違法使用林地案件典型案例評析
——林業和草原行政案件典型案例評析系列之五

一、林地出租人是否應當與實施建設行為的承租人共同承擔法律責任

【基本案情】2021年1月，某瀝青公司非法占用林地，經林業局執法人員調查，該案涉案林地屬某股份經濟合作社所有，屬生態公益林。該合作社先與某瀝青公司簽訂場地租賃合同，約定將該林地出租給某瀝青公司作廠房生產用途，租賃期限自2017年8月1日至2027年7月31日。其后，瀝青公司在涉案林地建設瀝青攪拌站、辦公用房及宿舍、鐵棚等，某股份經濟合作社未加以制止。

【處理意見】在案件處理過程中，存在兩種不同意見：

第一種意見認為，某股份經濟合作社只是土地出租人，并不是改變林地用途的實際建設者，不應承擔擅自改變林地用途的行政處罰責任。

第二種意見認為，某股份經濟合作社在合同中明確約定將涉案林地租給某瀝青公司作為廠房生產用途，且未在合同中約定向有關政府部門辦理手續，并向承租人收取租金。之后，某瀝青公司在未辦理林地使用手續的情況下，在涉案林地建設瀝青攪拌站、辦公用房及宿舍、鐵棚等。某股份經濟合作社和某瀝青公司的行為共同違反了《森林法》第三十七條之規定，構成擅自改變林地用途。

林業局采納了第二種意見。

【案件評析】林業局的處理是正確的。

本案的關鍵問題是，林地出租人是否應當與擅自改變林地用途實施建設行為的承租人共同承擔法律責任。本案中，某股份經濟合作社明知某瀝青公司租用涉案土地作廠房生產使用，仍與其簽訂場地租賃合同，在合同中明確約定將涉案土地出租作廠房使用并收取租金。某瀝青公司在未經縣級以上林業主管部門審核同意的情況下，在租用涉案地塊期間，擅自在涉案林地建設瀝青攪拌站、辦公用房及宿舍、鐵棚等。某股份經濟合作社作為土地出租人，一直知曉且允許某瀝青公司在林地上實施改變林地用途的建設行為，對其行為未加以制止，長期收取租金直至案件查處之時。某股份經濟合作社和某瀝青公司構成共同違法，共同承擔擅自改變林地用途的法律責任。

【觀點概括】林地出租人是否應當與擅自改變林地用途實施建設行為的承租人共同承擔法律責任，要從行政處罰的“過罰相當”原則考慮。如林地出租人明知行為會產生違法結果，仍允許并放任這種結果發生并從中獲利，則應當與擅自改變林地用途實施建設行為的承租人共同承擔擅自改變林地用途的法律責任。

二、多人未經審核同意擅自改變林地用途如何處罰

【基本案情】某村村民吳某某、丁某某、陳某某3人于2020年購買烏石村原二組胡沖山場，2020年9月在未經有關部門的批準下，擅自占地修建拓寬道路用于運輸木材（部分道路在原機耕路上面拓寬）。道路全長1.50km左右，寬度在2.0m～3.0m。測繪報告載明：整個拓寬的道路占地0.369hm2，其中占用林地面積為0.172hm2。經調查從2020年至案發一直在使用，主要是運輸木材、修建水利的水泥沙石、涵管等，另有農用機械出入進行農耕生產，致使道路難以恢復植被和林業生產條件。

根據《森林法》第三十七條第一款和《行政處罰法》第二十九條第二款之規定，吳某某、丁某某、陳某某3人涉嫌擅自改變林地用途。根據《森林法》第七十三條第一款的規定給予該3人林業行政處罰：責令限期恢復植被和林業生產條件；處恢復植被和林業生產條件所需費用3倍的罰款。

【處理意見】本案處理中，對“處恢復植被和林業生產條件所需費用3倍的罰款”存在以下兩種不同意見：

第一種意見認為，吳某某、丁某某、陳某某涉嫌非法擅自改變林地用途雖屬于同一個違法行為，但應分別承擔，應當對該3人分別處恢復植被和林業生產條件所需費用3倍的罰款。

第二種意見認為，吳某某、丁某某、陳某某涉嫌非法擅自改變林地用途屬于同一個違法行為，應當共同定責，按照每人在案件中所起的作用予以處罰。本案中該3人同責同罰，“處恢復植被和林業生產條件所需費用3倍的罰款”應由該3人共同承擔。

縣林業局采納了第二種意見。

【案件評析】縣林業局的處理意見是正確的。

未經審核同意擅自改變林地用途具有以下4個特征：①在客體上，該行為侵犯的是林地管理制度，占用林地，應當先經過林業主管部門審核同意，然后到自然資源規劃部門辦理征收、征用林地手續。②在客觀方面實施了未經林業主管部門審核同意，亦未取得自然資源規劃部門征收、征用土地審批手續，擅自改變林地用途修路的非法占用林地的行為。③在主觀方面表現為故意，即明知占用林地修建道路，會破壞該處林地的植被和生產條件，仍予修建道路。④在主體上是一般主體，即年滿14周歲具有責任能力的公民、法人或者其他組織都能成為本違法行為的主體。

本案中，吳某某、丁某某、陳某某等3人明知占用林地修路需辦理林地使用手續，仍擅自決定占用林地修建道路，主觀上具有非法占用林地的目的，客觀上也實施了未經林業主管部門審核、自然資源和規劃部門審批，擅自改變林地的行為，其行為侵犯了國家的林地管理制度，破壞了該處0.1722hm2林地的植被和生產條件。吳某某、丁某某、陳某某3人共同實施未經審核同意擅自改變林地用途的違法行為，屬于同一違法行為，應當按照行為人在違法行為過程中所起的主要或次要作用，根據《行政處罰法》《森林法》相關規定予以林業行政處罰。

【觀點概括】共同定責區分擔責。即將各違法者視為同一個違法主體，對該違法行為主體的違法行為進行整體定性，對不同種類的責任實行區分擔責。

三、擅自改變林地用途兩年后被發現應如何處理

【基本案情】2021年，村民羅某違法改變林地用途面積732.20m2建設豬舍被縣林業局發現。經調查，羅某于2011年在該林地上建設豬舍，并飼養生豬直至被發現。在調查過程中，羅某稱豬舍用地為20世紀70年代村民的開荒地，屬于非林地。經鑒定該林地林種為用材林，地類為宜林地。

【處理意見】在案件處理過程中，存在兩種不同意見：

第一種意見認為，羅某擅自改變林地用途行為已過兩年，根據《行政處罰法》第二十九條規定已超過行政處罰的追訴時效，因此不應再對羅某立案進行行政處罰。

第二種意見認為，羅某建設豬舍并使用至今屬行為繼續狀態，不屬于超過兩年處罰時效范圍。建設豬舍地塊林地保護規劃上地類為宜林地，應對羅某以擅自改變林地用途進行處罰。

縣林業局采納了第二種意見，按照《森林法實施條例》第四十三條第一款規定對羅某作出林業行政處罰：責令一年內將改變用途的732.20m2林地恢復原狀；并處非法改變用途林地每平方米10元的罰款，共計7 322元。

【案件評析】縣林業局的處理是正確的。

本案的關鍵問題是，羅某違法改變林地用途行為是否已經超過兩年的行政處罰時效。

《行政處罰法》第二十九條規定：“違法行為在2年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算?！绷_某改變林地用途建設豬舍后持續使用至今，林地并沒有恢復林業生產條件，其違法改變林地行為處于繼續狀態，因此羅某違法改變林地用途行為未超過處罰時效。

本案中，羅某未經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意在林地內建設豬舍廠房，屬于擅自改變林地用途行為，應依據《森林法實施條例》第四十三條第一款的規定對當事人予以行政處罰。

【觀點概括】是否超過處罰時效，不能單看違法行為是否在兩年內發生，同時也要結合違法行為是否有連續或者繼續狀態存在。非法占用林地的違法行為，在未恢復原狀之前，應當視為具有繼續狀態，其行政處罰的追訴時效，也應從違法行為終了之日起計算。