的開展有很大關系。因此，黨組織要發揮“旗幟”作用，引導黨員和村干部進行學習，由黨員和村干部負責傳授給村民，確保每個村民都知曉“三治”的具體涵義才能展開有效的治理。其次，村委作為村民實現自治的代表，要在加強自身學習的同時，積極組織村民學習“三治融合”相關的理論知識，以廣大村民喜聞樂見的方式廣泛宣傳“三治融合”的精神實質。此外，針對規模小人數少的村莊，村干部應當入戶宣傳，確保將“三治融合”傳播到位。最后，村民作為治理的主要力量，要積極主動地配合鄉村干部的安排，認真了解“三治融合”，了解自身權利和義務，與村干部和鄰里多加交流，提出自己的意見和建議。為清水縣鄉村治理工作節省了成本的同時，還促進了治理效率的提高。

（二）推進各治理主體的能力提升

第一，注重黨組織的內部建設。對于黨員群體的發展，要主動吸納致富能手、回鄉青年加入，為黨組織注入新鮮血液，以解決黨員老齡化和后備干部培養問題；加強思想和理論教育，培養一批會管理、懂技術、愛農村、善經營的黨員隊伍，提升黨員在組織、宣傳、協調等方面的綜合能力，發揮模范帶頭作用。此外，明確界定村兩委的工作職責，村兩委在聽從政府安排的同時應及時反映實際情況，扮演好上傳下達的角色，配合鄉政府實現村內有效治理。對于村兩委的日常工作，加強監督考核，推進村委會的規范建設，防止濫用職權，做到公開透明。

第二，培育村民的主人翁意識。其一，通過培訓、實踐等方式，鼓勵村民參與治理，明確自身地位，增強主體意識。其二，加強農民科技、法治意識的培養，激發村民的積極性與創造性，培養新型農民群體。發揮層級帶動作用，促使更多的村民參與到鄉村治理中去，其三，實行陽光村務，將村集體資產、集體經濟方面收支進行公布，對于日常會議商議的內容，及時公布，保障村民知情權。

第三，加強自治組織能力建設。清水縣各鄉鎮村內存在的非正式組織，形式較為靈活多樣，能夠整合一定的外部資源，對于本村經濟、文化的發展有著一定的推動作用。因此，鄉鎮府和村兩委應對非正式組織加以整合，保留優秀組織，制定非正式組織管理條例，將非正式組織內的成員納入鄉村治理體系當中，做到人盡其才。

第四，挖掘治理人才，引導鄉賢參與治理。其一，召集鄉村精英回流，完善人才返鄉優惠政策，健全激勵保障機制，鼓勵農村大學生回村創業、就業，完善大學生人才培養計劃，提升人才隊伍質量。其二，開展例如新鄉賢的評選和農村道德模范的評選等文化活動，定期對鄉村好人進行表彰獎勵，引導村民崇德向善，培育良好鄉風。其三，弘揚鄉村優秀文化，通過請村里的老人講故事、舉辦文藝匯演、加大對文物古跡的保護、重修村內祠堂等方式，傳承優秀的鄉土文化，發揮傳統文化的感化作用。其四，清水縣各鄉鎮政府要將引入新鄉賢、培育新鄉賢、發展新鄉賢隊伍作為鄉村發展的任務。制定一套包括準入、監督、獎懲及退出在內的完善制度。制定詳細的甄選標準，根據村莊的實際情況確定成員選拔的標準。為了實現不同群體的利益表達，要注意引進群體的多樣性，在引進的基礎上建立完備的監督機制和激勵機制，推動新鄉賢組織合理合法化，有效提高工作效率，促使新鄉賢最大程度地發揮自身作用。

（三）完善“三治融合”治理的制度體系建設

完善“三治融合”治理的制度規范是清水縣實現鄉村有效治理的保障。以規章制度的形式將治理體系量化?！叭稳诤稀辈皇亲灾?、法治、德治的簡單相加，因此明確的機制必不可少。首先，基層政府作為鄉村治理的引導者，應調動村民的積極主動性，讓自治主體充分參與到治理中來。其次，激發村民對村規民約的認同感，鄉鎮政府和村兩委應該從思想上重視起來，保留切合實際的內容，剔除與村莊發展不符的內容，使村規民約內容合法合理化的基礎上因村制宜，根據村情民情完善相關內容。對于村內環境臟亂差的，著重點在整治環境；對于村內風氣敗壞的，側重于鄉風建設。在緊跟時代的前提下，彰顯地方特色，保障村規民約的權威地位。村干部應帶頭履行，并實施明確的獎懲機制，做到公平公正，讓村民信服。最后，法治作為三治融合的保障，一方面清水縣要完善農村司法所、調解組織等鄉村法律機構的建設；另一方面要增派鄉村法律顧問，充分發揮法律顧問在農村矛盾糾紛調解方面的作用。鄉鎮政府要定期聘請縣法院工作者，在村莊內開展法律講堂，為村民提供法律援助；一是要加大在村內的普法力度，認真開展普法宣傳工作，加強對村民的普法教育。在重大時間節點的加大法治宣傳教育活動，舉辦“模擬法庭”“法律宣講茶話會”活動，營造法治氛圍增強村民的法治意識。二是要在村內樹立起法律的權威，讓村民意識到法律是保護自己權利的重要武器。此外還要加強對村干部的培訓力度，組織村干部學習法律知識，以身作則，帶領村民知法守法用法。發揮黨員干部的帶頭作用，積極在村內宣講法律知識，了解村民真實的利益訴求，為村民解決矛盾糾紛，實現矛盾就地解決，推動平安鄉村的建設。