淺析信息技術應用與地方政府數字化轉型

陳 瀟

（中國海洋大學國際事務與公共管理學院）

一、引言

在全球數字化轉型的浪潮中，以互聯網為核心的系列信息技術正引領社會整體性變革(張成福，謝侃侃,2020)，也給政府治理帶來了新的機遇和挑戰。為了適應復雜環境，回應社會需求，數字化轉型已成為政府戰略高度的必然選擇(許峰,2020)。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視充分利用信息技術推進國家治理體系和治理能力現代化，地方政府在不斷探索中涌現出創新紛呈的典型，如廣東省“數字政府”、浙江省“最多跑一次”、上海市“一網通辦”、江蘇省“不見面審批”等等，都為實現國家治理現代化目標積聚了智慧與力量。但地方政府在這一進程中也暴露了諸多現實問題(劉密霞,2019)，如治理思維轉型難、部門利益協調難、體制機制不健全等(北京大學課題組,2020)，僅僅停留于技術工具層面的轉型與組織結構、制度層面的深刻實質性變革背道而馳(文宏,2020)?，F有研究發現，信息技術特性方面與地方政府組織既有運行機制存在相對矛盾(簡, E.芳汀,2010)，信息技術的應用并不必然促使地方政府轉型與革新，也可能被用來加強現存的運行機制(達雷爾·韋斯特,2011)。如何能動調節好信息技術應用和組織結構間的動態平衡關系，實現數字化轉型目標，已成為組織行動者無法回避的現實課題。本文基于技術與組織關系的相關理論，回應政府數字化轉型的切實邏輯，結合信息技術的固有特征與組織既有機制，靜態分析地方政府數字化轉型難的主要原因，并提出信息技術應用背景下我國地方政府數字化轉型機制的簡易分析框架，以期為相關研究提供有益參考。

二、技術與組織的角色關系

所謂政府數字化轉型并非簡單意義上的信息技術工具層面加減法，而是以實現治理現代化為總目標，以社會需求為導向，以施政思維轉變為起點，充分利用信息技術使得政府不合時宜的組織結構、業務流程與行政方式不斷加以優化或改變的過程(鄭躍平，梁燦鑫，連雨璐，等,2021;孟天廣,2021)。要回應信息技術緣何成為地方政府數字化轉型的戰略支撐，轉型過程又緣何出現重重阻礙的現實難題，就要回溯學界關于技術與組織的基礎邏輯與作用關系研究。早期關于兩者關系的探討主要分為兩派，即技術決定論與技術社會建構論。以技術決定論為主流的觀點將技術視為一種獨立的外部客觀力量，認為它對諸如結構等組織屬性存在確定性影響(Orlikowski,W,1992)。其不僅能夠直接決定組織屬性的差異，包括控制幅度、權力結構、規則和程序制度化等(Barley, S R,1990)，還會影響組織內的個人層面，例如溝通、生產效率、技能水平和工作滿意度等(Orlikowski, W,1992)。顯然，技術對組織的潛在影響力已被發掘，但簡化連接技術與組織的因果機制，忽略了組織內部政治、制度和人為因素以及外部社會情境互動的客觀現實。研究重點開始轉向關注組織與個人的主觀能動性，側重技術形成與發展的外部影響機制，以技術社會建構論為代表的觀點認為技術是受組織外部政治、經濟、社會、文化等宏觀因素以及基于行動者認知、思想意識、實踐等微觀因素共同作用的產物(邵娜,2017)，應用于組織中的技術既可以強化對個人的控制(簡, E.芳汀,2010)，也可以促進組織向下賦權，提升個人技能和熟練度(Zuboff, S,2010)。即便技術社會建構論看到了社會和個人的重要因素，但與技術決定論缺陷相似，建構論也只是解釋了組織與技術復雜作用關系的一面。過于強調組織的建構作用，忽略了技術本身所具有的物質特征，也缺少了對社會結構和權力關系的宏觀觀察(邢懷濱，孔明安,2004)。兩種理論的邏輯起點都是將應用技術的組織視為一個封閉系統，從技術自然屬性與社會屬性出發，將二者的抽象關系限定在單向度靜態作用的框架內，對動態情境下互動邏輯的普適性和解釋能力尚顯不足。但從研究價值來看，無論是技術“決定”，還是組織“建構”，兩種觀點只是相對分立而非對立，理論上是可以實現耦合的(王建設,2007)。換言之，學者們已經觀察到技術與組織包含作用與反作用的基礎邏輯，技術引入前的外源性與為組織形塑后的內化性實際是一個整體過程的階段性問題。往后，技術結構化理論、技術組織互構論開啟了整合路徑。奧利科夫斯基對技術結構化理論做了較為系統的闡釋，技術具有二重性和解釋上的靈活性，前者指技術與組織存在雙向影響關系，后者指這種影響是同一過程內被時空分割的兩個階段，分別是技術設計階段和技術使用階段。在她提出的技術結構化模型中，技術既是行動者行動的產物，也是促進和制約行動者行動的中介，制度屬性如意圖、設計標準、專業術語等影響行動者與技術的互動，行動者與技術的互動也會通過改變或加強權力與合法性結構等反作用組織的制度屬性(Orlikowski,W J and Gash, D C,1993)。盡管這對技術—組織二元論有所突破，且包含了對技術靈活性的闡釋，但實際仍局限于抽象化的關系探討，技術應用關鍵的實踐特質和對具體社會情境因素的分解并未呈現(張燕，邱澤奇,2009;邱澤奇,2005)。在此基礎上，承襲奧利科夫斯基關于技術解釋靈活性的觀點，以我國學者邱澤奇為代表提出的技術組織互構論認為，技術具有科層結構及其本身的結構彈性和外源定制性，他將技術提供者和使用者都納入分析框架，技術關鍵的實踐性特質被凸顯(邱澤奇,2005)，用于解釋具體情境下的過程機制更具說服力?？v觀技術與組織關系的理論發展，其經歷了從單向封閉路徑到雙向互動作用的開放性視角，技術具有雙重性，而組織也有彈性結構部分，技術與組織并非誰決定誰、誰影響誰的確定性關系，而是受組織外部環境與內部行動者認知、偏好等因素的共同影響。一方面從技術的自然屬性而言，基于組織的結構彈性，技術的固有特征成為引發組織變革的重要因素之一；另一方面基于技術的結構彈性即社會屬性而言，技術又為組織吸納、選擇、設計形塑與排斥。相互作用的關系正是剛柔并濟、間續交融的狀態，呈現出技術、組織和組織行動者的不斷碰撞、融合，實現三者間的動態平衡以達到組織既定目標的復雜、持續性的動態實踐過程。

三、地方政府數字化轉型難：技術與組織的“沖突”與“契合”

當下，我國地方政府正深入推動數字化轉型實踐且取得了階段性成效，但就現實情況而言，各地方政府在這個數字化轉型的歷時性過程中也遇到了諸多如思維觀念轉型難、部門割據“各自為戰”、基礎設施建設落后、技術發展隱私安全等共同“頑疾”(北京大學課題組,2020)。就理論結合實踐來看，雖然信息技術催化地方政府組織革新的潛力已被發掘，但長期存在的共性障礙還需從技術固有特征與組織基礎邏輯的靜態角度來分析，即信息技術的剛性面與地方政府組織機制的剛性面產生了沖突與契合。值得注意的是，本文關注的是信息技術應用與地方政府數字化轉型的抽象化基礎邏輯，基于靜態視角梳理客觀信息技術的哪些自然屬性與地方政府組織哪些既有機制、短板產生已知的“沖突”與“契合”，并未整體上考慮階段性發展過程中二者相互作用的動態實踐特征和結果。

（一）信息技術優勢特征與地方政府組織既有機制的“沖突”

效率提升、成本降低與人員編制縮減、預算減少的“沖突”。紙質化辦公向電子化的轉變，程序性和常規性事務可以由信息技術代替人工進行“自動化”處理(Zammuto, R F, Griffith, T L and Majchrzak, A,2007)，不僅縮短了時間也降低了成本，通過整合組織的人力資源和信息技術，能夠帶來工作效率的顯著提高(鄭躍平,2014; Tolbert, C J, Mossberger, K and Mcneal,R,2010)，組織規模和成員避免了不必要的“膨脹”而得以精簡。雖然花費更少、效率更高的改革目標立意深遠，且能夠為經濟生活帶來豐厚的利潤，但對地方政府而言則意味著預算的減少、人員編制的縮減、資源的節省以及項目的整合(簡, E.芳汀,2010)。信息技術優勢觸動了地方政府的既得利益與組織結構，兩者表現出相對沖突。

信息打破時空限制與權力控制的“沖突”。以互聯網為核心的信息技術具有高度的延展性，信息可以在邊界模糊、虛擬的空間實現隨時隨地、非等級、非線性式的加速傳輸(達雷爾·韋斯特,2011; Agre and Philip,2000)。但對于縱向上等級分明、橫向上部門割據的固有模式下的實體政府而言，信息在某種程度上被視作為一種權力的象征(劉少杰,2011)，信息不對稱能夠使其處于相對優勢地位(李建呈,2020)，加強對信息資源的控制支配權，既可以帶來外界社會主體對它的依賴并受其制約，也增加了部門間博弈與競爭的“籌碼”(黃璜,2011)。地方政府數字化轉型中的信息共享與開放意味著既有權力的共享與分散，與其本身的權力控制邏輯間存在明顯的沖突與矛盾。

（二）信息技術劣勢特征與地方政府組織既有機制的“契合”

數據安全、隱私風險與主體責任難定、保守觀念的“契合”。即便信息技術具有方便、快捷的優勢，但與此同時也具有數據安全與隱私泄漏的風險，當個人網上填報信息，后臺精準對接、確認以追蹤個性化需求，實際背后也隱藏著以方便為由，犧牲用戶個人隱私的潛在商業化利益風險，這與維護公共利益為旨的政府部門根本要求存在一定沖突。如若發生公民隱私泄露，引發公共安全風險，主體責任歸咎于技術維護人員、政府部門負責人還是平臺，實際難以作出“一刀切”的決定。公民的隱私安全受到威脅與地方政府組織力圖維護長期穩定的發展目標存在沖突，加之對信息技術超出認知的陌生感與失控感，組織行動者較不容易放棄長期以來秉持的求穩不求變的固有觀念。

更新快、成本高、專業性強與預算限制、技術短板的契合。信息技術發展初期，政府內部支持者將它視為可以減少成本、提高效率的革命性工具。事實上，信息技術迭代更新的速度相當之快，而信息技術建設是需要持續性投資的，所耗費的資金成本是巨大的(達雷爾·韋斯特,2011)，這與地方政府組織的預算限制的固有機制存在一定契合。另一方面，信息技術涉及算法程序設計與操作方面所需的專業化程度較高，針對地方政府組織人員的信息素養和數字化處理能力等方面也相對提出了更高的要求，這意味著組織要花費更多的成本外聘并對內部人員進行專業培訓以彌補技術應用短板。

四、討論與展望

縱觀全球數字化大潮，政府數字化轉型已是順應時代發展的必然要求與應有之勢。廣泛應用于政治、經濟、軍事、文化的信息技術為一國實現現代化發展目標提供了重要戰略支撐和基礎設施保障，也為公民社會生活、學習工作、管理模式、生產方式等方方面面帶來諸多不同于傳統線下的智能化、便利化巨大變革。而作為承擔重要公共角色的各級政府部門，把握時代發展脈絡，牢牢抓住當下改革發展契機，以不斷推進公共服務提質增效，增強民眾的獲得感、滿足感，也做出了諸多有意義的探索性努力與適應性的漸進變革。從微觀層面來看，將技術回顧其應用工具本身，以互聯網為依托的信息技術雖然具有不受時間與空間的限制，能夠降低行政成本和工作效率提升等方面的顯著優勢，但這對地方政府既有的組織運行機制，如責任主體的發展理念、人員編制、財政預算、權責確定、安全利益等方面而言，可能是一場持續的、無法逃脫的且具有相當“破壞力”的沖擊。即便技術本身的優點諸多，但在既有利益和未知風險面前，地方政府也未必是信息技術應用的主動擁護者，甚而可能是排斥者或被動接受者。但基于回應廣泛社會需求的政府職能，以及響應政治號召的思想統一與政績需要，某種程度上二者又共同構成了地方政府數字化轉型的重要驅動力，而這一復雜的、長期的且伴隨“陣痛”的轉型之路是否順利通暢，關鍵在于地方政府組織行動者的認知與實踐不斷革新，不僅包括從頂層設計的統籌規劃全局性思維，還要具備下沉力行實踐并貫穿始終的可持續性特征。因此，本文嘗試構建了信息技術應用中地方政府數字化轉型的邏輯框架圖（如圖1所示），該圖從靜態視角出發，局部呈現了地方政府組織既有機制與信息技術作為技術本身的顯性特征之間存在一定的沖突與契合，但在主要外部因素即社會需求與政治壓力的驅動之下，組織行動者亟需發揮主觀能動性，從理念、規劃到方案、應用實施等方面著手，循序漸進地調試以不斷尋求行動主體、信息技術與組織機制三者間的動態平衡，進而朝向政府數字化轉型總體目標邁進。當然，文章也存在諸多缺陷，一是對外部環境等宏觀影響因素欠缺全面的考慮；二是單純從靜態框架下闡釋信息技術與地方政府組織間的潛在邏輯沖突，對信息技術的動態實踐性以及階段性特征解釋力尚且不足；三是基于理論呈現信息技術與地方政府組織存在的顯性特征矛盾，缺乏豐富的地方政府實踐的經驗材料作為實際支撐；四是對地方政府組織行動者的描述較為模糊，如何漸進調試的具體實踐和目的仍不清晰?；诖?，文章下一步將針對以上主要不足展開更為詳盡的討論，以期聚焦以信息技術應用為背景，以地方政府運作機制為中心，階段性改革目標為節點，嘗試從歷時性的視角，呈現受到組織內外部環境影響的主體行動者與信息技術互動的過程，即如何實現數字化轉型的變化問題。

圖1 信息技術應用與地方政府數字化轉型邏輯框架圖