鄉村振興戰略下返鄉創業試點區和勞動力回流

□蔣伏心，徐朝岳

（南京師范大學商學院，江蘇 南京 210023）

1 研究背景

鄉村振興戰略是黨的十九大報告提出的重要戰略，強調農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題。長期以來我國農村勞動力向外轉移的情況，導致鄉村地區勞動力供給不足，參與鄉村經濟建設的社會主體嚴重缺失，因此廣大鄉村地區產生了對于勞動力回流的迫切需要。

改革開放以來，我國農村地區推廣家庭聯產責任制，相當數量的勞動力得以從農業生產活動中解放出來，在農村地區形成了剩余勞動力，為后續向城市轉移提供了基礎。而我國城市地區出于工業化、現代化建設需要，產生了對廉價勞動力的大量需求。改革開放以來，我國農業轉移勞動力數量持續、穩定增長[1]，導致城鄉經濟發展差距不斷增大，擴大了城鄉之間預期收入和就業機會等方面的差距[2]。農村勞動力外流情況不斷加劇，有些地方甚至出現了“空心村”的現象[3]，嚴重影響廣大鄉村地區的經濟建設，由此便產生了支持鄉村外流勞動力回流進而帶動當地剩余勞動力一起參與鄉村建設和發展的迫切需要。

無論是出于外部經濟環境影響，還是自身發展需要，我國開始出現了農民工“返鄉潮”。一方面，一些農民工在城市工作積累了能力和資本后，主動返鄉尋求發展。另一方面，外部經濟環境波動不定，導致城市中生存就業環境惡化。2021 年，我國仍有29 251 萬農民工，其中21～50 歲的農民工占比為72.7%。這意味著在龐大的農民工群體中，青壯年勞動力仍占據了極大的比重。從已回流勞動力的角度來看，受限于鄉村地區創業外部環境支持的不足，返鄉創業存在一定的困難[4]，回流的勞動力很難長期留在鄉村地區進行發展，極有可能發生二次外流的情況[5]。

2015 年6 月國務院印發《關于支持農民工等返鄉創業的意見》，并陸續設立了一批結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點地區。鄉村振興離不開“人”的回歸。農村外流勞動力對鄉村有著深厚情感和深入了解，具備在城市務工所積累的從業經驗和開闊視野[6-7]。因此，發揮返鄉勞動力這一群體在鄉村建設與發展中的作用是我國實施鄉村振興戰略的重要抓手。

近年來，隨著外部經濟發展環境變化不確定性增強以及國家一系列返鄉創業扶持政策的實施，返鄉創業政策對勞動力回流的吸引和引導逐步成為學者關心的課題。部分學者從宏觀政策層面進行分析研究[8]，但對返鄉創業政策支持和勞動力回流及其帶來的社會效應之間的關系缺乏實證檢驗。在我國農業農村現代化建設以及鄉村振興戰略背景下，推動外流勞動力進行返鄉創業支持政策能否切實吸引外流勞動力的回流、改善當地就業情況并且推動鄉村地區經濟的高質量發展，是一項值得關注的議題。

2 理論分析與研究假說

2.1 理論分析

2.1.1 勞動力流動

對于勞動力流動研究，最主要的內容是分析影響勞動力流動的推力和拉力。城市由于過多農村勞動力流入而日益擁堵。同時，在我國特有的戶籍制度約束下，農民工在城市所能獲得的社會服務待遇不公平等因素，已經構成了讓這些轉移到城市的鄉村勞動力離開的推力。在返鄉潮初期，鄉村地區經濟發展面貌仍相對落后，鄉村沒有形成足夠吸引勞動力回流的拉力，這就導致了初期勞動力的回流主要是以被動回流的勞動力為主。其中存在一些主動選擇返鄉進行發展的勞動力群體，他們憑借在城市務工所積累的知識、技能、資本、人脈等資源返鄉創業。有學者將這個群體稱為“城歸”，并且認為這一群體將成為影響鄉村振興的人口紅利。

2.1.2 勞動力回流、返鄉創業與鄉村振興

目前，隨著我國返鄉創業政策的實施與推進，更應該關注返鄉創業政策在促進勞動力回流基礎上帶來的社會收益。勞動力參與和落后地區經濟發展之間的關系已經得到學術界的充分關注和認可，農村經濟發展政策越來越注重以人為本。要實現鄉村振興，先要實現鄉村中“人”的振興。

返鄉創業試點區對勞動力回流影響的政策效應可以從兩個層面來進行分析。

第一個層面是對外流勞動力直接返鄉創業的吸引。由于創業本身具有一定的風險性和技術能力要求，加之以農民工為主的農村外流勞動力群體的抗風險能力較低，所以在相關政策的幫扶和引導下，可以更大程度提高外流勞動力返鄉創業的積極性。

第二個層面是當地就業情況改善。在部分群體返鄉創業的情況下，他們興辦的工廠和企業創造了大量就業機會，有助于盤活和改善當地的就業情況，并且通過社會網絡的傳播吸引同地區外出務工人員返回鄉村進行就業。這種效應基于我國廣大鄉村地區特有的以地緣為基礎的關系紐帶，形成了一條“創帶就”的渠道，促進了勞動力回流，即通過創業帶動就業的倍增效應。

2.2 研究假設

創業本身存在門檻和一定風險，因此支持返鄉創業政策的有效性針對性很大程度上決定了能否促進更多農民工等外流人員返鄉創業，也影響到后續進一步政策的制定，即支持農民工等人員返鄉創業試點區的政策有效性是一個需要評估的命題。結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點區作為一項國家層面支持農民工等人員返鄉創業、推動鄉村振興戰略實施的重要政策，其發揮作用的途徑和機制與其他類似返鄉創業扶持政策存在一定可比之處?；诖?，本研究提出以下假設。

假設1：結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點區的設立能夠有效促進外流勞動力積極返鄉創業就業，以實現鄉村建設主體的回歸。

從全國層面上來看，我國各地區在地理位置、制度環境、人力資本積累和市場發展程度上都存在一定差異。因此分地區的異質性分析是研究中需要討論的一部分?；诒狙芯康臉颖?，可能存在以下幾個異質性因素。第一，研究區域是否位于少數民族地區；第二，各地區政府的財政支持程度不同；第三，城市規模的大??；第四，提供金融服務的差異。

假設2：由于經濟基礎、城市規模、地理位置和金融支持等各種因素的差異，將導致不同區（縣）支持農民工等人員返鄉創業試點區相關政策的實施效果產生差異。

3 模型設計與變量選取

3.1 計量模型設定

本研究采用雙重差分法對2016 年設立的第一批支持農民工等人員返鄉創業試點區對當地第二、第三產業勞動力就業數量變化情況的影響進行評估，在將其他影響因素控制不變的情況下，通過雙重差分法檢驗返鄉創業試點區設立前后處理組和控制組是否存在顯著差異。模型設定如下。

式中：Yit是因變量，表示縣域第二、第三產業就業人數的對數值，用于衡量地區勞動力回流情況；DIDit為核心解釋變量，DIDit=treatmenti×postt；i和t分別表示地區和年；Xit表示影響第二、第三產業就業人數且隨i和t變動的控制變量。

在樣本期內，如果i地區被設立為返鄉創業試點區，則treatmenti=1，否則為0；當t≥2016 時，postt=1，否則為0。本研究中，處理組為2016 年首批設立的返鄉創業試點城市中的各區（縣），控制組為3 年后第三批返鄉創業試點城市中的部分區（縣），都是存在勞動力外流情況的地區。

3.2 變量選取

因變量：依據相關文獻做法，本研究選取各區（縣）第二、第三產業就業人數的對數值來衡量支持農民工等人員返鄉創業試點區對勞動力回流的影響。

核心解釋變量：支持農民工等人員返鄉創業試點區交互項DIDit（DIDit=treatmenti×postt），treatmenti和postt分別為政策組別虛擬變量和時間虛擬變量；在第一批支持農民工等人員返鄉創業試點區則treatmenti=1，否則為0；第一批支持農民工等人員返鄉創業試點區的設立是2016 年開始，當t≥2016 時，postt=1，否則為0。

控制變量：除支持農民工等人員返鄉創業試點區的設立會影響勞動力回流之外，還有其他很多因素會對此產生影響，因此本研究對這些外生因素的干擾進行控制。借鑒張國飛和佟孟華（2019）、陳細娣（2021）研究，選用地區生產總值的對數（lngdp）來衡量縣域經濟發展狀況，選用居民儲蓄額與生產總值比值反映儲蓄率（saverate）的影響，同時加入金融機構發放貸款數目（loans）。根據李麗清和張佳夢等（2019）研究，從社會保障角度對農民工等人員返鄉創業的影響，選取社會福利性質床位數（welfare）以及當地醫院床位數（M）分別衡量縣域醫療衛生保障和社會保障水平。

4 模型估計與分析

4.1 基準回歸結果

對設立支持農民工等人員返鄉創業試點區對勞動力回流效應的政策效應進行估計，以檢驗假設1?；貧w結果如表1 所示。

表1 第（1）列沒有對時間效應和個體效應進行控制，加入了treatment和post的交互項以及相關的控制變量。結果表明，設立支持農民工等人員返鄉創業試點區政策和縣域第二、第三產業就業人數的增長存在正向的因果關系，即政策會促進勞動力回流及當地的就業增長。

表1 第（2）列對時間效應進行了控制，而個體效應只控制到了省級層面。在個體效應控制到省級的情況下，支持農民工等人員返鄉創業試點區的設立使處理組比對照組提高了13%左右。

表1 第（3）列控制了區（縣）層面的個體效應和時間效應。在個體效應控制到區（縣）層面之后，回歸結果穩定在處理組相較于對照組高11%左右?；鶞驶貧w結果表明，支持農民工等人員返鄉創業試點區政策導致勞動力回流情況的效果是顯著的。

表1 基準回歸結果

4.2 識別假定檢驗

4.2.1 平行性趨勢檢驗

為了檢查事前的平行趨勢以及政策是否存在實質效應，根據Li（2016）和張國建（2019）的研究方法和框架，采用時間分析法對支持返鄉創業試點區的動態效應進行研究。將式（1）中的DIDit支持返鄉創業試點區設立前后的啞變量，其他不變，估計如下方程。

式中：Ds為支持返鄉創業試點區政策施行前和施行后的年份的啞變量；S為負數時代表著支持返鄉創業試點區設立前的第S年，S為正數時則代表著支持返鄉創業試點區設立后的第S年。

本研究采用政策實施前第7 年作為基準組，圖1匯報了不同年份參數βs的大小。從圖1 可以看出，政策實施前幾年系數βs基本都是不顯著的，在政策實施當年及之后系數的估計值都顯著，并且大多通過10%的顯著性水平檢驗。在外務工勞動力的數量相對固定，在政策實施附近年份吸引大量勞動力返鄉后，在外務工勞動力總量減少，能夠進行回流的勞動力數量也會相應下降。

圖1 返鄉創業試點區動態影響

4.2.2 安慰劑檢驗

本研究通過在全體樣本中隨機抽取幾個樣本作為處理組進行檢驗，排除設立返鄉創業試點區政策效應受到其他非觀測變量的干擾。為提高安慰劑檢驗的可識別能力，本研究將這個隨機過程重復500 次。圖2報告了最終結果的估計系數概率密度分布。

由圖2 可以發現，隨機分布的估計值集中分布在0 的附近。將表1 第（3）列的回歸結果作為基準估計結果來進行衡量，發現基準回歸結果位于整個分布之外。這說明隨機設立的返鄉創業試點區沒有政策效應，由此可以反推得出2016 年設立的返鄉創業試點區對處理組政策效應的顯著促進是真實存在的，并沒有受到未觀測遺漏變量的干擾。

圖2 安慰劑檢驗結果

4.3 異質性檢驗

各個區（縣）在經濟基礎、要素稟賦以及地理環境等各種異質性因素影響下，會導致同樣的政策在不同地區中實施效果的差異，所以將對基準回歸結果進行異質性分析，以考察異質性因素下政策效果的不同。

本研究將從4 個角度進行異質性分析：第一，該地區是否在少數民族自治區，加入變量minority，如果該區（縣）位于少數民族自治區內則minority=1，否則為0；第二，區（縣）政府財政政策干預力度，選取政府支持與GDP 的比值govspend來進行衡量；第三，當地金融支持程度，選用當地金融機構貸款數額與GDP的比值fin來進行衡量；第四，城市初始規模，按照2014 年制定的城市規模劃分標準對城市初始規模進行劃分，總共劃分為4 個檔位，用level表示。前三者的模型設計通過將對應變量和返鄉創業試點區變量的交叉項DIDn加入回歸，同時對各自變量本身進行控制，估計方程如下。

回歸結果如表2 所示。表2 第（1）列的回歸結果表明，支持返鄉創業試點區內，位于少數民族自治區內的政策效應結果是顯著的，政策帶來效應為DID與DID×minority兩變量系數之和，約為14.56%，高于基準的回歸結果。這可能是由于國家對少數民族地區的政策有額外傾斜，導致結果顯得更為顯著。

表2 異質性檢驗

在區（縣）政府財政政策干預力度的異質性檢驗中，采取財政支出占GDP 的比重可以很好地刻畫政府的財政干預程度（govspend），評估政策效果是否受到政府財政干預的影響?；貧w結果如表2 的第（2）列所示，回歸結果顯著為正，表明以預算內財政支出規模來對區（縣）政府財政干預程度衡量的情況下，可以更好地促進政策效應的發揮。

返鄉創業勞動力在具備了從城市務工時期所獲得的相關知識和技能的情況下，仍然面臨著創業啟動資金缺乏的問題。本研究通過金融機構發放貸款數額在GDP 中所占的比重（fin）來衡量當地金融機構對返鄉創業相關的金融支持?；貧w結果如表2 第（3）列所示，回歸結果顯著為負，表明金融機構放款效果相對而言削弱了整體的政策效應。這可能是因為在發放貸款過程中提出過多監督約束條件，阻礙了創業行為。

在城市規模對于勞動力回流情況的影響中，本研究根據初始年份2007 年各區（縣）的戶籍人數目以及相關的城市規模劃分標準進行區別，并進行估計，回歸結果如表2 第（4）列所示，系數相對而言較小，即城市的規模對于返鄉創業試點區政策的勞動力回流效應的影響并不大。

5 主要結論

設立支持農民工等人員返鄉創業試點區是國家在發展新型城鎮化和促進鄉村振興戰略方面的重大改革創新之舉，可以為進一步增加鄉村人力資本提供經驗，從整體上促進中國鄉村經濟和社會發展。本研究通過雙重差分法識別了該政策對縣域勞動力回流的因果效應。

研究結果表明，政策的實施顯著地促進了縣域勞動力回流，使處理組比控制組提高了大約11%，并且此結論通過了識別假定檢驗和多種穩健性檢驗。通過幾個相應的異質性分析可以看出，處于少數民族自治區內的政策效應更強；地方政府的財政支持能夠提升政策帶來的效應；城市本身規模對于政策的影響較??；金融機構貸款發放等相關金融服務存在一些問題，在一定程度上削弱了政策影響效果。

由于城鄉二元結構的存在，我國大量金融資源主要集中在城市地帶，而鄉村地區普惠金融發展程度相對較低，導致返鄉創業人員很難從正規金融機構處獲得創辦企業所需要的融資支持。

6 政策建議

基于本研究并結合目前國內發展現狀，提出以下幾點政策建議。

第一，政策的實施要因地制宜。從結果上來看，在個體效應的控制上，從省級到縣級的轉變過程當中，系數有所下降，說明支持返鄉創業政策在整體上是顯著的，但是具體到區（縣）層面，由于不同區（縣）地區差異性的存在，對政策效果產生了一定的影響。為此要根據當地的特色產業和經濟基礎來制定合適的政策扶持。

第二，繼續發揮政府在支持農民工等人員返鄉創業中的作用。創新創業常常是一個在現有基礎上進行新領域的開辟的過程。政府需要參與投資建設創業平臺的搭建、創業技能培訓與指導的開展、基礎設施的建設等方面，為農民工等人員返鄉創業創造良好的環境。勞動力的回流意味著需要更多就業崗位。在創業帶動就業的過程當中，創業的私營企業做大做強，能夠創造更好的就業機會、容納更多的勞動力回流，這個過程離不開政府的扶持。

第三，加大針對農民工返鄉創業特點的貸款產品開發力度，提供更多低利率、可持續的普惠金融產品。在抵押擔保方面擴大抵押品范圍，完善鄉村信用平臺，增加相關金融服務在鄉村地區的可獲得性。

第四，保障少數民族地區鄉村經濟和社會發展是促進我國區域之間均衡發展的重要一環。近年來少數民族地區勞動力持續外流，鄉村就業人口不斷減少，已經影響到我國區域之間協調平衡和可持續發展。通過對少數民族地區的額外政策偏斜以及其他方面配套政策的實施，能夠有效促進少數民族地區鄉村勞動力回流，從而帶動少數民族地區鄉村振興，讓少數民族地區共享發展成果。