行政處罰的管轄和適用（一）
——中華人民共和國行政處罰法釋義系列之三

第二十二條 行政處罰由違法行為發生地的行政機關管轄。法律、行政法規、部門規章另有規定的，從其規定。

釋義：

本條是關于行政處罰地域管轄的規定。

行政處罰地域管轄是指根據行政機關的管理區域確定其實施行政處罰權的地域范圍，是橫向劃分同級人民政府之間及其所屬部門在各自管轄區內實施行政處罰的權限分工，是解決行政處罰權的“塊塊”劃分問題。

一、違法行為發生地管轄原則

本條確立了行政處罰地域管轄的基本原則，即由違法行為發生地的行政機關管轄。行為人的行為構成行政違法的一個重要前提是客觀上實施了違法行為，以違法行為發生地作為行政機關管轄的基準點是比較科學的。首先，便于行政機關及時發現違法行為并予以制止，避免危害后果發生和擴大。其次，有利于充分發揮地緣優勢，便于對違法行為進行調查、取證，節省行政機關人力、物力，提高辦案效率。再次，符合行政管理以行政區劃為界限的慣例。我國的行政管理首先是按照行政區劃進行的，地方各級人民政府負責管理本轄區內的社會事務，對本轄區內發生的違法活動進行管轄是其應有職責。

需要說明的是，“違法行為發生地”的地域管轄原則包含了多方面內容，囊括了行為人實施違法行為的全過程。違法行為發生地既包括違法行為實施地，如違法行為的準備地、途經地、結束地等與違法行為有關的地點，也包括違法結果發生地，如違法對象被侵害地，違法所得實際取得地、藏匿地、轉移地、使用地、銷售地等。無論違法行為人在其實施違法行為的哪個階段被發現，該地均可作為違法行為發生地，當地行政機關可依法就地給予行政處罰，這樣的制度設計，有利于行政機關及時有效打擊違法行為。如販賣假藥的違法行為，李某在甲地制造假藥到乙地銷售，運輸途中經過丙地，依照違法行為發生地管轄原則，甲、乙、丙三地都可能成為違法行為發生地，發現該違法行為的當地行政機關都有權實施行政處罰，三地行政機關均發現的，按照本法第二十五條規定的管轄權爭議處理，由一個行政機關實施處罰。

二、違法行為發生地管轄原則的例外

在實踐中，各行政管理領域違法行為具有較大差異，實際情況較為復雜。在有的領域中，完全適用違法行為發生地管轄原則可能會給當事人接受處罰或者行政機關調查處理案件帶來不便，如治安、交通、互聯網管理等領域。因此，本條規定法律、行政法規、部門規章對行政處罰地域管轄另有規定的，從其規定，明確法律、行政法規、部門規章對一些行政處罰案件不采用違法行為發生地管轄原則。在實踐中，除違法行為發生地原則外，有的還采用當事人所在地、涉案不動產登記地等地域管轄原則。如《公安機關辦理行政案件程序規定》第十條規定：“行政案件由違法行為地的公安機關管轄。由違法行為人居住地公安機關管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機關管轄，但是涉及賣淫、嫖娼、賭博、毒品的案件除外?！?/p>

能夠對行政處罰地域管轄作出例外規定的主體，只能是法律、行政法規和部門規章，地方性法規和地方政府規章不能規定。這樣規定的考慮是，地域管轄原則是對不同地方行政機關管轄權的劃分，應當全國統一。如果允許地方性法規或者地方政府規章作出例外規定，可能會產生管轄的“交叉地帶”或者“真空地帶”，引發管轄爭議。而且，地域管轄的差異化特點主要體現在不同行政管理領域之間，對同一行政管理領域的地域管轄原則應當統籌考慮。

第二十三條 行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的，從其規定。

釋義：

本條是關于行政處罰級別管轄和職能管轄的規定。

一、級別管轄

級別管轄是指不同層級的行政機關在管轄和處理違法行為上的分工和權限，它解決的是在整個行政機關系統內不同級別的行政機關分別管轄哪些違法行為。根據本條規定，行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄，確立了在通常情況下，違法行為由縣級以上地方人民政府的行政機關實施行政處罰的制度。

作出這樣的規定，主要是考慮我國的行政管理實踐特點：一是從行政機關的分工看；行政機關的層次越高，其職能中的決策、綜合、指導、監督的責任就越強；行政機關層次越低，就越偏重具體行政管理活動和法律法規的具體執行。行政處罰主要是對法律、法規的具體實施，因此一般應由基層行政機關實施更符合行政體制特點，這也符合黨中央關于推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉的改革精神。二是從我國目前的行政機構設置情況看?？h級行政機關是我國行政區劃中最基本的單位，同時又居于承上啟下的關鍵地位，負有運用一定的行政執法手段來保證行政管理有效實施的職責。三是從行政實踐看?？h一級負責管轄本轄區內的行政管理工作，而大量的違法行為的發生與這些具體的行政管理工作關系十分密切。因此，由縣級以上地方人民政府的行政機關管轄有利于行政機關及時地發現違法行為并開展進一步調查、取證、作出處罰決定，也有利于行政處罰決定的執行。四是縣級政府的行政管理工作系統較為完備。目前，我國行政機關各職能部門的設置大多到縣一級，這也為依法實施行政處罰提供了客觀保障?；谏鲜隹紤]，行政處罰法在地域管轄上確立了以縣級以上地方為主的管轄原則，一般以縣一級的地方管轄居多，但是并不排除縣級以上地方人民政府如省、區、市人民政府的行政機關依法管轄。

二、職能管轄

職能管轄是指不同的行政機關依據各自不同的職權對行政處罰權所作的分工，是根據行政機關的行政管理職能確定行政違法案件的管轄權?，F代行政管理活動具有較強的專業性和技術性，沒有相關專業知識，不熟悉相關法律法規、政策和專業技術，難以有效實施行政處罰。職能管轄原則體現了行政機關各司其職、各負其責的精神，有利于發揮行政機關的專業化管理優勢，提升行政處罰實施水平，有效維護社會秩序。因此，本條規定行政處罰由有行政處罰權的行政機關管轄。

根據這一規定，實施行政處罰的機關必須是有行政處罰權的機關，無行政處罰權的機關不能實施行政處罰。首先，有行政管理權的機關不一定都有行政處罰權，如政府的辦公廳是行政機關，但其不具有行政處罰權。如綜合執法，將行政處罰權轉移給綜合執法機構，被轉移行政處罰權的行政機關不再行使行政處罰權。再如根據海警法，海警機構統一履行海上維權執法職責，陸上有關行政機關對海上違法行為負有政策制定、監督管理、行政許可等職權，但沒有行政處罰權。其次，有行政處罰權的行政機關并不是對所有行政違法案件都有管轄權，其必須在自己的職權范圍內實施行政處罰，對超越職權范圍以外的違法行為無權管轄。

三、級別管轄和職能管轄的例外規定

在規定了由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄的管轄原則的同時，本條還規定了“法律、行政法規另有規定的，從其規定的規定?！奔捶?、行政法規可對級別管轄和職能管轄作出特殊規定。

通常情況下，對違法案件，立法時應當按照“縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄”的原則確定管轄機關。但實踐中情況較為復雜，違法行為情節輕重、社會影響、危害后果等有所不同，部分領域行政機關管理體制不同，對一些特別領域、特殊案件的管轄不能一概按照一般管轄原則進行，而需要按照單行法律、行政法規的特殊規定執行。如《治安管理處罰法》第九十一條規定：“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定，其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定?！备鶕@一規定，對治安違法行為，處警告、五百元以下的罰款的，可以由公安派出所管轄。