二戰后(1947—1966)美國國際教育協會與聯邦政府的互動模式及其內在邏輯

田山俊,李文文

(河北大學 教育學院,河北 保定 071002)

1919年,美國國際教育協會(Institute of International Education,IIE)在紐約成立。時任哥倫比亞大學校長兼卡內基國際和平基金會主任的尼古拉斯·默里·巴特勒(Nicholas Murray Butler)、前國務卿伊萊休·魯特(Elihu Root)及紐約市立學院教授斯蒂芬·達根(Stephen Duggan)共同發起并投身于國際教育協會的建設中。成立后,國際教育協會以項目制的形式組織美國與歐洲各國的教育交流活動,積極促成國際對話,加深國際理解。相較歐洲各國積極利用交流活動宣傳本國文化而言,彼時的美國聯邦政府對國際教育交流“幾乎沒有什么興趣”[1]。然而,二戰后,世界進入冷戰狀態,此時的美國對國際教育交流的重視程度逐漸增強,開始通過政策扶持國際教育交流組織,國際教育協會在此情境下發展壯大。

作為冷戰時期成長起來的國際教育交流民間組織,美國國際教育協會的發展極具典型性,國際教育協會既保持著自身發展的獨立性,又是傳送美國教育思想、價值觀念至世界各國的中樞。本文選取二戰后美國國際教育協會的發展為研究內容,探討此時美國國際教育協會與聯邦政府的互動模式,并進一步把握互動模式的內在邏輯。

一、二戰后聯邦政府扶持下美國國際教育協會的發展

(一)聯邦政府制定國際教育交流戰略

二戰后,聯邦政府對國際教育交流的態度經歷了排斥—接受—主動運用的變化過程。較早關注到國際教育重要性的是眾議院外交事務委員會(House Committee on Foreign Affairs)主席索爾·布魯姆(Sol Bloom),他于1945年10月向國務院(the Department of State)提交了《布魯姆法案》(Bloom Bill),目的是建議國家將美國已有各種形式的信息和交流活動固定化,使其成為外交政策的有力工具。遭到國會拒絕后,布魯姆于同年12月正式提出了名為“美國人民與其他國家人民之間在人員、知識和技術方面的交流”的對外文化交流問題立法議案[2],但再次遭到參議院否決。冷戰爆發后,新澤西的共和黨參議員亞歷山大·史密斯(Alexander Smith)和北達科他的眾議員卡爾·蒙特(Karl Mundt)聯名提交關于教育交流的議案。為減少反對聲音,議案嚴格區分了信息宣傳活動與教育交流活動,并堅持將兩者分開,并且在法案條款的措辭上,突出了文化教育交流的主旨和論調,即促進相互理解、互惠合作,加快國際教育交流與信息宣傳的分離并使國際教育交流更加專門化。同時,為獲取更多有利于教育交流法案通過的證據,史密斯和蒙特于1947年組成聯合委員會去歐洲進行調查,以證明美國對信息宣傳與教育交流的忽視與缺失。為了更快速地論證法案通過的緊迫性,調查結果闡明美國受到了蘇聯的排擠與威脅,必須采取強力且高效的信息與教育交流計劃,“向混亂混沌的歐洲解釋美國的理想、動機與目標”[3]。最終,《史密斯-蒙特法案》(Smith-Mundt Act)順利通過?！妒访芩?蒙特法案》的關鍵內容之一是美國政府可以“與其他國家在人員、知識、技能交流方面,在技術和其他援助方面,在教育、藝術、科技等領域發展交流、謀求合作的教育交流活動”[4]。法案把國際教育交流納入國家戰略框架中,明確規定授予國務卿在對外信息、教育與文化交流方面極大的權力。國際教育交流事業成為聯邦政府的一項重要職責。

在國際教育交流與合作中,美國尤其注意援助廣大的亞非拉國家,聲稱為了防止“他們可能會落入同人類自由敵對的哲學控制之下,從而延長世界不穩定的狀態并推遲實現永久和平的時間”[5],用以掩蓋其擴張的真實目的。此間,歷屆政府對國際教育交流都表現出極強的戰略意識。杜魯門在就職演說中明確表示:“我們應該與欠發達國家分享我們的技術知識?！贝撕?在美國的“每五個外國學生中就有一個正在學習工程學”[6]。艾森豪威爾執政期間,積極敦促美國國會批準總統特別資金,實施東西方文化教育交流談判,簽署東西方文化教育交流協議,啟動東西方學生交流項目?？夏岬蠄陶陂g,宣布成立國家和平隊,大規模向外派出具有專業技能的和平隊志愿者,以促進世界和平和友誼為目的,為發展中國家或地區培養專業人才,滿足其發展需要,旨在強化聯邦政府在國際教育交流中的主導作用。美國聯邦政府制定國際教育交流戰略,打著為海外學生交流服務的旗幟,在冷戰期間贏得了國際教育交流的主動權。

(二)聯邦政府確立國際教育交流體制

美國注重戰時的對外宣傳,僅在二戰期間就建立了多個宣傳機構。二戰結束后,美國決定轉換側重點,重視國際教育交流,成立專門的國際教育交流機構,制定相應的管理制度,以期在所謂的“和平時期”掩藏戰時的宣傳目的。

1945年,杜魯門政府在國務院設立臨時國際信息處(the Interim International Information Service),接替并履行戰時信息處(the Office of War Information)和文化關系處(the United States Information Service)的工作。臨時國際信息處成了臨時管理和協調美國海外學生交流項目的機構。不久之后,由國際信息與文化事務處(the Office of International Information and Cultural Affairs)取而代之,負責對外文化教育交流工作。1953年,艾森豪威爾政府成立了美國新聞署(the United States Information Agency),接管美國部分對外學生交流工作,負責教育文化交流活動?！皣鴦赵涸O立國際教育交流服務處,由其負責管理美國的國際學生交流項目?！盵7]1958年12月7日,艾森豪威爾政府在國務院增設了特別助理一職,專門負責對外文化教育交流工作,同時以新設的教育文化事務局取代國際教育交流服務處,負責國際教育交流的聯邦政府部門頻繁更改。這一舉措表明政府對教育交流的重視程度不斷加深,且不斷嘗試形成一套成體系的管理方案,為國際教育交流的發展提供制度保障。戰略部署與機構的設立使聯邦政府不斷強化自身在國際教育交流中的主導作用,使國際教育交流成為政府發揮外交戰略進行冷戰對抗的有力工具。

(三)國際教育協會拓展教育交流平臺

聯邦政府通過戰略部署與機構設置為國際教育交流創造和諧環境。在此背景之下,國際教育協會及時拓展教育交流事業,一方面調整擴充自身的組織架構,另一方面在教育交流實踐中積極發揮“智囊團”的作用。

完善董事會制度與行政結構是國際教育協會組織機構調整擴張的先行之舉。彼時,斯蒂芬·達根的兒子勞倫斯·達根(Lawrence Duggan)接任第二任協會主席,他制定協會新章程以擴大董事會成員的范圍,并明確協會成員的職位。自此,協會不再局限地代表美國的部分機構,而是擴展到全美國教育機構及相關領域的交流發展(董事會由來自美國各地的33名代表組成)。同時,新章程明確規定董事會成員任期為三年,允許再次當選,65歲時強制退休,從而確保協會發展理念能夠長久地貫徹實施。董事會每年舉行三次會議,設立的執行委員會則每月定期舉行會議。除了董事會制度的完善,協會建立起完善的行政結構,協會業務由開發部、富布賴特項目部、項目部、華盛頓辦事處以及行政管理辦公室五個主要的運營部門執行實施(圖1),并定期向主席和副主席匯報工作內容?？夏崴埂せ籼m德(Kenneth Holland)擔任第三任主席時,協會拓展教育交流事業的速度迅猛。彼時,協會依托美國地區辦事處和海外辦事處建立起覆蓋美國海內外的全球信息交流網絡;協會大規模參與通過福特基金會贊助幫助欠發達國家的項目;協會強調集中管理責任,著重重組和擴充職能部門,構建外國學生部、美國學生部、特殊項目和藝術部等主要職能部門。

國際教育協會通過調查研究,明確未來發展定位,發揮“智囊團”的作用。首先,泰勒報告(Tyler Report)為國際教育協會的后續發展指明方向。1952年,芝加哥大學社會科學研究委員會在拉爾夫·泰勒(1)在進行這項研究時,拉爾夫·泰勒是芝加哥大學社會科學部(Division of Social Sciences)的部長(Dean),后來成為加州斯坦福大學行為科學高級研究中心(Center for Advanced Study in the Behavioral Sciences)的主任(Director)。(Ralph Tyler)的指導下對協會的工作進行了深入的分析。委員會訪問了全國各地的學院和大學、私人和公共組織,就他們對國際教育協會項目的態度進行了訪問調查。調查結果是建議國際教育協會應繼續作為業務機構發展,發揮其交流中心的作用,為所有對人員交流項目感興趣的組織和機構提供服務。同時尋求基金會、其他團體和個人的長期穩定資助,以保證協會的長期發展。其次,《門戶開放》報告打造信息咨詢服務優勢。1954年,協會擴大統計調查工作,全面地對在美國的外國留學生以及在外國高校的美國學生進行人口普查。協會“第一次試圖對在外國高等教育機構就讀的美國學生進行人口普查,統計了1953—1954學年在1 326所外國院校就讀的4 500名美國人”[8]。出于政府對交流撥款在美國地理分布數據的廣泛關注,該調查報告詳細分析了赴美學習的獎學金獲得者在美國高校機構的分布數據。與此同時,美國學生赴海外留學的數據也加入《門戶開放》報告中?！堕T戶開放》報告包含了美國國際教育交流輸出與輸入雙向流動的數據統計情況,并首次發布完整的留學生報告,逐漸成為該領域的權威參考文獻。

圖1 1948年美國國際教育協會行政機構

二、美國國際教育協會與聯邦政府的互動模式

1947—1966年是美國頒布有關國際教育政策法案最多的時期,是國際教育協會逐漸拓展的時期,也是美國聯邦政府與國際教育交流協會彼此互動的關鍵階段。在此階段,聯邦政府與國際教育協會的關系既有博弈,又有合作。

(一)博弈式互動

聯邦政府與協會合作關系始于二戰時期美國對拉丁美洲事務的介入。富布賴特項目(2)富布賴特項目(Fulbright Program)于1946年創建,屬于政府教育交流項目,以1946年8月1日杜魯門簽署生效的《富布賴特法案》為法律依據,旨在通過教育和文化交流促進國家間的相互理解,同時借此傳播美國的價值觀念。是雙方加深合作,形成良性互動模式的開端。一方面,協會依靠政府的政策支持,提高了自身的影響力。另一方面,協會也在冷戰期間為國家戰略服務。然而,聯邦政府相關部門與國際教育協會因站位不同而產生分歧。

1946年,《富布賴特法案》規定將數百萬美元外匯用于資助學生交流項目。彼時,國際教育協會管理著由國務院部分資助的拉美學生交流項目,“僅1943年,政府幾乎為協會提供了四分之三的運行預算。1946年,協會的1 040名學生中,大約有一半在接受政府資助?！盵9]然而,1946年8月,在《富布賴特法案》由杜魯門簽訂生效后,聯邦政府負責拉丁美洲短期項目的跨部門委員會(Interdepartmental Committee)的一個小組促使聯邦政府國務院(Department of State)將政府資助的交流項目管理權移交給美國教育辦公室(Office of Education)。即將退休的時任主席斯蒂芬·達根深知,如果管理權從國務院移交到教育辦公室,就意味著政府對國際教育協會的大部分資助即將停止,包括交流學生的獎學金、助學金以及其他形式的援助。達根立即聯系社會各界代表,聯合向國務院提出抗議。

由此,1946年9月,政府任命豪倫德·薩根特(Howland Sargent)對整個問題進行調查研究。薩根特在國際教育協會進行了為期4天的訪問參觀,隨后又對教育辦公室的管理程序進行了研究,最終形成了“美國學生和工業人員交換項目”(The United States Program for the Exchange of Students and Industrial Trainees)的報告,俗稱“薩根特報告”(Sargent Report)。報告分析了由國際教育協會管理的國務院項目的相關政策及管理程序,闡明私人組織與聯邦政府在參與國際教育活動中的關系,并提出建立一個政府管理的信息中心(Central Clearing House),由政府負責篩選外國學生,而國際教育協會只負責招生工作。然而,由于國際教育協會一直發揮著信息中心的職能,這一建議意味著直接忽視和否定了協會的存在價值,因此,該報告再次遭到了國際教育協會的反對。

在薩根特調查協會期間,協會第二任主席勞倫斯·達根表明要向薩根特強調“在教育關系領域,協會是聯邦政府在與外國政府打交道時的一個有用的‘緩沖區’”[10]。這說明協會有意爭取與政府合作。然而,國際教育協會堅持明確反對“薩根特報告”中關于政府接管國際教育交流項目的建議,認為聯邦政府會利用交流項目用于政治宣傳。協會表現出強硬的反對態度,是博弈過程中力圖保全符合協會的利益,保持協會自主性的舉動?？梢?美國國際教育協會并不完全依附于政府意志,而是敢于表達自身想法并追求自己的利益。但在冷戰時期,盡管協會堅持抗戰,卻仍舊逃不過被政府利用的命運。懸而未決的矛盾仍舊夾在聯邦政府與國際教育協會中間。

1946年,美國政府把富布賴特項目有關研究生事務委托給國際教育協會。承擔富布賴特項目及其他政府資助項目的監管工作后,國際教育協會不可避免地受到政府壓力的影響。在與政府合作富布賴特項目的商議階段,協會主席已經敏銳察覺到協會自主性會在一定程度上受到限制。杜魯門總統的“真理運動”對外宣傳政策宣布后,富布賴特項目受到國家戰略的影響。1951年1月,富布賴特外國獎學金委員會董事會向政府發出合作的信號。國務院教育交流辦公室主任小威廉·C·約翰斯通(William C.Johnstone)表示美國信息和教育交流項目是“美國外交政策的手臂”[10]206。此時,國際教育協會主席意識到把教育交流項目納入“真理運動”是成為政府政治宣傳工具的開端,而將學生項目轉變成政府的目的會在學術界引起不滿,也會引起美國教育工作者的批評與抵制。同時,政府控制教育交流也會損害美國外交政策的長期利益。盡管如此,協會也無能為力,因為“如果董事會和協會未能在任何政策或程序問題上取得一致意見,協會別無選擇,只能執行董事會的命令或切斷與項目的聯系”[10]206。富布賴特項目一旦完全歸于政府的控制,首當其沖受到傷害的就是各個進行國際教育交流的私立協會組織。政府的一聲令下將打亂高等教育機構以及類似于國際教育協會等組織的自我發展。因此,國際教育協會為保存自我發展,極力避免國際教育交流完全用于外交宣傳目的。

(二)合作式互動

冷戰時期,任何民間組織對政治介入的不滿與反對,最終都不可避免地伴隨著妥協與讓步的結局。不同的是,國際教育協會與政府兩方在博弈的同時也尋求著共同合作的契合點。1951年,國際教育協會在美國國務院與美國陸軍部(U.S.Department of the Army)的資助下,組織了一項面向所有外國學生的培訓項目(Orientation Program),以幫助國外的學生適應美國環境。該項目以英語強化課程為開端對美國進行介紹,輔以舉行關于美國文明的研討會、參觀歷史遺址以及美國人的住宅等活動。美國國務院還安排外國學生體驗美國家庭的生活,以幫助外國學生深入了解美國的文化。隨后,協會對西歐學生項目中的德國項目進行評估。結果表明,參與項目的德國學生對在美國的學習經歷非常滿意,一位德國學生反饋:“交流項目不僅幫助我們外國人體驗美國,也幫助美國人更多地了解我們的國家?！盵11]積極的反響更增加了政府的投入熱情。1952年,國際教育協會與陸軍部簽署了協議開始管理美國陸軍部的“重新定位”項目(Reorientation Program),負責管理美國陸軍部在日本、德國、奧地利和琉球群島占領區教師與學生的交流。由此,協會忽略該項目的政治意圖與政府進行合作。

聯邦政府項目中外國學生接受援助的人數不斷增加。陸軍部和國務院的“重新定位”項目大大增加了從被占領國家到美國的學生人數。關于1950—1951年在美國對外國學生的財政支持來源的總報告顯示,“超過13%的人正在接受美國政府關于旅行或維持生存的援助”[12]。這使得德國赴美外國學生的國籍排名順序從第7位上升到第3位,日本從第22位上升到第10位,奧地利向美國派遣了254名學生,幾乎是1949年總數的兩倍。這些項目正在把越來越多的學生帶到美國,使被占領國家那些具有潛力的青年接受美式價值觀,使之暴露在一個民主社會的生活和制度中,接受美國政治性的教育。不得不說,“重新定位”項目具有非常明顯的政治改造目的。這與獨立學習和研究的學術性教育完全不同。盡管如此,國際教育協會在對這些項目進行管理時也只字不提政府對項目的控制,側面說明國際教育協會在與聯邦政府合作中尋求生機。

國際教育交流被普遍認為是外交關系的組成部分和重要手段,體現出文化外交的性質特點,成為美國反共的有力滲透工具。而“無論是對外援助,還是文化交流,其根本目的都是為了傳遞一種意識形態信息”[13],最終目標始終是為達到冷戰對抗的勝利。1954年,國際教育協會成立一項由私人資助的青年外交官項目(Young Diplomats Program),旨在使駐華盛頓和紐約的外國政府青年外交官能夠訪問美國各地,使其有機會參與美國外交圈的生活。該項目標志著一種新型的國際教育交流項目誕生,也充分呈現出國際教育交流項目明顯的政治性。除此之外,外國學生人數的增長也反向促進了國際教育協會項目的擴展以及對美國國際教育政策的關注?！?0世紀50年代末,隨著麥卡錫主義和限制性移民立法得到放松,教育工作者和教學機構重新開始管理和擴大他們的招生人數,包括外國學生人數。 ”[14]1956年,協會對交流項目以往的目標進行了批判性反思,認為教育交流項目應擴展到“外交、大眾傳播、教育、其他影響全球公眾輿論領域的年輕潛在領袖”[15]身上。在交流范圍方面不僅要繼續加強與英國、西歐等國家的傳統交流項目,還提出了必須與亞洲和非洲的新國家建立強有力聯系的要求,并把關注點轉移到發展中國家的教育援助項目。1962年,協會參加了政府資助的技術援助項目。許多學校為教師提供海外咨詢和教學任務,以協助新興國家的機構建設。在此方面,國際教育協會管理的項目完全致力于服務美國的外交政策與國家戰略。

三、美國國際教育協會與聯邦政府互動模式的內在邏輯

二戰后,美國政府意識到國際教育交流對美國外交、世界聲譽形象以及軟實力的重要作用,但要重新建立起該領域的信息中心需花費大量的時間精力,且沒有合適的政府職能部門能夠立即擔此重任。而國際教育協會在國際教育交流領域深耕多年,經驗豐富、組織有序且在國際教育交流領域擁有巨大的影響力。因此,雙方在尋找各自定位的同時,尋求共識,推動教育交流事業發展。

(一)美國聯邦政府在國際教育交流中占據主導地位

美國開始通過國際教育交流等文化外交手段進行對外戰略的行為較晚,正式始于二戰期間?！懊鎸Ψㄎ魉箛野l起的文化攻勢,美國政府開始改變了在官方層面上不重視文化作為實現外交戰略的作用,逐漸使文化外交成為美國政府操持的一件得心應手的武器?！盵16]其標志性事件就是睦鄰政策(3)睦鄰政策是于1933年由美國總統富蘭克林·羅斯福(Franklin Roosevelt)提出,針對改善與拉丁美洲關系的外交政策。其實質是對拉丁美洲進行侵略和控制,以重申美國在西半球的影響力。提出后美國與拉丁美洲的來往。冷戰爆發后,美國確立遏制外交政策,并清楚地認識到冷戰不僅需要金錢和武器,還需要思想輸出,而國際教育交流就是其中重要的一環。美國充滿意識形態的外交目的,很難讓依賴聯邦政府資金發展的國際教育協會獨善其身,而美國政府則力求一直在國際教育交流領域占據主導地位。

1.合作意圖的主導。根據美國國務院要求所進行的薩根特報告,是政府對協會的摸底。1946年的薩根特報告既確立了聯邦政府與國際教育協會的后續發展關系,又為國際教育協會的進一步發展做出指導和建議。在此之后,協會就承擔了政府對重建德國項目的管理任務。50年代,美國政府與其他國家對教育交流的額外服務需求不斷催促著國際教育協會的進一步發展,其規模迅速擴大為原來的五倍。如果說薩根特報告是政府的探查行為,那么泰勒報告的結果則成為政府決定與協會長期合作的參考。該報告從業務角度進行分析,指導協會專注于人員交流方面,更加確立協會在國際教育交流領域的發展目標,為之后工作的擴展和深入指明方向。由此,在政府的引領下,協會在專業化的道路上快馬加鞭,實現自身規模的擴大,成為該領域經驗豐富且發展快速的專業機構。美國及海外留學生事務管理網絡的建立,尤其體現了協會在政府引導下的專業化發展。信息與咨詢職能與項目管理職能是互為表里的關系,項目的管理是信息收集與咨詢服務的外在體現,而信息與咨詢則是以項目管理為依托進行,兩者共同促進國際教育協會的業務運轉。協會作為對外教育交流領域的信息數據庫,吸引政府與其合作為國家外交戰略服務,培養親美勢力。在后續的合作中,國際教育協會業務的范圍、內容、層次及涉及的地域,都或多或少地能看到政府的意志。

2.財政資助的主導。非營利組織的發展離不開政府在制度以及相關方面的支持。在美國,非營利組織發展資金問題的解決大致有兩種途徑。其一,政府在資金方面進行稅收優惠政策,保證協會組織的利益和特權,側面顯示出對非營利性組織的肯定與倡導,從而鼓勵更多的組織成立與發展。其二,政府可以通過項目簽約、合同簽訂等方式為非營利組織提供財政支持。美國政府對國際教育協會的資金援助也主要體現在這兩方面。一方面,政府通過將國際教育交流項目委托給國際教育協會,為其撥付相應的資金。例如,1963—1965年,國際教育協會用于美國政府項目支出分別為1 139 353美元、1 232 247美元以及1 064 720美元,分別占當年協會項目總支出的58%、57%以及52%。另一方面,利用稅收政策引導社會資金不斷為國際教育協會注資。這樣既可以保證政府項目的順利實施,也能夠充分發揮國際教育協會的民間非營利組織身份作用,以其靈活性與非官方性施展政府背后的意圖。在冷戰期間政府與協會在國際教育交流項目以及事務方面的互動表明兩者的關系更像是合作伙伴,這在財務關系上能夠有明確的體現(表1)。1954—1965年,美國政府向國際教育協會管理的政府項目投入占協會總項目資金的一半以上?？梢?政府的職責多集中于財務支持與政策引導,國際教育協會則是負責了大部分事務性的協調與管理。而在這一互動中,顯然政府的財政支持更具有主導地位。

表1 19____________________________________________________________________________54—1965年國際教育協會美國政府資助項目金額及占比

(二)國際教育協會在國際教育交流中發揮代理職能

國際教育協會管理著聯邦政府的教育交流項目,換言之,國際教育協會是連接項目發起者與項目申請者之間的服務機構,是美國政府在國際教育交流領域的信息中轉站。一方面履行著項目發起者的意志與目的;另一方面接收項目申請者的要求并傳遞項目的信息。對于聯邦政府來說,國際教育協會作為美國國際教育交流領域的服務機構發揮著代理職能。

1.代理聯邦政府成為把控國際教育交流領域的白手套。國際教育協會是美國較早建立且專門從事國際教育交流的協會組織之一。盡管其產生存在的目的并不是為政府服務,但在其發展過程中逐漸為政府所用,成為政府把控國際教育交流領域的白手套。多年的經驗積累使得國際教育協會擁有了超過政府及其他組織的專業知識和經驗,并形成了獨具特點的發現問題、分析問題及解決問題的模式。作為合作伙伴,協會能夠運用自身擁有的儲存篩選信息功能,在政府、高?；蛘呱暾埲擞行枨髸r,快速高效的匹配信息。例如,國際教育協會整合自身優勢,建立起覆蓋全美的留學生事務管理網絡,著力展開美國留學生人口普查,形成《門戶開放》留學生調查報告,從而利用自身特長更好地為合作對象服務。協會與政府的關系不是雇傭與受雇的關系,而是委托與代理的協作伙伴。因此,協會只需要用自己的專業、經驗以及資源履行與政府的合約,而非服從政府的意志。從這一點來說,協會對政府的國際教育交流項目并不負全部責任,只發揮受政府操控的白手套作用。

2.代理聯邦政府成為爭奪精英人才高地的沖鋒者。人才是國家強大的基石,聯邦政府非常重視對國際人才的吸納。因此,篩選優秀人才既是國際教育協會的原則,也是政府的文化外交目的之一。一方面,有前途的大學生及各領域高級專家本身就是協會的默認交流群體。協會在充當美國與他國之間文化教育交流的中介角色時,在教育活動的展開、咨詢會議的召集、管理工作的協調等方面,都集中在以高級知識分子為中心的高等教育領域及以高級人員為群體的各行業。同時,協會意識到只有培養他們處理世界問題的領導能力,才能達到“使美國人更好地理解外國,并使外國能夠獲得對美國及其人民、制度和文化的準確理解”[17]的目的。另一方面,與蘇聯的對抗需要爭取更多的盟國支持,也預示著聯邦政府要瞄準具有潛力的精英知識分子?，F實來看,政府交流項目選取精英知識分子,占領人才高地并爭取人心能夠快速地在冷戰對抗中占據優勢。與之相比,充滿理想主義的國際理解與國際和平是否能通過國際教育交流達到,則難以可視量化與調查評估。更具體地說,外國學生在美國精心布置的交流體驗場景中更多的是被美國式的民主“洗腦”。也正因此,協會不能擺脫政府的暗中干涉,更無法理性地對已有的項目及服務的影響力作出準確的評估,只能成為政府進行冷戰的工具。

3.代理聯邦政府成為介入國際教育交流領域的減震器。國際教育協會代為管理暗含著政府意志的國際教育交流項目,為契合政府外交戰略而運行項目,在教育輸出與文化外交方面扮演著減震器的角色?！拔腥撕痛砣艘砸环N奇特的方式起到了緩沖器的作用,使蘇聯人和美國人得以打著‘不知情’的幌子進行競爭,從而把(想必不太便于管理的)公開對抗的風險最小化?！盵18]其一,聯邦政府有意尋找合作的第三方組織。美國意識到國際教育交流在外交方面起到長期且有效的作用,便開始著手相關法律法規的制定,最終確立公私合作的國際教育交流項目推進制度。恰在此時,順應歷史發展趨勢的國際教育協會具備一定經驗,在冷戰中開始與美國政府合作,進行深入的項目實踐。從《富布賴特法案》《史密斯-蒙特法案》到《國際教育法》的頒布,為國際教育交流奠定了堅實的發展基礎,深切推動了美國對外政策目標的實現。其二,國際教育交流領域的非營利性組織本身就具有國際性,開展與管理的國際教育交流項目容易被文化背景不同的人接納?！霸趯嵤δ繕藝业恼吣繕酥?美國非政府組織與政府開展了直接和間接的合作,并通過形式多樣的經濟和技術援助、教育和文化交流等項目推動美國政策目標的實現”[19],減少國外人員對官方的猜忌。其三,美國的群眾本身對政治插手這件事就具有一定的反感與抵制,在冷戰時期進行教育輸出與對外宣傳更需要隱藏政府的意志。因此,國際教育協會成為政府在國際教育交流領域安全介入的出色“減震器”代表。

(三)雙方在博弈中尋求共識

美國聯邦政府與國際教育協會的互動是國際教育交流領域官民合作的典范。在冷戰的大背景下,官民合作有著自身合理的內在邏輯。政府通過國際教育協會,可以將明顯的政治意圖隱藏在民間交往過程中,減少不必要的意識形態或政治意圖所帶來的麻煩。國際教育協會依靠政府的扶持,擴充自身實力,不斷地朝著“促進國際理解”的既定目標前進。同時,由于兩者的根本動機有所區別,在合作過程中還是存在一定的分歧,政府圖謀協會的行動完全貫徹政治意志存在困難,協會意圖擺脫政府的影響完全獨立也不現實。因此,雙方只能在博弈中尋求共識,維持著依存關系。

1.共同利益推動雙方合作互動。國際教育協會與美國聯邦政府的互動是建立在以教育輸出為共同目標的基礎之上。對于國際教育協會來說,不論是為了達到其促進國際理解的宗旨,還是從自我保存的角度來看,其目標都不會與美國的外交政策以及國家所追求的現實利益相沖突。盡管協會所追求的目標具有理想特征,但最終也都是為美國自身利益服務,最終與政府形成“你中有我,我中有你”的局面,兩者渾然一體地在冷戰期間發揮著教育輸出服務美國外交的重要作用。對于美國聯邦政府來說,其意識形態的形成本是出于團體對利益觀念體系的建構和認同。美國自詡其民族文化及制度能夠成為照亮世界的燈塔,但也僅僅只是忽略客觀事實的自說自話。一種文化是否能夠真正影響和代替另一種文化,客觀上不會夾雜著如此強烈的主觀意愿,從而得出非此即彼的答案。各國的文化、習俗、觀念、宗教等千差萬別,真正能夠被認可的是在互相理解的接觸上共存,而不是取代。因而,政府為了征服人心只能利用教育文化輸出拉攏,把國際教育交流項目作為冷戰的工具。由此,國際教育協會與美國聯邦政府的合作互動在客觀上達成了一致。

2.不同利益維持雙方博弈互動。美國聯邦政府對國際教育交流的認定最初是劃歸為外交戰略范圍內,而不是單純考慮以促進國際理解和相互尊重為目的。因此,在項目的設立和選擇上,政府首先考慮的是外交戰略與國家利益,這與國際教育協會促進國際理解與維護世界和平的初衷和宗旨出現偏離。從這點來看,雙方的合作從開始就存在分歧。1956年,卡內基基金會主席約翰·加德納(John W.Gardner)表示:“我們把國際教育協會的教育交流工作看作美國外交關系的非常重要的組成部分?！盵20]而到了60年代,國際教育協會在對自身的審查過程中發現大眾逐漸認可國際教育交流在國際事務中發揮的作用,從而更加看重協會在國際事務中增進國際理解的目標。然而,面對分歧,國際教育協會選擇有原則地妥協。在執行政府項目過程中,不忘保持促進國際理解與世界和平的初心。1964年,協會第三任主席肯尼斯·霍蘭德提出:“致力于美國的國家利益、其他國家的進步和世界更美好的發展的交流項目,現在比以往任何時候都更能得到廣泛的認可?！盵21]可見,協會已然接受國際交流項目包含服從國家利益、體現外交戰略的設定。盡管以犧牲協會部分獨立性為前提,但這種部分妥協讓步卻更能實現協會的理想,教育交流也不再被認為是影響國際理解的次要因素,而能成為實現世界和平與進步的重要工具。因此,美國對外教育輸出在客觀上增進了世界各國間的理解與溝通。盡管雙方不同的訴求在國家利益與理想追求之間游移,但博弈也給雙方的合作模式帶來了活力與挑戰。

共識讓雙方協力合作,分歧讓雙方持續博弈。美國聯邦政府與國際教育協會這種既合作又博弈的依存關系形塑了國際教育協會發展的基本模式,影響著美國國際教育交流事業的發展。