改革開放以來我國學前教育“社區化”政策嬗變研究

薛國瑞 王子祺

(浙江師范大學幼兒師范學院 浙江 杭州 311231)

改革開放以來，我國學前教育事業取得了長足進步。然而，由于“起步晚”“底子薄”等現實因素，我國學前教育事業發展中因供需不平衡引發的“入園難”“入園貴”等社會矛盾，成為社會各界密切關注和亟待解決的重要民生問題。為此，中央和地方各級政府陸續出臺相關政策，持續加大財政投入，擴大學前教育資源，并結合人口居住區分布特點和城鎮化發展趨勢，不斷推進學前教育與家庭、社區的有機融合，學前教育“社區化”發展的態勢也由此顯現。所謂學前教育“社區化”，指的是以強化家庭、社區的學前教育職責和功能為主要手段，以構筑幼兒園為核心、家庭和社區為輔助支撐的學前教育網絡體系為主要目的，以便利性、公平性為主要表現形式的學前教育發展過程。從根本上說，學前教育“社區化”是學前教育責任主體的外擴，是學前教育社會化發展過程中，在明確了社區這一責任主體范圍之后的進一步推進。作為責任主體的社區，通常情況下，是指若干社會群體或社會組織聚集在某一個空間或領域里，所形成的相互關聯的集體，它是社會有機體的重要組成部分。從物理空間上而言，有人口居住在一定范圍的地理區域即可稱為社區。近年來，隨著我國城鎮化水平不斷提高，城鎮小區逐漸成為社區的主要形態。故而，學前教育“社區化”發展也集中體現在城鎮小區的政策改革上，通過“加強學校與社區合作”“推進社區教育”“落實小區配套幼兒園”等政策措施的推進，從整體上實現發展學前教育、改善社會民生、為人民謀福祉的政策目標。

近些年來，學界關于教育與社區關系的研究成果[1-6]，主要體現在兩個層面：一是從教育事業發展的角度，把社區作為教育事業發展的物理空間，積極開展老年教育或職業教育，研究成果主要集中于討論這類教育的機制建設、課程改革、教學模式等方面；二是從社會治理的角度，重點討論社區教育在我國學習型社會建設和社會治理現代化等方面的作用和意義，研究成果主要是強調學習機制與治理機制的相互融合與發展。相比而言，從政策視角梳理學前教育與社區關系演進及趨勢的研究成果尚不多見。

基于此，本文借助歷史制度主義、多源流理論為主要分析框架，運用政策文本分析和歷史比較方法，以1978年12月黨的十一屆三中全會提出改革開放至今的學前教育政策文本為研究對象，對我國學前教育“社區化”等相關政策嬗變的軌跡、發展特點和趨勢，進行系統梳理與分析，以期把握學前教育“社區化”的政策核心，為學前教育“社區化”健康、可持續發展提供理論依據，也為我國學前教育制度層面優化路徑的選擇和確立提供參考。

一、改革開放以來我國學前教育“社區化”政策的演進

(一)1978—1995年：學前教育“社區化”的孕育萌芽①

1978年以后，隨著改革開放和“科教興國”戰略方針的確立和實施，我國進入了社會主義發展的全新階段。這些都為學前教育事業的發展提供了良好的政治、經濟環境。學前教育的地位得到了新的提升，學前教育事業也取得了新的進展。在這一階段，盡管學前教育“社區化”的概念還未明確確立，但從多項學前教育政策的內容中，已能明顯發現學前教育“社區化”的孕育和萌芽。具體來說，這一時期由于學前教育“社區化”領域的理論研究與實踐經驗不足，相關的政策內容多以概括性、籠統性的表述為主。各級政府在確定學前教育發展目標、擬定基本發展框架的基礎上，不斷在實踐經驗中總結與豐富相應條款，期間的政策內容主要包含著以下三大主題。

1.強調合理化布局，注重“便利性”

隨著經濟水平的提升和社會結構的變革，國家對生產力和社會的發展有了進一步的要求，“生產優先”的價值取向使得人們將目光聚焦到了家庭勞動力上，為了解放家庭勞動力，幼兒園擔負了養育幼兒和為家庭服務的雙重責任。為此，“便利性”也成為國民對學前教育發展的新要求。一方面，“便利性”可以節省父母接送孩子上下學的時間；另一方面，“就近入學”也減少了家長對孩子路途中安全問題的擔憂?！氨憷浴钡囊笫菍W前教育在特定時代背景下所體現出的被動的、無意識的“社區化”發展。各級政府在教育為生產服務的政策導向下，不斷強調提高學前教育地位、完善學前教育基本體制，陸續出臺了針對學前教育布局和規劃問題的政策文本，以滿足時代對于學前教育資源“便利性”的基本需求。1979年10月11日，中共中央、國務院頒布《全國托幼工作會議紀要》，針對當時“托幼機構分布很不合理，職工住宅區托兒所、幼兒園很少”的問題，提出了“選擇一些市、區對托兒所、幼兒園全面規劃，合理布局”的措施，并對分布在居民區的幼兒園“要扶植其鞏固、提高，有需要和有條件的地方要適當發展"，以期實現“孩子就近入托，接送方便”的學前教育發展目標[7]1739-1741。同年11月，教育部頒布《城市幼兒園工作條例(試行草案)》，同樣明確了“幼兒園的布局力求合理,便于幼兒就近入園”的學前教育發展目標[7]1753-1755。

2.明確了地方政府的管理職責

改革開放以來，市場經濟體制的變革為社會經濟的發展提供了良機，但其競爭性的機制，也帶來了不同地區之間的發展不均衡。為了統籌考慮各地區之間的差異，避免政策制定與落實中可能存在的“一刀切”“齊步走”現象，切實推進“因地制宜”的政策制定與落實，1985年5月27日，中共中央發布《中共中央關于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，針對學前教育政策的落實，提出了“地方負責、分級管理”的基本原則[8]。1988年8月20日，為了進一步貫徹落實《決定》，《幼兒園管理條例》對地方政府的能動性和職能作出了更為具體的規定，要求地方各級人民政府“應當根據本地區社會經濟發展狀況,制訂幼兒園的發展規劃”，以謀求學前教育科學、健康、長遠的發展[9]40-43。1995年3月18日，《中華人民共和國教育法》更是明確強調，地方各級人民政府及其有關行政部門要“把學校的基本建設納入城鄉建設規劃”，將學前教育的發展、規劃與國民生活和城市發展相結合，以適應教育和社會的進一步發展[10]3-11。

3.提出“家庭”“社區”等概念，但以“家園合作”為主

改革開放以來，我國積極開展國際交流，不斷學習和借鑒發達國家的學前教育政策制定與實施經驗，開始逐漸重視學前教育發展中的“家庭”“社區生活”等概念，針對“家園合作”“社區”教育的政策內容逐漸增多，尤其是孕育萌芽階段的后期，相關政策更為多元和具體，甚至出現了單獨成章的現象。1989年6月，國家教育委員會發布的《幼兒園工作規程(試行)》，作為幼兒園教育法規化建設的重要標志，明確指出“幼兒園應主動與幼兒家庭配合，共同承擔教育幼兒的任務”[11]263-272。1992年2月，國務院頒布實行《90年代中國兒童發展規劃綱要》，再次強調要求建立學校教育、家庭教育、社區教育相結合的育人機制的發展方向，指出三者相結合對幼兒身心健康發展的重要性[12]118-119。1993年2月，中共中央、國務院頒發《中國教育改革和發展綱要》，進一步將學前教育落實、推進的參與者由家庭、社區擴展到了社會，確立了“加強社會多方參與”的學前教育發展目標[3]。

總體而言，在孕育萌芽階段，相關教育政策出臺較少、理論研究相對稀缺、實踐探索較為貧乏，學前教育“社區化”的發展方向和軌跡尚處于早期探索之中。在該階段的前期，學前教育的“社區化”偏向于無意識的被動發展狀態，生產力、社會發展的要求使得學前教育呈現出“便利性”的發展趨勢。在該階段的后期，學前教育政策增加了“家庭”“社區”等概念，社區等社會構成要素的加入，使得學前教育開始關注幼兒園以外的責任主體，但由于理論知識的薄弱、實踐經驗的缺失，社區與學前教育的聯結仍不夠緊密，“社區化”也主要呈現在發展方向和目標中，尚未呈現出明顯的“社區化”發展措施和手段。另外，萌芽孕育階段的學前教育政策多為以政治為主要動力的大綱型、基礎型文件。其最顯著的特征是在恢復、構建基本秩序和規范的基礎上，探索新的發展方向，通過政策的出臺和落實，建立學前教育“社區化”發展的基本框架，在適應當前發展需求的基礎上，為學前教育“社區化”進一步發展奠基。隨著這些政策的落實和城市化進程的不斷推進，社區內建設學前教育機構開始成為必然趨勢?！吧鐓^”的概念也開始進入學前教育政策文本中。

(二)1996—2009年：學前教育“社區化"的初步發展

改革開放最初的幾年，我國政府較為注重教育政策的宏觀框架，相繼頒布了一系列學前教育的政策文件，重新確立了學前教育的地位。隨后，各級地方政府紛紛出臺學前教育發展目標與規劃，新建、改建、擴建學前教育機構，為學前教育的進一步發展，提供制度保障和發展動力。然而，在這一過程中，一些新的問題也開始顯現出來，“學前教育布局不合理”“學前教育資源分配不均衡”等，成為了政府著力推進和解決的重點問題。為此，政府對早期學前教育“社區化”孕育萌芽階段所制定的政策內容中的主題，進行了細化和衍生。

在“合理布局”這一主題上，為推進學前教育在城市規劃中的落實，政府將學前教育與城市規劃中的重點對象——社區——相結合。在“明確地方職責”這一主題方面，為明確職責、推動落實，政府將部分職能細化、下放至幼兒園、家庭和社區等社會組織，以實現綜合利用各方資源，為幼兒創造良好條件的發展目標。在“家庭”“社區”這一主題上，“家庭”概念偏于私人，具有多樣性的特點；“社會”概念又過于寬泛，具有籠統性、復雜性的特點；“社區”的概念范圍則較為明確，且在公共社會范圍內具有一定針對性，便于政府政策在推行和督查方面的落實。因此，政府將政策內容集中在“社區”層面，并在“社區"的規劃基礎上，思考學前教育發展不均衡的解決策略。

1996年6月，國家教育委員會頒布《幼兒園工作規程》，將1989年《幼兒園工作規程(試行)》中“幼兒園與幼兒家庭”章節改名為“幼兒園、家庭和社區”，“社區”一詞進入章節名體現了教育政策對學前教育發展中“社區”的重視，并在“幼兒園、家庭和社區”一章中明確指出“幼兒園應密切同社區的聯系與合作”[10]38-40，宣傳、科普幼兒教育知識，開展社區文化教育活動，使社區了解、參與、支持幼兒園建設，以期達到資源互助的雙贏效果。1997年7月，國家教育委員會發布《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》，提出“幼兒教育發展方向應該是建立以社區為依托的組織形式”[10]226-230。1999年6月，中共中央、國務院頒布《關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》，再次提出“積極發展以社區為依托的幼兒教育”的發展目標，以優化學前教育的資源布局和分配問題[12]98-105。2001年9月，《幼兒園教育指導綱要(試行)》發布，作為學前教育基礎性、指導性的政策文件，強調了幼兒園的職責，提出了“幼兒園應與家庭、社區密切合作”，通過社會各方共同努力，為幼兒提供豐富、均衡的學前教育資源，創設美好、健康的成長環境[9]138-146。同年12月，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》提出“大力發展以社區為依托，公辦與民辦相結合的多種形式的學前教育和兒童早期教育服務”的發展任務，以及加強學校和社區溝通、充分利用社區資源、營造健康的幼兒成長環境的發展方向[14]。

2002年，國家住房和城鄉建設部發布《城市居民區規劃設計規范》，直接把幼兒園作為小區公共服務設施的應配建項目。這是幼兒園首次被明文規定納入小區建設規范條例，也正式開啟了“建設小區配套幼兒園”的新篇章。2003年1月，教育部與財政部等10個部門聯合發布《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》(國辦發〔2003〕13號)(以下簡稱《意見》)，針對學前教育發展提出了因地制宜、多方協作、共同構建“以社區為基礎的幼兒教育服務網絡”的發展目標，明確了建設部門、教育部門、民政部門和當地政府等政治實體在小區配套幼兒園規劃、管理上的相應職責，力求進一步完善小區配套幼兒園的組織和管理機制[12]92-97?！兑庖姟钒l布以來，優先試點省市積極響應，及時發布了相關地方政策文件。例如：上海市于2006年出臺《上海市學前教育條例》，強調了城市街道辦事處在社區學前教育發展中的重要性[15]。浙江省于2008年發布《浙江省人民政府關于進一步加快學前教育發展全面提升學前教育質量的意見》，對小區公建配套幼兒園提出了與小區“同步設計、同步建造、同步驗收、同步交付使用”的規劃和建設要求，對小區配套幼兒園的落實起到了良好的推動作用[16]。

在這一階段，學前教育“社區化”的相關政策明顯增多，且重視學前教育與社區建設的有機結合。該階段學前教育“社區化”的意識已初步形成，“社區化”的發展方向也大致確定，但相關政策尚未涉及學前教育“社區化”的具體實施手段，對“社區化”的具體內容方面的闡釋也較少，因此該階段政策對于學前教育“社區化”實際發展的指導意義相對較弱，很難在實踐層面得到有效落實。此外，政策發展的主要動力是為了解決社會現實問題。社會發展過程中出現各種各樣的問題，復雜的社會問題逐漸匯聚形成一條問題河流[17]51，其中，學前教育發展供求不平衡，“入園難”“入園貴”“布局不合理”等問題，受到了民眾的廣泛議論和關注，政府意識到民眾對學前教育資源強烈而迫切的需求，針對這些熱點問題，出臺了相應的學前教育政策。以問題解決為主要驅動力的政策，是在社會問題發生且凸顯后才出臺的，所以相對于社會的發展，具有一定的滯后性?？梢园l現，在這一階段，學前教育政策多以問題解決為主要動力的發展型、細化型文件。前期學前教育“社區化”的發展，已為政策的制定儲備了一定的政治和實踐經驗。因此，這一階段學前教育政策最顯著的特征，是根據當前已有“社區化”發展的政策進行一定的細化和揚棄，借鑒已有“社區化”發展經驗，將政策內容主要聚焦于“社區”，強調學前教育機構和社區的交流及配合，在一定程度上緩解了資源分配不均、規劃布局不合理的發展問題。

(三)2010年至今：學前教育“社區化"的鞏固完善

2010年以來，政府更加注重社會發展的公平性，為學前教育的均衡化發展提供基本保障。在物質條件、政策傾向和實踐經驗三方面的共同作用下，以滿足社區居民幼兒教育需求為目的的城市社區幼兒園應運而生，成為我國學前教育“社區化”發展的新階段。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)和《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》(國發〔2010〕41號)(以下簡稱“國十條”)相繼出臺，在“明確政府職責”的基礎上，進一步提出“為幼兒和家長提供方便就近、靈活多樣、多種層次的學前教育服務”的發展要求，并針對新建小區和已建小區城鎮配套幼兒園的屬性、規劃和審批等問題進行了具體的政策規定[18]。兩項政策對小區配套幼兒園重要性的強調、階段性目標的制定和督察制度的確立，尤其是對各省(區、市)以縣為單位編制實施學前教育“三年行動計劃”的明確要求，極大地調動了地方政府對小區配套幼兒園建設的積極性，在《綱要》和“國十條”的基礎上紛紛發布相關政策。

2011年9月，國家根據中西部地區與東部地區發展差異的實際情況，相繼出臺《支持中西部地區利用農村小學增設附屬幼兒園實施方案》和《支持中西部地區利用農村閑置校舍改建幼兒園實施方案》，在《綱要》和“國十條”的基礎上，提出“科學規劃，合理布局”的幼兒園建設原則，進而實現“方便”“就近”的學前教育發展目標[12]182-189。結合浙江省學前教育政策文獻進行橫向對比，不難發現，相對于東部地區的教育政策，中西部學前教育“社區化”政策的著重點在于補差、補弱，通過補齊短板而推動學前教育整體水平的發展；而東部學前教育“社區化”政策則更關心試驗區、示范區的優先發展，利用示范效應拉動、提升整體學前教育水平。地區間學前教育“社區化”發展側重點和模式的不同，在一定程度上也反映出了學前教育社區化“不搞一刀切”的發展要求，以及政策文本在國家層面上對“因地制宜”“科學規劃”的積極落實。2014年，第二個學前教育“三年行動計劃”開始。在首個“三年行動計劃”實踐經驗的基礎上，教育部、發改委、財政部聯合發布《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》，明確提出了“調整布局結構,努力實現就近入園、方便入園”的重點任務，確立了加大投入和因地制宜的原則，并針對各省(區、市)“規劃、建設、移交、舉辦以及回收、補建等”問題，提出了相應的解決措施，還制定了“于2015年底前,補足配齊城鎮小區幼兒園”的階段發展目標，促使各地政府進一步規范、落實城鎮住宅小區配套幼兒園的建設[19]。

2016年3月，“全面二孩”政策正式落地，學前教育資源面臨現有適齡兒童和潛在新增人口之間教育需求的雙重壓力。小區配套幼兒園的建設、公共學前教育服務體系規劃的關注熱度持續上漲。國家、省、市紛紛采取行動，出臺相關政策文件以保障配套幼兒園、公共教育服務體系的有序發展，為新增人口的教育需求做好政策和物質的準備。2018年11月，《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》發布，在肯定自黨的十八大以來我國學前教育事業所取得成就的同時，指出了“入園難”“入園貴”依舊存在的現實問題，并針對性地提出“規范小區配套幼兒園建設使用”，“對小區配套幼兒園規劃、建設、移交、辦園等情況進行治理作出部署”的發展要求[20]。2019年，《國務院辦公廳關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》肯定了“城鎮小區配套建設幼兒園”對城鎮公共服務設施建設、擴大普惠性學前教育資源發展的重要貢獻，強調小區配套幼兒園是保障和改善民生的重要舉措，進一步提出“城鎮小區嚴格依標配建幼兒園”的發展要求[21]。

結合歷史背景和多源流理論進行分析，發現在這一階段，政府、研究人員等形成了政策制定的共同體，針對學前教育政策在實施過程中存在的政策疏漏、不完善等問題，并基于前期政策發展和實踐經驗的基礎，精準地提出了一系列主張和建議，其中“城鎮小區配套幼兒園”的相關建議，經過政府采納以政策文本的形式展現在大眾視野[17]52。這一階段的政策是建立在彌補過往政策疏漏的基礎上提出的，在一定程度上能夠確保政策的針對性和前瞻性，但是政策在制定和落實上偏差的客觀存在，也難免導致政策在發展過程中存在一定的現實盲區。

可以說，這一階段是學前教育“社區化”的大發展階段，學前教育政策多為完善型、措施型文件，教育政策進一步將學前教育與社區有機結合，并在已有文件的基礎上進一步明確學前教育“社區化”的具體措施，“社區化”的格局初步建立，有效性、高質量成為這一階段政策探索的重點。具體而言，“三年行動計劃”的實施促進了各級政府對學前教育政策的重視和落實，使得學前教育政策在全國開始普遍推行；“城鎮小區配套幼兒園”概念的提出，使得學前教育“社區化”的政策文本不再局限于社會政策、教育政策的某一章節，而是開始以獨立且具有自身邏輯體系的政策形式出現。數量多、地方參與度高、針對性強、注重落實是這一階段學前教育“社區化”十分明顯的政策特征。

二、我國學前教育“社區化”政策發展特點與趨勢

改革開放四十多年來，我國學前教育“社區化”政策經歷了一個從模糊到逐漸清晰、從初步發展到鞏固完善的變遷過程。學前教育“社區化”政策內容總體呈現出以下發展特點：由整體發展方向、宏觀社會化框架逐漸細化到階段性具體目標、部門職責和督查落實；政策發布單位由教育部擴展到財政部、發改委等多個部門；政策發布層級由單一的國家級，轉變為多元的國家、省、市相結合。根據這一發展特點和我國學前教育“社區化”政策發展軌跡及當前現狀，可以發現，我國學前教育“社區化”有可能呈現以下發展趨勢。

(一)學前教育“社區化”布局和規模標準的調整

“二孩政策”已經落地多年，“三孩政策”也已經出臺，新增人口的影響，必然導致學前教育面臨新增人口教育需求的挑戰，但2017年以來，學前教育政策的制定并未完全體現出按需調整學前教育布局和規模的內容，依舊延續《城市居民區規劃設計規范》的標準。隨著二孩、三孩的不斷增多及新的人口政策的落地實施，教育供求關系的矛盾日益突出，必然會導致學前教育布局和規模的重新調整。結合我國社會、經濟、政策等各因素，對學前教育“社區化”布局和規模標準進行提前布局和及時調整，也將成為近年來學前教育政策必不可少的話題。

(二)城鎮小區配套幼兒園產權歸屬的明確

2002年以來，我國城鎮小區配套幼兒園取得了明顯的發展，但因產權歸屬模糊而導致的遲交、移交不到位等現實問題依然存在。調查顯示，截至2010年底，我國內地有20個(64.5%)省級地區報道本省小區配套幼兒園在建設與管理過程中出現問題[22]。2019年，教育部召開新聞發布會，基礎教育司司長呂玉剛明確指出，全國有1.84萬所幼兒園存在規劃、建設、移交或普惠不到位等問題[23]。對產權和產權移交規定的模糊，使得部分開發商在移交過程中有空子可鉆，導致政府工作和學前教育“社區化”在細節的落實上缺乏科學依據。所以，明確學前教育“社區化”政策中政策術語、專業名詞的定義和具體內容，是城鎮小區配套幼兒園政策后續發展的重點問題。

(三)城鎮小區發展歷史遺留問題的解決

由于早期規劃建設的不合理，部分老城區的小區周邊用地緊張、基礎設施不到位、住戶大量外遷，對于這類小區，補齊配套小區的必要性有待考究。設施不到位無法保障幼兒園的安全問題，用地緊張使得補建、新建困難，大量的人口外遷和空房閑置更是導致城鎮社區學前教育需求的降低，如果按照要求配套小區幼兒園，則不僅會造成學前教育資源的浪費，還會導致土地和財政的流失。城鎮小區發展歷史遺留問題的解決有待相關政策的規范和明確。

(四)以小區配套幼兒園為基礎的兒童友好型社區的構建

城鎮小區配套幼兒園是在學前教育發展和社區建設雙重影響下，促成的學前教育“社區化”發展新局面。隨著社會經濟的發展，學前教育不再局限于幼兒園，而擴展至與幼兒生活密切相關的家庭、社區教育；未來社區的建設不再僅僅滿足于基礎設施的配備，而延伸至滿足社區成員身心發展的需求。因此，營造一個有利于兒童身心健康發展的社區環境，構建兒童友好型社區也會是學前教育“社區化”發展的一大方向[24]。

(五)社區參與的主動性、積極性的調動

一方面，學前教育作為社會發展的重要組成部分，具有極強的社會性，尤其是“社區化”，需要幼兒園、家庭、社區等社會組成的多方參與。然而，當前學前教育“社區化”的發展呈現出極強的單向性——政府作為學前教育發展的主導者，幼兒園作為主要的推進者，社區雖是學前教育社會化的重要參與者，但更多地體現為被動配合、缺乏主動性，處于邊緣化的狀態[25]。另一方面，學前教育“社區化”過程中，幼兒園、家庭、社區和政府部門等多方面的關系和職權，需要進一步地明確和完善，才能夠更好地調動各方參與的積極性，加強各方的資源互補交流，減少因交流不暢、關系不明確而導致的職責不明和資源浪費等問題。

三、對當前我國學前教育“社區化”政策發展的啟示

雖然我國學前教育“社區化”經過長期實踐，取得了一定成果，但在推進過程中，一些政策仍存在部分問題，導致難以落地。因此，本文在梳理學前教育“社區化”發展的政策脈絡、特點和趨勢的基礎上，為進一步推進學前教育“社區化”發展，對當前我國學前教育“社區化”政策發展提出以下建議。

(一)學前教育“社區化”發展需要教育行政部門的主導和多部門的協作

學前教育作為公益性的民生工程，具有很強的社會屬性[26]?！吧鐓^化”發展是將學前教育與城市規劃、土地分配等因素相結合，不僅需要教育行政部門的力量，更需要建設、財政等行政部門的協調合作。在學前教育“社區化”發展的過程中，教育行政部門應積極主動承擔引導和溝通的責任，加強與各部門的協調與配合。同時，從中共中央、國務院到地方各級黨委和政府，也應該發揮其在學前教育“社區化”發展過程中的統籌調配、把握大局的作用。

(二)短期的、地方性的政策文件應當將發展目標明確化、數字化

當前學前教育“社區化”政策目標多以“調整布局結構，努力實現就近入園、方便入園”“增加小區配套教育資源，補足配齊住宅小區配套幼兒園”等籠統概括的話語作為階段性發展目標。然而，怎么樣的距離才算“就近”？當前階段要調整、改善多少比例的布局結構？要增加多少小區配套教育資源？配套教育資源包括哪些部分？這些問題在政策文件和相關的政策解讀中少有明確的體現。所以，各級地方政府在出臺階段性發展的政策文件時，不同于國家級、綱領性政策文件，需要明確化、數字化的發展目標和有針對性、高效性的政策落實措施。

(三)學前教育“社區化”政策應立足長遠發展，實現可持續的發展需求

學前教育的“社區化”發展是一個長期的發展過程。當前，我國學前教育“社區化”政策往往為了緩解現階段的核心問題，呈現出很強的時效性和隨機性特征，忽視了學前教育“社區化”所蘊含的深層政治、經濟和教育發展規律，嚴重影響了學前教育“社區化”的持續性發展，也不利于學前教育政策體系的完善與管理。因此，制定學前教育“社區化”可持續發展政策，不能單純考慮現實教育需求問題，還應結合新的人口政策、經濟狀況和城市化進程中的社會治理等因素，從長遠上制定符合學前教育“社區化”發展的政策措施。

(四)在完善學前教育“社區化”發展政策制度的同時，建立監督、評價和宣傳體系

針對學前教育“社區化”發展過程制定專門的、針對性的政策，細化“社區化”的發展內容、途徑和標準是推動學前教育社會化落實的必要手段。但通過行政管理來保障、調控“社區化”發展也是不可或缺的重要方面。教育政策的效力需要通過行政管理來實現和強化，只有教育政策與行政管理雙管齊下，才能更為有效地將學前教育“社區化”的發展落到實處[27]。同時，還應構建以社區為核心、以學前教育為內容的宣傳體系，加大宣傳力度，持續推進學前教育與社區之間的有機融合[3]。

注釋：

①本文把學前教育“社區化”的孕育萌芽階段的時限截止到1995年，原因在于1996年國家教委發布了《幼兒園工作規程》(國家教委令第25號)，針對以往政策落實中的問題進行了調整，因此從1996年開始，我國學前教育“社區化”進入初步發展階段。