人民政協協商民主實踐的發展現狀及優化路徑

摘要：人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是具有中國特色的制度安排。研究人民政協的協商民主問題，在理論和實踐層面對于我國協商民主發展的意義均十分重大。文章選取具有一定代表性的北京市政協作為研究對象，通過梳理其在協商民主方面的有益經驗及面臨困境，思考進一步推動人民政協對于協商民主發展的有效路徑，促進國家治理體系和治理能力現代化的實現。

關鍵詞：北京市政協；協商民主；國家治理體系和治理能力現代化

基金項目：北京中醫藥大學新教師啟動基金項目“人民政協協商民主研究——以北京市政協為例”。

作者簡介：蔡祎，北京中醫藥大學馬克思主義學院講師（北京100029）。

中圖分類號：D627文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0112-05

一、人民政協對推動協商民主發展的作用

政協協商是社會主義協商民主體系的重要組成部分，其地位不可小覷。研究人民政協的協商民主問題，需要掌握其性質定位。在新時代新的歷史方位下，人民政協的性質定位在原有表述后增加了“是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”的描述。

西方的協商民主理論興起于20世紀80年代，雖然與我國的協商民主有相通之處，但兩者并不能直接等同。西方的協商民主理論是為了彌補代議制民主的不足，以協商民主的方式，有效促進公民的政治參與，體現為分權制衡。我國的協商民主作為一種制度形式，是黨領導人民進行革命、建設和改革的長期實踐中不斷創造和發展而來的。從1949—1954年人民政協代行人大職權，到1954—1966年人民政協作為多黨合作和政治協商機構、統一戰線組織進一步發展，再到1978年中共十一屆三中全會以來人民政協逐漸成為發揚社會主義民主的重要形式。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度被確立為我國的一項基本政治制度。2006年，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》的出臺是一個重要的里程碑，第一次在文件中提出我國的兩種民主形式——選舉民主和協商民主。

從中共十八大到中共十九大，對于“人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構”的認識不斷深入，對于政協協商的地位和意義更為重視，并在此過程中產生了諸多理論和實踐經驗。除了不斷健全制度形態，我國人民政協協商民主的發展還有如下鮮明特點：一是協商形式豐富。涵蓋了會議協商、專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等，尤其是近年來隨著信息技術的不斷發展，網絡議政、遠程議政大放光彩。二是參與主體多元?！皡R聚了包括執政黨在內的9個政黨、56個民族、5大宗教、34個界別、60多萬政協委員”[1]，豐富的人員構成能在協商民主中最大程度發揮組織優勢，增進政治參與。三是協商內容寬泛。聚焦黨和國家中心任務，緊扣貫徹國家重要決策部署需要解決的問題、經濟社會發展實際以及人民群眾生產生活。目前，我國已初步形成了“黨委動議-政協協商-人大決策-政府執行”[2]的決策機制。決策層面的政治協商、執行層面的參政議政以及監督層面的民主監督，都體現著協商民主。2019年9月20日，習近平在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上提出：重點解決市縣政協基礎工作薄弱、人員力量薄弱的問題。新時代人民政協工作的重要特點是更加重視基層，有效發揮基層協商民主的作用。筆者以北京市政協的協商民主實踐為例，進一步探索人民政協協商民主有效發揮作用的機制和方法。

二、北京市政協協商民主發展現狀

（一）政協協商經驗分析

2020年6月，北京市政協召開了一場以北京市政協機關年輕干部為主要參會對象的模擬協商會議，這是近年來北京市政協重視協商民主發展的一個縮影。在推進協商民主制度化方面，北京市政協形成了獨具特色的經驗，具體表現在以下幾個方面。

1.制定計劃，完善協商提出決策機制。2015年以前，北京市政協每年的協商題目是由北京市政協圍繞市委、市政府的工作重點自行提出的，從2015年年初開始，中共北京市委就開始下發年度協商計劃，來自市委的年度“協商大單”里會涉及全市最為中心的工作內容。這實際上是對中共十八屆三中全會提出的“各級黨委和政府、政協制定并組織實施協商年度計劃”的積極響應。這就在很大程度上解決了以往“議”落后于“決”的問題，市委年初下發協商任務，能夠使政協準確把握住首都發展的脈搏和中心問題，也給委員、負責人、專家等以充分的調研、分析時間。

2.搭建平臺，創新協商議政新格局。中共十八大以來，北京市政協逐步形成了以全體會議為龍頭，以議政性常委會議、議政性主席會議、議政會為重點，以協商懇談會為常態的協商議政新格局。新格局中，“協商懇談會作為北京市政協為拓展協商形式、增加協商密度、提高協商成效搭建的新的協商平臺”[3]75，是在借鑒北京市政協委員懇談會和全國政協雙周協商座談會經驗基礎上的創新形式。2013年10月，全國政協召開第一次雙周協商座談會，給各地政協帶來啟發，北京市政協于2014年2月圍繞“北京市開征房地產稅問題”召開了第一次協商懇談會。2014年3月，《政協北京市委員會協商懇談會工作辦法（試行）》出臺，對協商懇談會的目標、內涵、議題、原則、形式、時間、人員及成果等予以規范制度上的確立。2016年，又進一步通過了《政協北京市委員會貫徹落實〈關于進一步加強政協協商民主建設的實施意見〉的實施辦法》，進一步落實協商懇談會制度，形成了由協商主體僅為政協委員到黨政負責人及專家學者均加入進來，從不定期召開變為常態化的每月召開一到兩次、每年舉辦10次左右的局面。北京市政協協商懇談會的工作流程從確定協商議題開始，然后制定具體的協商實施方案，其重點是確定與會人員，根據議題情況，邀請相關的負責同志及學者專家。比如第一次協商懇談會就邀請了北京市地稅局負責人，然后通過考察、座談等方式掌握第一手資料并進行深入研究，再召開會議，報送協商成果，聽取反饋意見。需要關注的是，北京市政協協商懇談會的議題內容緊緊圍繞首都經濟社會發展、人民關切和政協自身發展的重點熱點問題展開，內容涵蓋三個方面：一是首都改革和經濟社會發展的問題，如調整疏解非首都核心功能；二是人民關切的問題，如首都功能核心區背街小巷環境整治；三是政協自身發展的問題，如協商民主及政協工作創新發展等。懇談會具有議題豐富、參與人員廣泛、形式多樣、效果扎實等鮮明特色，且靈活機動、小型密集，有助于進一步提升決策的科學性和民主性，調動了多個主體尤其是社會力量的積極性，協商過程不追求見解一致，而是集思廣益。正如時任北京市政協主席吉林所說：“協商是政協組織的基本職能，是決策前的重要環節。目前，協商民主仍處在積極探索階段，需要黨委重視、政府支持、政協積極努力，穩扎穩打?！盵4]171-172

協商懇談會的成功離不開中國共產黨的有力領導和各方的協同配合，協商民主的公正、平等等社會主義民主政治的價值追求深深蘊蓄其中。

3.拓展形式，全面提高協商議政水平。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入開展立法協商”，這是北京市政協開展立法協商實踐最根本的動因?！氨本┯墒形Ｎ瘯⑷舜筇峤坏姆ㄒ幉莅皋D市政協協商，并將政協形成的有關報告轉市人大常委會立法參考?！盵5]18北京市政協先后圍繞《北京市大氣污染防治條例》《北京市居家養老服務條例》《北京市控制吸煙條例》《北京市城鎮基本住房保障條例》等條例草案開展多次立法協商活動。其中，首次立法協商針對2013年《北京市大氣污染防治條例（草案）》展開?！氨本┦腥舜蟪Ｎ瘯鶕f委員的意見，對草案中的61條進行了修改，涉及83處?！盵6]同時還圍繞一些法規進行了小范圍協商，成效顯著。2014年，中共北京市委辦公廳印發《關于在市政協開展立法協商工作的通知》。2015年開始，立法協商作為重點議題，正式列入每年政協協商年度工作計劃中，為北京持續推進民主科學立法提供制度保障。

北京市“每年開展市級領導領銜辦理提案和‘市民對話一把手·提案辦理面對面’全媒體公開辦理提案10余次”[7]。此外，北京市政協還通過設立“最具影響力提案”評比表彰項目，每五年評選出10項最具影響力提案進行表彰。2020年1月，北京市政協全會首創多元協商形式，舉辦了第一次提案交辦協商會，寫提案的委員和相關負責人進行面對面溝通，大大提高了協商成效。2021年召開的北京市政協第十三屆委員會第四次會議提出，未來市政協將繼續加大協商力度，增加協商密度，用制度機制完善和保障全過程提案辦理協商。

北京市政協還通過創新網絡議政、遠程協商形式，開展全方位、多領域、深層次的協商。2015年6月，北京市政協第一次舉行網絡議政活動，征求北京市政協委員對制定北京市“十三五”規劃的意見，大大提高了提案辦理協商的效率及親和力。2021年7月，北京市政協常委會審議通過《政協北京市委員會協商工作規則》，旨在有序推進協商議政成果向社會公開，有利于進一步保障人民群眾的知情權。

4.寓監督于協商之中，提高協商實效。人民政協民主監督是協商民主的重要實現形式。北京市政協先后成立了三個民主監督組，內容涵蓋財政預算、新聞輿論、城市管理?！氨O督組每年都要開展專項調研和視察，以問題為導向，與相關黨政部門進行座談交流，反復協商，在此基礎上提出專項報告?！盵8]83這種監督不具有法律效力，但和協商民主緊密結合在一起，實為“軟法”的體現。

（二）政協協商面臨困境

進入新時代，北京市政協在推進協商民主的實踐中取得了許多積極成就，但也面臨著一些問題和困境亟待解決。

1.協商制度化建設尚不完善。當前，包括北京市政協在內的人民政協協商普遍存在各項協商制度化建設不完善的問題，反映在具體實踐中，就是協商結果的效力未明確規定、協商結果缺乏必要的反饋機制等，因此出現政協協商的隨意性、難以常態化等問題。例如提案辦理協商方面，全體會議休會期間提案較少，未形成常態化機制?！皬谋本┦姓f2012—2016年的統計數據看，政協提案平均每年為1210件，全體會議期間提案為1122件，閉會期間提案為88件，閉會期間的提案僅占當年提案總數的7.27%?！盵9]

2.政協協商同其他協商渠道之間欠缺銜接與配合。主要是缺乏總體制度安排，各個協商主體之間難以形成整體合力，就會造成重復協商和協商資源浪費的情況，也不利于協商成果轉化和協商經驗總結。

3.相關人員的協商能力有待提升。讓政協協商機制真正發揮作用的關鍵在人。目前政協協商還存在政協委員主體意識及協商意愿不強、界別代表性不足、協商能力參差不齊等問題，導致協商主題重合度高，未能緊密結合委員專業，其根源是民主黨派界別趨同化。

解決這些問題，既要從整體性的頂層設計出發，統籌考慮，也要從政協協商的具體實際著手、滿足現實需求。在積極推動增量改革的基礎上，也要運用好存量資源，重視已有制度的執行落地和創新發展。

三、人民政協協商民主的完善思考

政協協商的關鍵性問題是協商什么、與誰協商、怎樣協商、協商成果如何運用。結合當前政協協商面臨的困境，應從加強和改善中國共產黨的領導、加強技術支持、提升協商文化、完善制度建設、提高政協委員履職能力這些角度出發，促進政協協商的高質量發展。

（一）加強和改善中國共產黨的領導

堅持中國共產黨的領導是推進人民政協協商民主建設的根本保證，必須積極推動習近平關于加強和改進人民政協工作的重要思想落地生根。具體來講，就是要在中國共產黨的領導下制定政協協商年度工作計劃、開展協商活動、提請黨委研究制定有關規章制度等。落實好政協協商，切實做到人民政協為人民，在實踐中要利用好“上門協商”等新機制，有效開展基層協商，推進政協協商與基層協商、基層社會治理有機銜接和結合。同時，中國共產黨對人民政協協商民主的領導，也要根據新的情況適時調整，不斷改善領導方式，打通黨委、政府等不同主體的協商渠道和工作銜接，以增進協商實效?？傊?，中國共產黨的領導在政協協商民主中應起到總攬全局、協調各方的積極作用。

（二）加強技術支持，提升協商文化

提升政協協商實效，還需要從技術層面和文化氛圍出發。在技術層面，需要充分利用大數據、互聯網等新技術，將其應用于政協協商，構建更為便捷的協商平臺，提供更為翔實的數據支撐，注重成果轉化的形式創新，在這個過程中增強政協協商民主的親和力。改善政協協商，不僅關乎政協自身，整個社會應積極營造“團結-批評-團結”的協商文化，弘揚協商精神，厚植協商民主的根基。積極邀請社會各界優秀代表觀摩協商議政活動，依托大專院校開展模擬政協活動，提升協商文化普及宣傳和社會建言獻策水平，使協商民主成為一種政治生態，不斷促進政協協商向縱深發展。

（三）完善制度建設與協同配合

近年來，不論是全國政協還是以北京市政協為代表的地方政協，都在積極健全各項協商制度，但完善制度建設仍任重而道遠?！敖∪鐣髁x協商民主制度，要形成‘黨委領導、各方主導、普遍參與、理性協商、法治保障’的總要求?！盵10]323協商的過程簡單來講就是：提、立、交、辦。在各個環節當中，相關的制度建設都需要進行規定，來提高制度化、規范化、程序化水平，及時將成功經驗進行總結，上升為制度規范。同時還要有強有力的法治保障作為后盾?！霸趹椃ㄖ芯唧w規定政治協商制度的地位、作用、職能等，在國家法律層面形成權威性的制度規范，為政協組織提供更加堅實的法律保障”[11]，使政協協商民主有法可依、有章可循。不僅如此，實現政協協商效果最大化，還需要各環節、各部門做好協同配合，既包括政協協商自身，也包括政協協商與其他協商主體之間的互動和反饋，例如推進政協民主監督同其他監督形式之間的銜接協作等，這就要求黨委、人大、政府和政協都要理順機制和程序，做好協同配合。

（四）提高政協委員履職能力

政協委員是政協協商的核心和關鍵。提升政協委員履職能力，首先應從優化界別代表出發。隨著我國社會主要矛盾發生轉變，社會方方面面都發生了深刻變化，民意訴求也愈發多樣化、分散化，這就給政協委員提出了更高要求。優化界別代表的目的是更好地匯聚和整合民意、凝聚共識，使人民政協真真正正能夠為更多百姓發聲。除此之外，政協委員還應充分發揮自身專業優勢及智力優勢，將其與政治理論學習與深入調查研究緊密結合，不僅要努力增強協商的意識和主動性，更要會協商、善協商。

人民民主是人民當家作主，是一種全過程民主，是走群眾路線、以人民為中心的民主。履不必同，期于適足；治不必同，期于利民。正如2022年1月政協北京市第十三屆委員會第五次會議上提到的，為適應新時代發展全過程人民民主的要求，必須大力加強政協協商民主建設，切實把人民政協制度優勢和專門協商機構作用發揮好，更好服務首都治理體系和治理能力現代化。多措并舉使人民政協協商民主在建言資政和凝聚共識上雙向發力，勢必會使我國民主政治發展更上一層樓，也為走中國特色社會主義政治發展道路，增強“四個自信”奠定堅實基礎。

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責任編輯：趙春燕