街道辦一說再說 村委會一拖再拖 不作為的是村委會 為什么敗訴的是街道辦？

文/本刊記者 胡珊 責任編輯/劉怡然

山東省×市一名農民因村委會不認定其集體經濟組織成員的身份，而向街道辦投訴，希望街道辦督促村委會履行職責。街道辦給村委會連下2份通知書，要求村委會對此事進行答復和整改，誰知通知書如泥牛入海。村民認為街道辦履職不力，向法院提起訴訟，請求法院責令街道辦采取進一步措施履行監督職責，他的訴訟請求獲法院支持。

案例

2020年4月，山東省×市×區×街道辦收到一份郵件，里面裝著一份糾正違法行為申請書，申請人是此街道轄區內×村村民董某。

董某稱，他所在村的村委會不認可他的集體經濟組織成員身份，沒有給他應有的村民待遇。他要求街道辦對此事項進行監督，責令村委會認可他的集體經濟組織成員身份，并給他補發2006年1月11日至投訴前的村民福利待遇。

收到申請書后，街道辦向董某所在村村委會發出一份提出答復通知書，要求村委會在規定期限內，根據董某的申請書提出書面答復意見，并提交相關證據和處理依據，但村委會未在規定期限內答復。20 天后，街道辦又作出一份責令村委會對董某申請事項重新作出處理的通知書，要求村委會對把董某認定為非村集體經濟組織成員的決定進行整改，并在15日內把整改處理結果上報街道辦。

同日，街道辦也給董某郵寄了一份處理意見書，意見書中稱，村委會作出個人是否屬村集體經濟組織成員的決定，需要經過民主表決和公示程序，或把作出決定所依據的村集體經濟分配章程、村規民約等報街道辦備案。但董某所在村村委會未在規定時間內向他們提交相關證據證明已履行了上述程序，因此，這一決定無效。意見書中還向董某反饋了街道辦監督村委會進行整改的進展。

收到處理意見書后，董某不滿意，要求街道辦繼續跟進此事，街道辦未作回復。董某遂向法院提起行政訴訟，請求法院確認街道辦未能完全履職的行為違法，并責令街道辦采取必要措施進一步履職。

一審法院認為，公民個人是否是村集體經濟組織成員的問題，屬于村民自治范圍，街道辦不能就上述問題直接要求村委會滿足董某全部要求?！洞迕裎瘑T會組織法》以及山東省的有關規定，對鄉鎮（街道）一級行政機關在監督村委會等組織的有關行為方面既無明確的程序性規定，也無如何強制執行的規定。因此，在此案中，街道辦已經履行了符合現行法律規定的相關監督職責。一審法院遂判決駁回了董某的訴訟請求。

接到一審判決后，董某不服提起上訴，他認為街道辦完全可以采取相應措施，督促村委會履職。一審判決如果生效，會在實踐中產生負面示范效應，導致大量糾紛陷入得不到處理的窘境，并會造成大量信訪事件的產生以及法院案件數量的增加。

二審法院經審理認為，村委會未按照街道辦的要求進行整改，街道辦也未采取措施督促村委會落實整改要求，致使監督流于形式，不利于村民自治組織的健康發展，未能實質解決董某所反映的問題，不利于村民合法權益的保護，此監督不是一個充分的監督，屬于未充分履行職責。最終，二審法院判決撤銷一審判決，責令街道辦繼續履行監督、管理職責。

說法

我國農村實行村民自治。這種自治通過村民直接選舉產生村委會實現。因此，村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在自治過程中，有時會出現自治決定侵犯村民合法權益的情況，對此，村民有兩條維權渠道：其一，直接向法院提起訴訟，申請法院撤銷村委會的侵權行為；其二，請求鄉鎮（街道）一級行政機關行使行政監督權，依法責令村委會修正侵權決定。

鄉鎮（街道）一級行政機關對村委會的行政監督包括兩個方面：一是對村民會議或村民代表會議的決定進行監督；二是對村委會不依照法律、規定履行義務的情況進行監督。其中，村民會議或村民代表會議決定所涉事項，主要是指涉及村民權益的事項。村委會履行法定義務所涉事項，主要是指村委會依照組織法等法規，在自我管理過程中應履行的義務事項。比如召集村民會議、村民代表會議，執行村民會議、村民代表會議決議，依法公布村務等。

根據《村民委員會組織法》的規定，村委會與鄉鎮（街道）一級行政機關之間并非上下級行政管理關系，因此，對村委會的監督，鄉鎮（街道）一級行政機關應該保持謹慎克制的態度，既不能放任村委會或者村委會成員以村民自治的名義侵害村民的合法權益，也不能干預依法屬于村民自治范圍的事項，影響村民自治的實現。

目前，我國現行法律法規并沒有具體明確地規定，鄉鎮（街道）一級行政機關對屬于村民自治范圍的事項應如何履行監督職責。通常情況下，鄉鎮（街道）一級行政機關一般是圍繞村民自治的程序性事項進行監督，以確保村民自治的實質性實現。包括：監督召開村民會議或者村民代表會議的程序是否完備、與會人員的資格和人數是否符合法律規定、村民會議記錄是否存在篡改偽造情形等。

在上述案件中，街道辦給村委會發送2 份通知書，要求村委會對投訴事項進行答復和整改。從形式上看，這樣的處理是符合法律規定的，也并無不妥。但行政機關是否依法履行法定職責，不能簡單地以其是否作出決定或答復來判斷，而應當審查其有無實質性履行法律、法規所規定的行政職責，只有完成實質性履責之后才能認定其履行了法定職責和義務。

在此案中，法官認為，街道辦對村委會作出的處理意見，具有行政拘束力和行政執行力。雖然法律對街道辦的處理意見如何履行以及如何產生強制執行力的問題沒有作出明確規定，但是并不能因此免除街道辦確保該處理意見執行的職責。街道辦應該并且也有能力運用行政措施確保該處理意見的實現。據此，二審法院作出了上述判決?！?/p>