論邊境治理中的邊民參與

吳 浩

（云南大學 政府管理學院，云南 昆明 650550）

治國必治邊，邊境治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。黨的十九大提出“加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全”[1]，凸顯了國家高層對邊境治理的高度重視。邊境治理是一項系統性、綜合性工程，是多元主體運用多種方式解決多維議題，實現邊境治理現代化目標的過程。實現邊境地區有效治理需調動多元主體力量參與，“黨政軍警民”協同下的邊境治理是降低治理成本、提升治理效能的保障。邊民是邊境治理的基礎性主體和關鍵性人力資源，在邊境治理中發揮著安邊、穩邊、實邊、興邊等作用。作為邊境場域的有生力量，邊民參與邊境治理是實現邊境現代化的應有之義。受內外因的共同影響，邊民參與邊境治理的能力尚未得到應有的重視，一方面，政府主導下的邊境治理往往忽視邊民能力的挖掘與培育，另一方面，社會地位、經濟條件、教育水平等條件的相對滯后，進一步導致能力貧困。重構邊民的主體性意識和角色，激發邊境治理參與的積極性和效能感，需要聚焦于邊民能力的挖掘、培育和強化，是提升邊境治理績效的關鍵環節和重要保證。

“增能”（Empowerment）作為一個重要的理論工具，亦稱為增權[3]、賦權增能[4]、賦能[5]，被廣泛應用與社會學、教育學、政治學、管理學等學科。1976年首次提出這一概念，關注種族和社會工作領域弱勢群體的“無權感”，倡導提升他們的社會參與和權能意識，[6]是個人、組織或社區重新激發起內在權能感，參與、獲取和掌控公共事務治理的一系列的過程組合。[7]在參與治理的語境中，賦權與增能是統一體，賦權是手段、增能是目的，增能是實現參與主體的能力從無到有、從弱到強的動態過程。具體而言，其理論意涵包括三個層次，個人層面增強主體的政治權利感和效能感；人際層面發揮社會網絡關系的載體作用；社會層面改變阻礙主體能力發展的社會環境。增能邊民就是要培育和強化邊民參與邊境治理的能力，凸顯主體性地位，對于促進邊民發展和邊境治理具有雙重意義。

一、邊民參與邊境治理的價值意蘊

邊民是邊境治理的參與者、實踐者和推動者，由于長期存在的“中心—邊緣”差異化發展模式，邊民主體的地位和作用始終不受重視導致成為“弱勢群體”和“能力洼地”。邊境治理績效的關鍵在于邊民能力的提升，增能是實現邊民自我發展和增進權益的前提，也是構建和強化邊民主體性、能動性的保障。

（一）改善邊民發展權益

邊民發展是作為個體人的基本權利，也是實現國家發展的核心部分和內在要求?？ò汀つ掳椭赋觯骸鞍l展是所有人的權利，每個人都有生存的權利，并且，每個人都有生活得更好的權利，這項權利就是發展權，發展權是一項人權?！盵7]實現邊民發展權是我國憲法原則的現實要求和生動實踐， 更是推動邊境治理現代化和全面建設小康社會的基礎和必要條件。在脫貧攻堅戰取得全面勝利的背景下，邊民發展權益逐漸取代生存權益成為關注焦點，發展權益的實現和改善當然離不開發展理念、發展方式和發展條件的改進，但核心是挖掘和培育邊民主體的發展能力。邊民發展能力是邊民認識、利用、改造自然，不斷謀求自身生產生活改善的能力，反映了邊民實現自我發展所具備的條件、所運用的方式和所需的心理特征。邊民發展能力的提升是增能邊民的維度之一，發展能力的獲得一方面基于邊民內在素養，在參與邊境治理的實踐活動以及自我生計改善的需求中逐步形成并發展起來；另一方面基于外部條件，在社會環境條件的支持和援助下逐步增強和提高。由此可見，邊民參與邊境治理是獲得自身發展能力的過程和方式，發展能力的強化又為邊境治理創造有利條件，兩者相互共生、相互促進，共同指向于邊民發展權益的改善這一根本目的。

（二）重構邊民國家屬性

王朝國家向民族國家轉變過程中，伴隨著邊界的劃定、國家政治的介入以及國家本位的確立，邊民的身份隨之改變，邊民國家屬性也得以重構。邊境場域生活的居民具有邊民和國民雙重身份，既是一個文化個體也是一個政治身份。邊境治理現代化進程中，邊民成為一種身份遺產和生存策略，在生計中獲得相對合理性。此外，邊界兩國居民在國家建構和發展中出于感知的差異性逐漸形成和強化國家意識，促成了邊民身份和認同由文化屬性向政治屬性的超越性轉變。這一過程中，邊民的價值訴求、理性選擇、行為邏輯都深深打上國家的烙印，并主動向國家的根本利益和價值觀念靠攏?！斑吤駠艺J同將國家融入邊民日常生活之中，不斷拉近邊民與國家共同體的‘心理距離’，增強邊民的國家認同感?！盵8]在人與環境的互動中，一方面政治空間和地理空間疊加下的邊境區域是促使邊民身份轉變和重構、獲得國家感知與認同的基本條件。另一方面，邊民在邊境區域的生產生活是一種最基本、最重要的邊境治理參與方式，期間逐漸形成國家角色和國家利益在場的意識，并不斷調整自身的行為方式實現個人與國家的融合統一。邊民與邊境的互動過程中邊民的主權意識、國家意識、邊民意識不斷得以形塑實現了現代民族國家屬性的重構，促成了疆域人口“由臣民向國民轉化的最終完成，國民成為現代意義上的國家公民”[9]。邊民參與邊境治理是促成邊民國家認同形成和強化的過程，同時也賦予了邊民現代意義上政治身份和國家屬性。

（三）降低邊境治理成本

受“中心—邊緣”區域結構的長期影響和源于“成本—收益”的治理考量，國家治理的邏輯始終無法脫離核心區的利益范疇，邊境地區的治理長期處于次要地位。隨著邊境治理的提出，邊境地區的戰略地位前所未有地凸顯，國家政策資源也隨之不斷輸入邊境地區。然而，邊境治理成本的大量投入往往難以帶來相應的治理效益。究其根源在于把邊境場域的邊民視為治理對象和問題，而非治理資源加以動員和利用，不可避免造成邊境治理成本的激增。邊境治理成本是邊境治理過程中消耗的各種治理資源的總和，一般而言“合理的制度設計、科學的治理方法、靈活的治理方式、復合的治理機制等往往能有效降低治理成本”。[10]邊民參與邊境治理是實現從“問題制造者”向“問題解決者”的轉變，從成本投入的洼地轉變為效益輸出的高地。因此，邊民積極主動參與邊境治理中是降低邊境治理成本的主要方式。有利于降低政府治理的組織運行成本、資源配置成本、社會摩擦成本、風險成本等，實現邊境治理的高效化、民主化。邊境治理的本質是基于成本收益的權衡，邊境治理成本的降低表明治理能力和質量的提升，反映出國家治理體系高效運行、資源合理配置、社會穩定運轉，關鍵在于邊民主體治理參與能力的提升，降低邊境治理成本是邊民參與邊境治理過程中的必然結果。

（四）推進邊境治理現代化

黨的十九大報告指出：“不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”。邊境治理現代化是國家治理現代化的不可分割的重要組成部分。邊境治理現代化的目的是實現邊境治理的制度化、高效化、協同化、民主化等[11]，形成一個多元主體分工協作、相互作用的系統。邊民是邊境空間的基礎性主體，在邊境治理中扮演著關鍵性角色和發揮著極其重要的作用。邊民參與邊境治理有利于降低治理成本、提高治理總體水平，實現邊境治理的高效化；有利于優化治理主體之間的關系，相對提升邊民在多元主體間的地位，促進主體間的優勢互補、劣勢互消實現邊境治理的協同化；在邊境治理中行使權利和承擔義務促進政治身份認同和政治效能感的強化，提升邊民的能動性和主體性以實現民主化。邊境治理現代化的實現還需不斷推進治理結構現代化、治理主體現代化、治理手段的現代化。其中，治理主體現代化是實現邊境治理現代化的保障。一方面可以降低政府行政成本，補充和完善政府在公共服務上的職能缺陷。另一方面，邊民參與邊境治理促進新型邊民主體的培育和鍛造，將原子化的邊民個體在邊境治理中組織來。邊民參與邊境治理是一個互動調適的過程，有利于促進主體間的良性互動，推動邊境治理水平和績效的提高，實現邊境地區的和諧、穩定和發展。

二、邊民參與邊境治理的主體邏輯與能力審視

邊民主體性是邊民發揮自身能力參與邊境治理的自覺能動過程，并以參與意識和能力為條件和支撐。這種能力“是能夠影響、感化和改變他人的能力，是為了自己或共同的利益對影響自身生活空間的力量施加影響力的能力”。[12]邊境地區參與公共事務的管理、決策和監督不僅需要參與意識，而且需要實踐能力為基礎。邊民能力狀況與主體性發揮之間關系密切，為避免邊民游離于邊境治理體制結構外成為“局外人”，需要充分凸顯邊民主體性，積累和增進主體行動能力。因此以邊民主體性為分析起點，審視主體行動能力是推進邊境治理現代化的邏輯脈絡。

（一）邊民參與邊境治理的主體邏輯

邊境治理參與的主體包括“黨政軍警民”，各主體有效介入到與自身利益相關的公共事務，參與到決策、管理和監督的過程中并獲取相關的信息和利益，輸出自身的意志和訴求。聚焦到邊民這一群體，缺少邊民的參與，一方面政府或國家的意志和政策的貫徹落實、社會組織或職能部門的各項公共服務難以“落地”；另一方面，邊民的各項權益和國家屬性乃至于作為微觀生活共同體的“活力”也難以得到完全的彰顯。因此，培育凸顯邊民主體性是實現邊境治理現代化的必然要求。

邊民參與作為邊境治理的目的、手段和動力，現階段仍需進一步提升邊民參與的數量和質量、制度化和組織化水平、主體的積極性、豐富參與內容，以期實現邊境治理現代化的目標和效能。將這些現實問題置于邊境治理現代化的框架中來看，與國家出臺的一系列政策文件高位推動實踐探索所對應的是，學界開始重視和思考邊民的邊境治理參與議題，如邊民幫扶政策[11]、邊民管控與動員[13]、邊民意識[14]、角色轉換和重塑[15]等方面強調邊民參與邊境治理的重要性。這些不同的研究角度都指向了一個共性問題，即邊民參與邊境治理的缺位，源于邊民主體性的缺失。主體性的缺失必然導致邊境治理參與的動力、能力和耐力的弱化。由此可見，主體性缺失、治理參與缺位、治理能力缺陷構成一個“角色—行動—能力”的閉環，制約邊境治理的總體進程。因而，邊民主體性成為強化邊境治理參與的能力的觸發點。

馬克思指出“所有關系的存在，都是為‘我’而存在的”[16]81。人的主體性并非獨立存在，而是在關系網絡的互動中得以建構。邊民作為邊境場域的主體，是邊境社會生活的承擔者，更是建構和維護與個人、組織、環境關系的行動者，參與邊境治理便是邊民主體性得以實現的主要途徑。

由此可見，邊民主體性的缺失與治理能力構成一組封閉的逆循環，嚴重制約邊境治理效能。邊民參與邊境治理是發揮主觀能動性的表現，要實現邊民積極有效參與邊境治理的期待圖景，主體性的發揮是關鍵，邊民主體性的構建、強化和呈現，需要主體行動能力的支撐?；诖?，以行動能力的增強為基礎，促進邊民主體性的建構和強化，實現邊民與其他個體、組織和環境的良性互動，進而打破這一逆循環，改善邊境治理的品質。

（二）邊民參與邊境治理的能力審視

在“角色—行動—能力”這一封閉循環路徑影響下，邊民的主體性與治理參與能力之間的關系呈現為正相關性，主體行動能力的增強能有效促進邊民參與邊境治理。參與公共事務和解決公共問題的能力增強，進一步促進邊民政治效能感的提升。當前，審視邊民參與邊境治理的能力存在一個明顯的問題，能力貧困成為制約邊民積極高效參與邊境治理的癥結所在。邊民能力貧困是通過與人和環境的互動過程中形成的感知和呈現，及表現為邊境參與行動的無力感受和無效行動。具體而言，表現在邊民個體參與邊境治理行動的負面經驗；邊民與其他行為個體和組織之間關系的負面經驗，以及外部環境條件對邊民行動造成的障礙。

1.個體行動的負面評價。邊境治理行動的開展離不開邊民的積極參與，但當前邊民參與邊境治理的內生動力和行動能力存在明顯不足，邊民主體意識和行動意愿的低弱導致治理參與的缺位與失位。政府長期主導的治理模式滋生邊民行動的依賴性，在這種背景下，邊民是“被管理者”和“問題制造者”。其一導致邊境治理參與的被動性，政府的核心地位擠壓了邊民的存在，多元主體間的協商平等關系不平衡，邊民往往是在被動員和要求的情況下參與到邊境治理中，而非基于“私事”與“公事”的統一融合積極主動參與邊境治理，其行動能力無法得到發展。其二邊境治理參與的盲目性，被動參與往往導致采取應付式的行動策略，目標的模糊性和行動的隨意性不符合現代化治理理念和要求，行動能力得不到重視。其三導致邊境治理參與的低效性，受自身教育水平、經濟條件、資源稟賦等影響，邊民行動能力長期得不到實質性提升，主體參與行動缺乏條件支撐和效能感。長此以往，必然會對自身行為能力產生負面感認知和評價。

2.社會關系的負面經驗?！叭说谋举|不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和”。[16]501邊境場域是邊民社會關系網絡的形成載體，是開展公共活動的平臺，也是自身能力培育的最佳場所，與其他主體的關系互動中產生行動能力的經驗。在與人之間的關系方面，自身素質相對較低和受現代“原子化”個體關系的沖擊產生人際關系的梗阻，邊民共同行動和相互聯合程度不足，導致集體行動能力及其產生的影響有限。在與組織之間的關系方面，行動能力的低弱會阻礙由“個體化”走向“組織化”的進程，此外，邊境地區社會組織數量和質量以及發育程度都遠未達到吸納和引導邊民參與邊境治理的要求。在人與國家之間的關系方面，地處邊陲地區的居民，歷史上受國家政權的影響較小，容易產生“山高皇帝遠”和“事不關己”的慣性意識。因此，個人與國家之間的距離和疏遠對自身的行動意愿和能力產生負面經驗。

3.環境障礙的無效行動。在過去相當長時期，由于國家角色在邊境地區的存在有限，邊境社會“制度失效”“秩序失范”的問題普遍，邊民行動理性和行動支持離不開制度的供給?！爸贫葢{借制度環境中生成的合法性機制通過行動者的制度認知、意義建構對行動選擇產生影響， 在制度與行動的關系問題上行動者遵循的是‘實踐理性’”。[17]國家在場的不足和環境條件的限制導致邊民參與邊境治理的法理依據不足，邊民行動效力大打折扣。其一政策支持的缺乏。邊境地區有限的生存條件和發展空間制約邊民行動能力，救濟式的政策支撐是增強能動性的重要方式，但還遠未達到當前邊民的政策需求。其二制度化水平滯后。由于邊境治理起步相對較晚，制度化水平相對滯后，也會造成邊民參與邊境治理的規范化、自主性缺少保障，邊民主體力量和行動能力難以發揮。其三社會規則的阻礙。邊民具有的流動性和認同模糊性等特點導致邊民國家意識相對較低，此外，缺少國家框架內的邊境治理行動歷史傳統，邊境治理參與的社會規則和自覺意識阻礙行動選擇和開展。由此，這些因素都造成對邊民參與邊境治理行動的失效。

三、邊民參與邊境治理的增能路徑

邊民主體性在邊境治理參與中發揮至關重要的作用，是邊民參與行動的動力支撐，也是治理能力獲得的來源，主體行動能力的強化反過來促進主體性的建構和強化。審視邊民參與邊境治理的能力，由于多方面原因導致邊民能力的貧困，是影響邊境治理效能和邊境治理現代化進程的關鍵障礙。注重邊民能力的開發和培育是助力邊民參與邊境治理的邏輯起點，為此，增能邊民成為當前推進邊境治理現代化的關鍵路徑。

（一）提升人力資本促進能力自覺

在增能邊民的實踐中，從個體角度出發參與意識的覺醒、效能感的提升以及權利感的形成至關重要，通過增能獲得效能感時，邊民參與內生動力和主體行動能力也隨之獲得成長的可能。其關鍵在于邊民人力資本的積累與提升。舒爾茨認為“人力資本主要是指凝聚在勞動者本身的知識、技能以及所表現出來的勞動能力”。[18]一般認為教育投資是人力資本投資的主要方式，對于處于弱勢地位的邊民群體而言，教育也意味著獲得更多資本、權利、能力、自我發展的可能。因此，通過教育培訓方式激活邊民發展潛力、主體作用以及提升邊民積極參與邊境治理的內生動力與造血能力等，是促進邊境地區穩定發展和實現現代化必須處理好的首要問題。

教育是提升人力資本促進能力自覺和開發的主要路徑，一方面需要通過教育扶志提升邊民參與意識和能力。傳統意義上的邊民具有模糊的主體意識、淡漠的國家情懷和消極的參與態度等，使得邊境戰略部署在實施中難以凝聚主體力量，邊境治理缺乏根本支撐。因此，教育的目的在于促進邊民思想的轉變、素養的提升、參與意識與能力的塑造，也就是“扶志”。以此解決邊民參與意識不夠、可行能力不足以及綜合素養不高等問題。另一方面需要通過賦能激發邊民才能。教育是促進才智培養、綜合素養提升和潛能開發的有效方式，意味著將有更多機遇和可能挖掘自身才智和潛能以便投身邊境治理現代化中。環境變遷和國家戰略的影響往往使邊民參與行動無所適從，教育能幫助其改善境況、激活潛能、賦予可行能力。因此，從人力資本積累與提升角度為邊民提供教育，是增能邊民參與邊境治理的根本途徑。

（二）增進物質資本促進能力培育

物質資本一般是指支持邊民生產生活所需要的基礎設施和資料手段。一個地區物質資本投入和形成的多少及快慢，是制約地區自我發展能力的首要因素。長期以來邊境地區落后面貌在于“造血不足”“輸血有限”，往往是物質資本積累和發展的“洼地”，由于邊境地區基礎設施供給不足、生產方式相對滯后，難以支撐起邊民發展能力的提升。落后地區的經濟發展只能滿足維持人們基本的生活需要，從而形成不可逾越的“低水平均衡陷阱”。[19]納克斯的貧困惡性循環論認為，貧困惡性循環的形成根源是由于區域物質資本的供給與需求之間形成的惡性循環。要擺脫這種惡性循環，必須對欠發達地區進行大規模的、全面的投資，增加欠發達地區的物質資本供給。[20]能力的形成和培養是建立在物質資源的保障上，物質資本的積累和投入有利于減少參與的后顧之憂。因此，對于相對貧困的邊境地區迫切需要加大物質資本的投入，長期以來政府主導的大規模資源投入和轉移是促進邊境地區和邊民發展的主要方式，這種方式對邊民邊境治理能力的培育和發展有限，“造血”與“輸血”并進是改善邊民物質資本，提升邊境治理參與能力重要保障。

經濟基礎不僅保障人們必要的生存條件，也是擺脫新貧困狀態、獲得過去自己有理由珍視的生活的能力的前提；是生活意義需求得以實現的必要條件。[21]增進物質資本促進邊民能力培育一方面離不開物質資源的下沉和轉移，如近年來通過物質救濟、財政補貼、精準扶貧、貧困減緩等方式改善邊民生產、生活水平。另一方面積累和發展物質資本。要實現生計可持續改善，關鍵在于提升“造血”能力，改善基礎設施的根本目的在于為邊民創造自身發展的有利條件，激活邊民自我發展能力，是促進邊民參與邊境治理的關鍵和保障。

（三）重構社會資本促進能力支持

社會資本是潛在或實際資源的集合，這些資源與正式化或非正式化的社會關系相關。是邊境社會中的信任、規范和網絡，是邊民合作的信任基礎，“它們可以通過促進合作行動而提高社會效率”。[22]其主要作用是增強人們相互信任和合作的能力，以此反哺他們的需求，是維持生計和提升邊境治理參與的重要支撐。

由于邊境社會發育程度相對滯后，邊民與其他主體之間的信任感、融合度不足，邊民社會網絡關系難以支撐起高效的集體行動。因此，以邊境社會組織為依托，邊民之間以及邊民與國家之間建立起一種相互和諧信任的網絡是邊境社會資本的重要體現，一方面邊境社會組織為邊民參與邊境治理提供平臺，有利于更好凝聚民意實現有效治理。另一方面，有利于培育良好的邊境社會環境，邊民的組織化參與能更好體現公共利益，在交流互動中形成良好的社會關系，豐富邊境社會資本，為邊民參與能力的形成和邊境地區的發展穩定提供良好的環境。

重構邊境地區的社會資本用以支持邊民能力的成長，一要發揮黨委的領導作用。加強邊民與政府組織間的聯系，建立相互之間的信任關系，搭建平臺建立相互之間的規則契約，注重邊民能力的開發和培育以及賦予相應的自主權，促進社會資本的重建從而優化人文環境。二要發揮各類社會組織的作用。社會組織在提供公共服務和培育邊民參與能力上發揮重要作用，吸納和引導邊民組織化行動，能促進個體發展和組織成長以及參與能力的提升。三要創造和諧的社會環境。培育人文情懷和鄉土情懷增強邊民對邊境社會的認同和融入，邊民在邊境社會的關系網絡中逐漸形成歸屬感和集體感，是促成邊境認同和感知的心理基礎，從而形成主體和能力的自覺。

（四）優化政治資本促進能力解放

宏觀上的政治資本是制度化的社會資本，是由政權或其他政治背景所帶來的政治資源；微觀上的政治資本體現的是公民在和政府機構及其行政人員互動的過程中所產生的一種個體性權力[23]。邊境治理現代化的根本指向是實現邊民的現代化，而政治資本是邊民現代化的基礎。具體到邊境地區的居住群體，政治資本作為一種資源，通過政治活動可以獲得收益，主要體現為對自身合法權益的維護、個人政治地位的提升、對個人訴求的政策響應和個人政治感情的歸屬等多方面的集合。[24]政治資本是邊民參與邊境治理活動來滿足自身發展的必備條件，邊民獲得政治資本有利于實現個人發展訴求、國民身份地位、國家政治認同和自身合法權益。因此，優化邊民的政治資本有利于解放邊民參與邊境治理的能力。

優化政治資本促進邊民邊境治理能力的解放，一要明確邊民政治身份。邊民長期與國家的疏離關系導致對自身文化身份的認知超過政治身份，其實質是國家認同的弱化。因此，需要加強國家與邊民之間的互動，形成對國家的認知、理解、信任和支持，其核心是要保障邊民參與邊境治理的權利和資格。二要破除制約邊民參與邊境治理的體制機制障礙。邊民主體的參與行動不僅受自身能力的影響，不利的社會環境也是影響行動能力的客觀條件，如邊境地區制度化、法治化、組織化水平相對較低，邊民參與邊境治理的渠道、依據、支持不足，其行動能力必然受限。因此，優化邊境地區的政治資本是解放邊民參與邊境治理能力的重要舉措。