政府層級改革的經濟發展質量效應研究
——基于“省直管縣”和“強縣擴權”的準自然實驗

詹新宇 易泉映雪 劉皓月

內容提要：旨在進行分權激勵的政府層級改革，包括財政領域的“省直管縣”和經濟社會管理領域的“強縣擴權”兩類?，F有文獻表明，這兩類改革顯著促進了經濟增長，那么其經濟發展質量效應如何呢？本文采用雙重差分法（DID）實證探討了財政層級改革對我國縣市經濟發展質量的影響及其實現機制。研究發現，兩類改革對縣域經濟發展質量均有顯著提升作用；對于市轄區經濟，財政“省直管縣”改革對其經濟發展質量沒有顯著作用，而“強縣擴權”對其經濟發展質量則有顯著提升作用。進一步分析發現，政府層級改革將縣級政府與地級市政府在財權、事權上相對獨立開來，激勵各級地方政府基于自身地區經濟條件優化財政支出結構、提高支出規模、完善政府職能而作用于本轄區經濟發展質量；分權時序研究表明，“省直管縣”實施先于“強縣擴權”和兩者同時并行的情形都能夠顯著提升縣域經濟發展質量。本文據此提出了相應的對策建議。

一、引言與文獻綜述

新發展格局下，總量式經濟增長已然不能滿足人們的需求。黨的十九大報告明確指出我國須由高速增長階段轉向高質量發展階段。片面地追求經濟增長速度將導致國家經濟發展滯后，因此一個國家的發展不能僅靠經濟增長來評估，應將更好地滿足人民日益增長的美好生活需要作為經濟高質量發展的目標（高培勇，2019）。我國經濟增長是政府主導型，正處于完善社會主義市場經濟體制、促進宏觀經濟轉型的關鍵時期。政府層級改革對加快轉變我國未來的經濟發展模式、改善我國經濟發展結構、促進經濟向高質量發展具有重要意義。理論上，我國1992 年開始實施的財政“省直管縣”改革是加大橫向管理幅度和減少縱向管理層級之間的權衡，降低了行政成本同時提高了行政效率。政府層級改革改變了各級政府間財政、經濟建設的權責，地方政府作為主要受體，其經濟增長必然受到影響。那么，政府層級改革在驅動我國經濟總量增長的同時，對經濟發展質量的影響程度及其影響方向又如何呢？

縣域經濟對于整個國家的發展繁榮具有舉足輕重的作用（文雁兵等，2020）。自秦朝以來，縣在我國政權結構中始終處于連接城鄉、溝通條塊的關鍵環節，是城市經濟與農村經濟的交匯處，又是工業經濟與農業經濟連接點。根據民政部官網數據統計，截至2020 年7 月我國共有2845 個縣級行政單位，其面積占全國90%以上，人口占全國70%以上。在行政發包制下，經濟建設權責由中央向縣層層發包，導致縣級政府承擔著較多的地方經濟發展權責（Shue，1988）?，F有研究表明，財政“省直管縣”改革有利于緩解縣級財政困難，促進縣域經濟增長（王小龍，2015）。然而，對于地級市政府而言，由于改革后不再參與縣級各類稅收分享和省對縣的轉移支付，導致其喪失部分財政來源，但仍被要求承擔改革前對縣進行的各類專項補貼，因此財政“省直管縣”改革可能抽走地級市發展的“血液”，阻礙地級市城市化進程。那么，在追求高質量發展的過程中，當前的政府層級改革是否提高了縣域經濟發展質量？當地級市政府的部分財政權力和管理權力被剝奪時，是否會對市轄區的經濟發展質量產生不利影響？在此背景下，同時研究縣域經濟和市轄區經濟對于推動我國政府層級建設具有深遠意義。

關于我國政府層級結構變革的研究主要集中在兩個方面：一是政府層級結構變革政策效應評估。財政“省直管縣”和“強縣擴權”對市轄區和縣域經濟影響不同，河南省直管縣改革政策顯著促進了河南縣域經濟增長，但增長的原動力是經濟分權而不是財政分權（鄭新業，2011）。賈俊雪等（2011）認為省直管縣財政體制改革對財政自給能力的增強并沒有效果，實際上并沒有顯著改變縣級財政狀況。才國偉等（2011）發現改革甚至可能會使得周邊縣市利益受損。改革后雖然基礎設施建設支出擴大，教育、科技、醫療衛生等民生性支出卻出現了不同程度的下降（陳思霞、盧盛峰，2014）。二是研究政府層級結構變革下經濟增長速度的區域異質性。我國目前的財政分權會推進地方政府的經濟發展，會促使政策制定偏向投資開發城市，忽略農村地區的公共產品供給事項（遲誠、馬萬里，2015）。

現有文獻還聚焦于研究影響經濟發展質量的因素。既有研究對于經濟發展質量是一個維度眾多且具有豐富內涵的概念已達成共識，其內容大體上包括經濟結構、經濟穩定性、經濟充分性、經濟效率、生態環境代價、人力資本等方面（魏婕、許璐，2016；王文文，2019）。研究認為資源的可持續利用（譚崇臺，2014）、優質的環境（黃茂興、林壽富，2013）是支撐經濟可持續增長的重要保證。另外，一方面，專利質量（孟猛猛等，2021）、產業結構變動（史丹，2020）、地方政府公共支出結構（儲德銀等，2020）、勞動力供給和城鎮化水平（王淑英等，2021）均能促進經濟高質量發展；另一方面，稅收競爭（李愷、上官緒明，2021）、政府干預（王淑英等，2021）均對地方經濟增長質量產生了顯著的抑制效應。此外，我國經濟高質量發展的實現需要金融業發展與產業結構的配套支撐（喬敏健、馬文秀，2020），同時需要將重心放在民生建設，側重于縮小城鄉差距（宋明順等，2015）。

縱觀既有研究文獻，盡管有大量學者從多樣化的角度探索了政府層級結構變革對我國經濟社會各方面產生的復雜影響，但其中大多是對經濟增長速度和規模的研究?；诖?，本文對2000-2016 年我國縣域和市轄區的經濟發展質量分別進行測算，以縱向政府層級為分析視角，實證研究政府層級改革對我國縣市經濟發展質量的影響。本文可能的創新體現在：第一，研究視角上，嘗試同時從縣域和市轄區經濟視角出發，將政府層級結構改革和經濟發展質量置于同一理論分析框架下進行實證分析，拓寬了研究經濟發展質量的視閾。第二，豐富了政府層級改革與經濟發展質量效應的研究。本文通過實證分析，為更好地完善財稅體制，合理改革經濟發展模式貢獻微薄之力。第三，本文拓展了政府層級改革經濟后果的文獻，為進一步理解和推進政府層級改革提供更多經驗證據。本文同時收錄縣域及市轄區數據，對于政府層級改革涉及到的雙方政策效應進行綜合考慮、綜合評價，具有更加全面的效果。

本文剩余部分安排如下：第二部分為制度背景和理論假說；第三部分為數據說明與研究設計；第四部分展示了基礎回歸結果和異質性、穩健性分析；第五部分進一步分析兩項改革的時序對經濟發展質量的影響以及改革對經濟發展質量的作用機制；第六部分是結論與政策建議。

二、制度背景與理論假說

（一）制度背景

1.政府層級改革

新中國成立初期，我國政府管理體制實行的是“中央—大區—省—（地區）—縣—區（鄉鎮）”，地區屬于省政府的派出機構。1954 年國家撤除大區這一結構，直接形成了“省—縣”的管理格局。1978 年之后，為了改變“地市并存”造成的機構重疊、條塊分割、城鄉二元化的經濟格局，以地市合并為主要形式的“市管縣”體制再度興起（張文君，2009）。截至2003 年底，全國除港、澳、臺、四個直轄市及海南省以外的27 個省和自治區，都普遍實行了“市管縣”體制，即“中央—省—地級市—縣—鄉鎮”五級層級。行政管理模式上，地級市政府直接領導和管理縣級政府。財政分權上，上級政府對下級政府擁有很大的主導權（Li et al.，2016）。而社會和經濟建設權責采取行政發包制，下級政府面臨較重的經濟建設事權，財政壓力被逐級轉移給下級政府（Guo et al.，2016）。我國以五級政府為主的政府層級設置，在新中國成立初期對于維護社會穩定發揮了積極作用，但是隨著經濟的不斷發展，政府層級過多導致上傳下達效率低下，信息失真概率較高。此外，層級過多導致需要配備過量的政府人員，使得行政成本過高，政府工作相互推諉致使效率低下。同時，在委托—代理關系中，從理性選擇理論出發，政府也是一個理性經紀人，其作為理性經紀人的自利體質無法避免，地級市政府在同時管轄區以及縣級政府時，更多地偏向市轄區，相對貧困的市不僅沒有能力幫助其管轄的縣，反而可能從縣攫取資源，以推動其自身發展，導致城鄉差距更大。

2.“強縣擴權”與“省直管縣”改革

財力向上集中、事權下放的政府層級管理體制，使得上下級政府間的權責不匹配，且在市、縣級政府間表現尤為明顯，出現“市壓縣”“漏斗效應”等現象（Ma，2005）。例如，地級市政府通過行政權力把原縣級政府管轄的稅收貢獻度高的企業轉移到市轄區或把自身的支出責任轉移給縣，并通過截取省對縣的轉移支付等資金充實自身財政。自2002 年開始，浙江、湖北、廣東等省區逐步探索“省直管縣”的行政體制改革。這項改革政策實施的主要目的是由省直接管理試點縣，改革措施主要分為兩類：一是在經濟管理上實施“強縣擴權”改革；二是在財政體制上實施“省直管縣”改革。

“強縣擴權”改革是事權的下放，指將屬于市轄區的部分經濟、社會管理權限下放給縣級政府，在經濟和社會管理方面達到“省直管縣”的方式。這一改革的核心內容就是通過擴大縣級政府的相關權力，使縣級政府具有更大的自主權，為實現縣級政府的經濟發展和社會管理職能奠定基礎。權力直接下放到縣級，有助于減少管理層次，降低行政成本，提高管理效率，帶動縣域經濟“駛入高速發展的快車道”。

財政“省直管縣”相對“強縣擴權”則是財權的下放。財政“省直管縣”就是對于政府之間收支的劃分、預決算、轉移支付以及資金往來等方面，由省財政直接對接縣財政?！笆≈惫芸h”改革改變了地級市政府對于資金的總體管轄權，使得市縣之間不再有日常資金往來關系。一方面，改革減少了地級市政府對財政資金進行“截胡”的可能性，實現資源的最優配置；另一方面，縣財政與省級財政直接對接，減少了信息不對稱，使得省級政府更加清楚地了解基層人民需求，在信息傳遞上減弱了轉移支付向城市偏移的傾向性。圖1 和圖2 分別描述了2003-2016 年實施省直管縣和不實施省直管縣的縣、市年平均財政收入的變化趨勢?？梢钥闯?，實施省直管縣改革的縣的財政收入高于未實施省直管縣的縣，實施省直管縣改革的市的財政收入低于未實施的市。另外，隨著省直管縣逐步推廣實施，實施地區和未實施地區財政收入差距越來越大。

圖1 “省直管縣”改革對縣年平均財政收入的影響

圖2 “省直管縣”改革對市年平均財政收入的影響

我國應運而生的財政“省直管縣”以及“強縣擴權”改革具有一定的現實意義。一方面，配合中央政府打造服務型政府，提高公共服務質量，優化經濟結構；另一方面，通過改革減少地方政府層級，提高層級間溝通管理效率，減少行政資源的浪費。這兩項政策的實施，使得縣級政府經濟權限擴大、財政收入更充實，有利于“蛋糕”的做大，但是是否利于縣級“蛋糕”做得更好呢？才國偉、黃亮雄（2010）認為不能籠統地斷定“省直管縣”的政策效應。因此本文從縣域和市轄區兩個政策主體角度出發，實證檢驗政府層級改革的經濟發展質量效應，對綜合評判政府改革的效果更有意義。

（二）理論假說

財政“省直管縣”改變財政資源的使用和報告方式，使得縣級與省級直接溝通。對于縣而言，一方面，這項改革使地級市侵占縣域資源的可能性減弱，以此實現資源的最優配置；另一方面，縣財政與省級財政之間的直接聯系減少了信息的不對稱性，從而使省政府對基層人民的需求有了更清晰的認識，在信息傳遞上減弱了轉移支付向城市偏移的趨勢?！笆≈惫芸h”改革賦予了直管縣更大的財政收支能力，能夠激勵地方政府發展經濟，有利于促進區域產業結構的升級（王立勇、高玉胭，2018），從而可能促進區域經濟發展質量提升。對于市轄區而言，才國偉等（2011）認為財政“縣財省管”改革減弱了地級市的財政收入能力，地級市可能會因此產生更大的財政赤字，進而擴大改革對市轄區經濟發展帶來的消極作用。據此，本文提出假說1：

假說1：財政“省直管縣”給予縣域更大財權，促進了縣域經濟發展質量的提高，但與此同時，可能降低了市轄區經濟發展質量。

“強縣擴權”使得縣擁有更多的行政自主權，為完善縣一級的經濟發展和社會管理奠定基礎。權力直接下放到縣一級將使管理層次得到降低，行政成本下降，并提升政府管理效率。同時，為了促進地方經濟發展，地方政府官員傾向于采取更多市場激勵措施，繼而推動縣域經濟進入發展的“快車道”。因此，提出假說2：

假說2：“強縣擴權”賦予縣級更多事權，強化各縣際橫向競爭程度，激勵縣域政府“積極有為”，提升縣域經濟發展質量；同時，地級市政府從“煩瑣”的縣域管理事務中“解放雙手”，更加關注自身發展，也可能提高市轄區經濟發展質量。

三、研究設計

（一）模型設定

本文利用2000-2016 年的縣級面板數據和市轄區面板數據計算的全要素生產率作為衡量經濟發展質量的重要指標之一，再建立動態面板數據回歸模型，采用雙重差分法進行實證回歸，用以考察政府層級結構變革對經濟發展質量的影響，并探索其影響機制。模型如下：

（二）變量說明

1.被解釋變量

被解釋變量為經濟發展質量，用索洛余值法測得的全要素生產率來衡量。全要素生產率首次被列入黨的十九大報告用于衡量經濟發展質量。隨后，徐現祥等（2018）等創新性地將全要素生產率作為一個測度經濟發展質量的新指標，可見其對于經濟發展質量具有標桿性的意義。目前主要有索洛余值法、主成分分析法和DEA 指數法等方法測算全要素生產率。由于本文的實證分析基于縣級和地級市層面的面板數據，在環境、能源和福利分配等數據的獲得性方面存在較大的挑戰，因此本文借鑒郭慶旺、賈俊雪（2005）采用索洛余值法來測算全要素生產率。

2.核心解釋變量

核心解釋變量為縣（市）級的改革虛擬變量，分別設置“省直管縣”和“強縣擴權”兩個政策虛擬變量。政府層級改革數據來源于各省有關文件，均由手工整理得到。

3.控制變量

根據現有文獻，本文參考詹新宇、崔培培（2016）控制下述因素對經濟發展質量的影響（見表1）。

表1 經濟發展質量主要控制變量

第一，經濟發展水平因素，包括：固定資產投資（FIR）①借鑒王佳杰（2014）的做法，GDP 均是經過價格指數調整后的數據，調整基期為1999 年，價格指數來源于《中國統計年鑒》。、第一產業增加值占GDP 的比重（VPY）、第二產業增加值占GDP 的比重（VSY）、第三產業增加值占GDP 的比重（VTY）。第二，地方政府行為因素，包括：政府干預程度（GOV）、財政自給率（FSSR）。地方政府相關政策和行為對轄區企業生產經營狀況產生影響，且財政自給率越高，自身“造血能力”就越強，轄區經濟可能越健康。第三，人口因素，包括：人口規模（POP）、人口密度（DEN）。第四，轄區重要發展特征，包括：城鎮化率（UR）、人均醫療機構床位數（NBM）、人均社會消費品零售總額（TRS）、城鎮居民人均儲蓄存款余額（BSD）、移動電話用戶（MP）。

本文選取2000-2016 年的縣域及市轄區的數據，均來自《全國地市縣統計資料》《中國區域經濟統計年鑒》《中國縣市經濟統計年鑒》、EPS 數據平臺。為減少數據帶來的異質性，本文對數據處理如下：（1）刪除北京、天津、上海、海南、重慶數據；（2）考慮到數據完整性，刪除西藏、青海、內蒙古、新疆數據；（3）由于浙江省是最先實施財政“省直管縣”以及“強縣擴權”政策省份，其縣域經濟相對其他省份較為發達，不具有對比性，本文也刪除浙江省數據。主要變量的描述性統計見表2。

表2 主要變量的描述性統計

四、實證結果與分析

（一）基準回歸結果

本文利用2000-2016 年的縣級和市轄區面板數據計算經濟發展質量指標，采用雙重差分法（DID），逐漸添加控制變量進行實證回歸②本文也在不控制以上變量的條件下做了回歸分析，結果類似。。表3 中（1）-（4）為縣級層面回歸，實證結果表明財政“省直管縣”和“強縣擴權”改革對于實現縣域經濟高質量發展作用顯著為正，假說1 和假說2 在縣級層面得到驗證。具體來看，財政“省直管縣”改革使得縣域經濟發展質量顯著提升0.56 個百分點。表明財政“省直管縣”改革切實減小了市政府對于省政府給予縣級財政資金“剝奪”的可能性，使得縣級擁有更多的財政資金提高自身經濟發展質量；“強縣擴權”改革能夠顯著提升縣域經濟發展質量0.24個百分點，對于縣域經濟發展質量同樣具有顯著提升作用?！皬娍h擴權”改革將事權進一步下放給試點縣，試點縣在追求經濟增長的過程中，依然關注經濟高質量發展。該項改革通過使縣一級政府擁有更大的事權自主權，為實現縣域經濟發展和社會管理職能奠定基礎，從而促進縣域經濟發展質量的提升。

1.2.3 磁珠分選 采用MojoSortTM Human CD8 T Cell Isolation Kit(BioLegend公司)分選外周血CD8+T細胞，具體步驟嚴格按照說明書進行。

表3 基準回歸結果

表3 中（5）-（8）列為市轄區數據的回歸結果，發現財政“省直管縣”改革對于市轄區經濟發展質量沒有顯著作用；經濟管理上的“強縣擴權”改革能顯著提升地市區域經濟發展質量3.4 個百分點?！笆≈惫芸h”改革改變了地級市對于資金的總體管轄權，實現了省財政與試點縣財政直接往來關系。因此，對于地級市政府來說，財政“省直管縣”改革一定程度上削弱了市轄區的財政能力，對市轄區經濟發展質量無顯著影響。財政壓力增大使得地級市政府更傾向于將有限的財政資金用在政績工程，優先投資開發“短平快”項目，這類項目短期內能迅速增加經濟增長速度，但是對經濟發展質量短期并無顯著促進作用。而“強縣擴權”賦予縣級更多經濟管理權，縣級自行管理其繁雜的日常事務，使得地級市政府從煩瑣的事務中抽離出來，更加關注其自身經濟發展質量，因而經濟管理上的“強縣擴權”會提升市轄區經濟發展質量。

（二）異質性分析

1.地區異質性分析

我國各地區存在資源稟賦、經濟發展情況的先天不同，全國樣本回歸可能具有地區異質性，因此，本文通過分地區進行回歸研究。表4 是基于東、中、西部地區縣級數據進行回歸，可以看出，東、中、西部地區政府層級改革的經濟發展質量效應均為正，但同時，政府層級改革的經濟發展質量效應在西部地區最大，中部次之，東部最小。財政收支矛盾缺口西部最大，中部次之，東部最小，因而“省直管縣”使得西部地區縣域財政賦能更多，對于經濟發展質量的提升更大。

表4 政府層級改革與縣域經濟發展質量的地區異質性分析結果

表5 為市轄區數據回歸結果，除東部外基本與全國數據回歸結果一致。實行財政“省直管縣”能夠顯著提升東部市轄區經濟發展質量0.77 個百分點，但其對中、西部作用不顯著。經濟管理上的“強縣擴權”政策對于東、中、西市轄區經濟發展質量均具有顯著提高作用，結果表明經濟發展質量效應在西部地區最大，中部次之，東部最小。

表5 政府層級改革與市轄區經濟發展質量的地區異質性分析結果

2.經濟發展質量提升效應的異質性分析

分位數回歸不易受到極端值影響，能更全面地展示被解釋變量條件分布的整體面貌。從表6、表7 回歸結果可以看出，對于縣域經濟，“省直管縣”改革在經濟發展質量低和經濟發展質量高的地區影響效應更大，在經濟發展質量居于中間的地區影響效應較??；而“強縣擴權”改革在經濟發展質量較高的地區影響效應較大。對于市轄區經濟，財政“省直管縣”改革在經濟高質量發展水平下，其經濟發展質量效應顯著為正；“強縣擴權”改革的經濟發展質量效應隨著經濟發展質量水平的提升而增加。

表6 政府層級改革與縣域經濟發展質量的分位數回歸結果

表7 政府層級改革與市轄區經濟發展質量的分位數回歸結果

（三）穩健性檢驗

1.平行趨勢檢驗

運用雙重差分方法的前提是在政策實施前處理組與控制組間滿足平行趨勢。從圖3、圖4 結果看，縣級層面上，在“省直管縣”改革實行的前兩年，處理組與控制組不存在顯著差異，政策實施后，均存在顯著差異；對于“強縣擴權”改革結果與之類似，可能由于政策的時滯性，政策效應于改革后一年顯現。

圖3 “省直管縣”改革對縣域經濟發展質量的平行趨勢檢驗

圖4 “強縣擴權”改革對縣域經濟發展質量的平行趨勢檢驗

從圖5、圖6 結果看，地級市層面上，“省直管縣”改革后期并不顯著，與基礎回歸結果一致；“強縣擴權”改革實行的前兩年，處理組與控制組不存在顯著差異，政策實施后，均存在顯著差異，進一步驗證了本文使用雙重差分方法滿足平行趨勢假設。

圖5 “省直管縣”改革對市轄區經濟發展質量的平行趨勢檢驗

圖6 “強縣擴權”改革對市轄區經濟發展質量的平行趨勢檢驗

2.變更核心變量的度量指標

本文被解釋變量用全要素生產率來測度，可能存在一定的片面性。因此，參考冷崇總（2008）將經濟發展質量用國家或地區GDP 除以全社會勞動者平均人數，并取其對數形式重新測度?；A回歸結果與前文一致。實行財政“省直管縣”改革對于縣域經濟發展質量有顯著促進作用，會使得縣域經濟發展質量提高0.2548 個百分點，而對于市轄區經濟發展質量的促進作用并不顯著。經濟管理上的“強縣擴權”政策對于縣域和市轄區經濟發展質量均具有顯著促進作用，且對縣域經濟發展質量促進作用更強，效果上與市轄區經濟質量相比多出近0.21 個百分點。

3.控制政策交互影響

引入變量reform_f_e 作為兩個改革變量相乘得到兩項改革措施并存的虛擬變量，當reform_f=1且reform_e=1，reform_f_e=1，否則reform_f_e=0，其余變量與上文相同。表8 回歸結果顯示，加入政策交互項并不影響基準回歸結果，且交互項表明同時實行財政“省直管縣”和“強縣擴權”改革時，能夠顯著提升縣域經濟發展質量，而對市轄區經濟發展質量無顯著作用。

表8 政府層級改革與經濟發展質量的政策交互影響

續表

五、拓展分析

（一）分權時序影響分析

財政“省直管縣”屬于財政分權，“強縣擴權”屬于行政分權，二者的分權時序也可能會對經濟發展質量造成影響，本文依照李永友等（2021）將分權時序分為財政先行、行政先行以及同時并行三種模式，“省直管縣”實施先于“強縣擴權”則為財政先行（fiscal），“強縣擴權”實施先于“省直管縣”則為行政先行（admin），同時并行（stime）則代表二者同時實施。由于“省直管縣”以及“強縣擴權”兩種改革政策都是主要作用于縣級政府的改革，篇幅所限，本文僅以縣域經濟為代表展示分權時序對經濟發展質量的影響。

表9 展示了分權時序對于縣域經濟發展質量的影響，結果顯示財政先行和同時并行能夠顯著促進縣域經濟發展質量，且同時并行的系數要大于財政先行的系數，而行政先行對縣域經濟發展質量促進效應不顯著且系數為負。財政先行的分權方式給縣級政府更充足的財政資金以匹配縣級政府較多的事責，使得縣級政府能夠更好地完成各項經濟任務；財政分權和行政分權同時并行在給予縣級政府更多財政資金的同時，也給予了更大的自主發展選擇權，縣級政府通過相互競爭能夠更加靈活地選擇當地經濟發展方式，從而更進一步促進經濟發展質量的提升；行政先行的分權方式雖然給了縣級政府更多的自主選擇權，但是由于缺乏相應的財政支持，原本就面臨較大財政壓力的縣級政府在發展上也被束縛手腳，對經濟發展質量無顯著影響，甚至部分縣級政府會盲目發展進一步加大財政壓力，對經濟發展質量產生不利影響。

表9 分權時序對縣域經濟發展質量的影響

續表

（二）機制分析

政府層級改革后，試點縣直接由省級政府管理，雖然“強權擴縣”賦予了縣級政府更多的事權，但地級市與試點縣相互獨立后，兩者間以及縣級之間相互協調機制可能被削弱，也加劇了原本處于經濟弱勢的縣級政府的橫向競爭。根據“政治錦標賽”理論，經濟績效是很重要的考核指標，與地方官員的政途和財政收支目標的完成度息息相關（Tang et al.，2017），且尤其與級別較低的官員的晉升密切相關（馮蕓、吳沖鋒，2013）。在層級改革的財政收支壓力變化下，出于增強區域競爭力，完成經濟績效考核的考量，政府可能傾向于完善政府職能，提高支出規模，這與政府通過優化支出結構，提升營商環境作用于本區域經濟發展質量的方式不謀而同?；诖?，本文理論機制是通過驗證財政層級改革影響財政支出偏向，繼而傳導到全要素生產率，分別考察基礎建設支出占比（IS）和公共服務支出占比（PS）的影響效應。①篇幅所限，深入的影響機制分析將在本團隊后續文章中進行詳細研究分析。

1.基礎建設支出占比的影響效應

表10 中第一階段改革對基礎建設支出占比的回歸結果表明，財政“省直管縣”改革對于縣域基礎建設支出占比沒有顯著影響，但其提升了市轄區基礎建設支出占比。進一步證明了“省直管縣”改革減少了地級市財政資金的來源，地級市政府在財政壓力增大的情況下，傾向于將有限的財政資金優先用于完善基礎設施，提高經濟競爭力，吸引“短平快”的投資項目；而“強縣擴權”改革顯著提升了縣域基礎建設支出占比，對市轄區并未表現出提升作用。當縣域經濟被賦予更多的事權時，其與同級縣具備了公平發展的經濟管理權力，加劇了橫向競爭。我國地方政府的晉升錦標賽制度是以追求GDP 為重心，隨著之前束縛經濟發展的原因消除，縣級政府官員晉升激勵得到增強。相對于民生性領域，地區經濟發展水平能夠通過基礎設施的投資快速提升，進一步使縣級政府的財力擴大，官員的晉升考核依靠硬性指標的提升，在短期內，投資基礎設施領域能夠帶來更多經濟績效，已然成為基層政府官員政治決策的首要選擇。但是，第二階段基礎建設支出對經濟發展質量的回歸都不顯著，證明僅僅增加基礎設施支出有利于把“蛋糕”做大從而增加政績，但是對經濟發展質量的提升并無顯著貢獻。

表10 機制分析：基礎建設支出

2.公共服務支出占比的影響效應

表11 第一階段回歸表明財政“省直管縣”改革對縣域公共服務水平的影響顯著為正，而對市轄區具有顯著負向影響。說明原本民生建設相對薄弱的縣級政府財權提高后，其有更多能力提升公共服務水平，同時，當財政“省直管縣”改革減少了地級市對財政資金進行“截胡”的可能性，削弱了地級市的財政收入能力，公共服務本就相對完善的地級市政府會傾向選擇將有限的財政資金優先投資開發“短平快”項目，忽視公共服務類支出項目；“強縣擴權”改革對縣域和市轄區公共服務支出都具有顯著提升作用。說明“強縣擴權”賦予了縣級政府更大的事權，讓縣級政府更加積極有為，在進行基礎設施投資的同時也更多地提供了公共服務。對地級市政府來說，“強縣擴權”改革使地級市政府能夠集中精力解決本級事務，激勵其成為“有為政府”，提高對市轄區內民生性項目建設的關注度，更好地發揮其在資源配置上的經濟職能。第二階段回歸表明，增加公共服務支出能夠顯著促進經濟發展質量的影響。

表11 機制分析：公共服務支出

六、結論與政策啟示

自改革開放以來，我國的經濟持續多年的高速增長，總量已然躍升世界第二，新發展格局下，對于我國來說，重視經濟發展質量尤為重要。本文對2000-2016 年我國縣域和市轄區的經濟發展質量分別進行測算分析，研究發現，政府層級改革對于縣域經濟發展質量均有顯著提升作用。對于市轄區而言，財政“省直管縣”改革對市轄區經濟發展質量沒有顯著作用，而“強縣擴權”改革對于市轄區經濟發展質量有顯著提升作用。此外，政府層級改革的經濟發展質量效應在西部地區作用效果最好，中部次之，東部最小。進一步研究發現，“省直管縣”改革和“強縣擴權”改革通過影響縣和市轄區的公共服務支出占比來提升區域經濟發展質量。整體而言，政府層級改革固然壯大了縣域經濟，但是它對于市轄區經濟質量發展產生了一定程度的影響。

本文的啟示在于：

第一，優化市轄區的財政收支結構，引導地級市政府提高民生領域支出?！笆≈惫芸h”改革使得地級市政府喪失對于資金的總體管轄權，財政能力被削弱，而原有支出責任基本不變，在財政收支壓力增大背景下，傾向于將有限的財政資金用于“短平快”項目。所以，應引導地級市政府將有限的資源投入教育、醫療、衛生等民生項目，為百姓謀福利。

第二，規范管理市縣權責問題，穩固“強縣擴權”改革效果?！皬娍h擴權”改革對于縣域和市轄區而言都是雙贏改革?！皬娍h擴權”改革以后，應享有計劃直接上報、項目直接申報、用地直接報批、信息直接獲得等與省轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限。但目前來看，省轄市及部分省直部門未將有關權限直接交由擴權縣（市）行使，存在由省轄市管理和省、市兩級雙重管理等現象，造成擴權政策未能落實到位。

第三，政府層級改革應因地制宜，促進區域經濟均衡發展。改革不能一刀切，應該鞏固西部地區政府層級改革的同時加大東部地區改革力度。此外，考慮到東、中、西地區固有的經濟發展質量差異，根據政策效應，可以在經濟發展質量高和低的地區積極實施政府層級改革。