我國學前融合教育政策工具選擇特點及其優化路徑

【摘要】本研究選取《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》頒布以來有代表性的8份重要政策文件，就其中有關學前融合教育內容，展開了橫向X政策工具維度（權威工具、激勵工具、能力建設工具、系統變革工具和勸告工具）和縱向Y教育公共服務體系維度（教育供給、教育監管、教育評估）的二維分析，探究了我國學前融合教育政策工具選擇特點及其優化路徑。研究發現：我國學前融合教育政策工具選擇呈現全面性和多樣性，但組合配置有待進一步優化；過度使用勸告和能力建設工具，政策工具強制化與法制化有待加強等。未來學前融合教育政策的優化應聚焦三點：平衡政策工具的結構，形成政策合力；協調政策工具在教育公共服務體系中的應用比例，鼓勵合理創新；加大政策工具的力度，推進融合進程。

【關鍵詞】學前融合教育；政策工具；教育公共服務體系

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2022）10-0012-06

【作者簡介】石蕾（1985-），女，江蘇蘇州人，華中師范大學教育學院博士研究生，蘇州市吳江經濟技術開發區天和幼兒園教師，一級教師。

一、問題的提出

學前融合教育指有特殊教育需要的學前兒童進入普通幼兒園，與普通兒童共同接受保育和教育的教育形式[1]，是一種滲透人文主義精神、促進特殊兒童和普通兒童融合并共同發展的教育思想。2014年初，教育部等七部門頒發《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》（以下正文中簡稱《提升計劃》），這份文件的出臺促進了我國融合教育在全學段、全納性、公平性、有質量等方面的發展，《提升計劃》首次使用“全納教育”這一表述，自此學前融合教育成了新的關注點。2017年修訂的《中華人民共和國殘疾人教育條例》明確提出“推廣融合教育，保障殘疾人進入普通幼兒園、學校接受教育”；2018年中共中央、國務院頒布的《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出“完善學前教育資助制度，確保孤兒和殘疾兒童得到資助”。一系列相關文件釋放出新的政策信號，從“積極發展”到“加大力度”再到“完善確?！?，從精神層面到物質層面，從單純的“增量”到“增量”和“提質”并重，政策的轉向和完善體現了國家層面推行學前融合教育的決心和意志，但是我國學前融合教育政策在普及和推廣過程中仍面臨諸多問題。

目前國內對學前融合教育的研究主要集中在以下幾個方面：一是我國學前融合教育的發展歷程與脈絡；二是區域學前融合教育的概況；三是國外學前融合教育的相關政策；四是我國學前融合教育發展的困境和策略。已有研究對于學前融合教育相關理論和實踐問題做了大量的有益思考和分析，但是，就學前融合教育政策而言，既缺乏全面系統的研究，更鮮有結合政策工具與教育公共服務體系來綜合分析我國學前融合教育政策文本。學前融合教育政策工具的選擇和組合結構直接影響著我國學前融合教育政策執行效果。本研究以《提升計劃》頒布以來現行有效的國家層面的學前融合教育政策文本為基礎，從政策工具的視角出發，對我國學前融合教育政策文本進行整理、編碼和量化分析，歸納政策工具選擇、應用和組合的特點，為未來我國學前融合教育政策的制定和修訂提供理論參考。

二、樣本選擇與分析框架

（一）樣本選擇

本研究遵循代表性、權威性和完整性的政策文本取樣原則，精確梳理2014～2021年間國家層面頒布的學前融合教育相關的政策文本，以國務院及相關各部委網站和“北大法寶”為政策文本主要來源庫，通過“學前融合教育”“全納教育”“隨班就讀”等關鍵詞進行全文檢索，主要按照以下標準遴選：一是發文主體是國務院和各部委等中央政府層面機構；二是政策文本類型主要包括“通知”“條例”“意見”“計劃”等規范性文件；三是所選政策文本與學前融合教育密切相關；四是政策頒布時間處于2014年1月至2021年8月。最終獲得政策文本8份。

從政策文本的表現形式來看，其中“意見”最多（3份），“計劃”其次（2份），“通知和條例”最少（各1份）。從發文機構來看，國務院發文最多（5份），教育部等多部委聯合發文次之（2份），教育部單獨發文最少（1份）。從發文內容來看，8份文本均是非專門性針對學前融合教育的政策文本。從發布時間來看，2017年以來每年均有學前融合教育的相關政策文本（見表1）。

（二）分析框架

政策工具能夠反映政策決策者的公共政策價值取向和理念，因此政策工具分析可以作為構建政策內容量化分析的立足點[2]。學前融合教育問題既是教育公平問題的一個組成部分，又是發展有質量的學前教育過程中不可回避的一個話題，學前融合教育政策工具的結構和組合反映了決策者的政策價值和理念。優化教育公平問題、促進學前融合教育的發展需要恰當選擇與問題相匹配的政策工具或政策工具組合，以精準解決現實問題。目前我國學前融合教育政策工具研究并未形成統一的研究框架，本研究根據對政策文本的分析，形成政策工具維度和教育公共服務體系維度的二維分析框架。

在政策工具分類上，不同學者基于各自的學科視角持有不同觀點。豪利特和拉米什根據政府干預強弱程度將政策工具劃分為：強制性工具、混合性工具和自愿性工具[3]；羅斯維爾和澤格維爾德根據政策影響層面將政策工具劃分為：供給型工具、環境型工具和需求型工具[4]；歐文根據政府職能角度將政策工具劃分為：供應型工具、生產型工具、補貼型工具和管制型工具四類[5]；麥克唐納和艾莫爾根據政策工具所要達成的目標將教育政策工具劃分為：權威工具、激勵工具、能力建設工具、系統變革工具和勸告工具[6]。不同政策工具的分類具有各自不同的表現形式、優勢及不足，麥克唐納和艾莫爾的分類相對來說更為詳細具體，有更強的指向性和可操作性，在教育研究中的應用也較為廣泛。

1. X維度：政策工具維度

政策工具的選擇不僅是基于政策問題的一種理性選擇，同時也是一種政治抉擇[7]。由于學前融合教育在本質上屬于教育公共服務的范疇，學前融合教育政策的實施是基于政策目標與政策選擇之間關系的考量，這與麥克唐納和艾莫爾政策工具劃分依據的標準存在較高的契合性。因此，本研究選用麥克唐納和艾莫爾提出的政策工具分類體系：權威工具、激勵工具、能力建設工具、系統變革工具和勸告工具，將學前融合教育政策視為解決教育公平問題和實現有質量學前教育的手段和方式。

每種政策工具都有其自身的特點，權威工具是指政府運用自身權威制定的規則、命令、要求等，預期達到的效果是“服從”。如2020年《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》規定“制訂個別化教育教學方案，落實一人一案”。激勵工具包括直接性財政資金支持，或者獎勵性和懲罰性措施等，預期達到的效果是創造短期收益。如2014年《提升計劃》規定“對在普通學校承擔殘疾學生隨班就讀教學和管理工作的教師，在績效考核中給予傾斜”。能力建設工具是指政府向個人或機構提供培訓、基礎建設、撥款等各類資源支持，預期達到的效果是創造長期收益。如2017年《第二期特殊教育提升計劃（2017-2020年）》規定“鼓勵有條件的高等學校加強學前、普通高中及職業教育的特教師資培養”。系統變革工具通過組織結構的變革實現體制機制改革和權力的再分配，預期達到的效果是重構體系。如2019年《中國教育現代化2035》規定“辦好特殊教育，推進適齡殘疾兒童少年教育全覆蓋，全面推進融合教育，促進醫教結合”。勸告工具是指政府通過引導、呼吁等形式，力圖改變人們的偏好和行為，預期達到的效果是獲得價值或行為的認同和支持。如2017年《中華人民共和國殘疾人教育條例》規定“各級人民政府應當積極采取措施，逐步提高殘疾幼兒接受學前教育的比例”。

2. Y維度：教育公共服務體系維度

公共教育是以政府為主導的公共服務的重要領域之一，政府在提供教育公共福利保障和教育公共服務方面具有不可推卸的責任。促進教育公平、保護弱勢群體的受教育權是我國社會主義制度的內在要求、是我國教育現代化的根本特征?；谒芯空呶谋镜膬热菀约皩W前融合教育發展的政府行為，本研究借鑒何鵬程關于教育公共服務體系的分類[8]，將該維度解析為：教育公共服務供給、教育公共服務監管和教育公共服務評估。

3. 構建二維分析框架

基于此，本研究構建了學前融合教育的政策文本二維分析框架，即包括X維度（政策工具維度）和Y維度（教育公共服務體系維度）（見圖1）。

（三）政策文本編碼

本研究選取樣本中有關學前融合教育高度相關的部分內容，依據“序號—章—節—條目”的標準，對8份國家層面的政策文本進行編碼，以便從政策工具的視角對學前融合教育政策現狀進行分析。限于篇幅，本文僅展示部分政策文本編碼情況（見表2）。

三、我國學前融合教育政策工具選擇特點

將2014年以來國家層面頒布的8份學前融合教育相關的政策文本在 X 維度與 Y 維度的對應關系進行歸類，當某個條目涉及多個政策工具或內容時，則重復編碼，最后對學前融合教育政策文本進行橫向和縱向的統計分析（見圖2）。圖2顯示了橫向X維度政策工具的選擇特點以及縱向Y維度教育公共服務體系中五種政策工具在三個子系統中應用頻次的差異性。

（一）橫向X維度：政策工具維度

8份政策文本共計38個內容分析單元，政策工具的使用頻次存在較大差異（見圖2），其中勸告工具使用頻次為20次，占全部政策工具的35%；能力建設工具使用頻次為18次，占全部政策工具的32%；權威工具使用頻次為8次，占全部政策工具的14%；系統變革工具使用頻次為10次，占全部政策工具的17%；激勵工具使用頻次最少，僅為1次，占全部政策工具的2%?？梢?，政策文本涉及的政策工具類型較為豐富，但使用頻率存在差異，進一步歸納出以下特征。

1. 政策工具選擇呈現全面性和多樣性，但組合配置有待進一步優化

2014年以來我國學前融合教育的政策涵蓋了五大類政策工具，且各種工具交叉使用頻繁，可見在政策工具的選擇方面呈現出全面性和多樣性的特點。這五種政策工具在使用程度上存在著明顯差異，勸告工具、能力建設工具占比較多，系統變革工具、權威工具和激勵工具占比相對較少，政策供給之間系統科學的組合配置有待優化。

系統變革工具在于體制機制的改革和權力再分配，為學前融合教育的發展提供好更適宜的組織環境，從而助推政策的執行。目前，系統變革工具的使用主要在于“醫教融合”“一人一案”等措施，但是對于具體實施和工作權責沒有明確落實，存在權力分配不明確和變革不徹底的問題。權威工具在于政府利用權威鼓勵行為一致，就目前權威工具的使用情況來看，政府并沒有運用其強制性來限定和規制特殊兒童接受學前融合教育。激勵工具具有利用獎勵性和懲罰性措施創造短期收益的特點，目前激勵工具的低頻使用，不利于學前融合教育政策執行的效能發揮。當前激勵工具主要應用于師資待遇的補貼，但是資金投入不明確，學前融合教師工作的積極性和主動性有待進一步提升?，F階段的政策文本主要呈現勸告工具和能力建設工具為主，權威工具、激勵工具以及系統變革工具使用頻次和比例過低的現狀，政策工具與政策目標之間存在錯位，這樣的政策工具結構意味著現有的政策工具在組合配置上還有很大的優化空間。

2. 過度使用勸告和能力建設工具，政策工具強制化與法制化有待加強

由圖2可知：勸告工具和能力建設工具使用頻次最多，分別占比35%和32%。勸告工具是一種信號，旨在通過輿論宣傳影響公眾的思想、行動和偏好。能力建設工具是政府轉移資金用于材料、智力和人力資源以期望產生長效的結果[9]。

能力建設工具關注的是長期回報，但是卻存在著見效慢且充滿著不確定性的弊端。政府提出了一系列注重遠期能力建設的政策，但是，激勵和權威工具使用不足，顯示出在學前融合教育政策工具的選擇中大多數政策性舉措還是比較籠統和模糊的，缺少精確清晰的政策工具?？梢?，在學前融合教育政策的推行過程中，政府一方面在提高公眾的認知度和接受度方面做了較多的宣傳，另一方面則希望通過補助、師資培訓方面的投入產生長效的結果。系統變革工具占比17%，政府在學前融合教育整個機制和制度的轉變中也做了相應的努力。而權威工具和激勵工具的使用僅占14%和2%，權威工具和激勵工具的使用不足意味著行動主體缺乏強制的督促和執行的動力。有些政策條款有“號召”之嫌，而無“強制”之意，彈性文本必然會對學前融合教育政策的落實出現操作和監督上的困難，同時也妨礙政策工具效果的發揮，相關法律法規的缺失更是導致我國學前融合教育發展緩慢的藩籬。

（二）縱向Y維度：教育公共服務體系

在政策工具維度的基礎上，引入了教育公共服務體系維度的影響因素，學前融合教育政策文本內容基本涵蓋了教育公共服務體系中三個子系統，即教育供給、教育監管和教育評價，五種政策工具在三個子系統中存在顯著差異。

教育供給的使用頻次為35次，占比90%，教育監管和教育評價的使用頻次均為2次，均僅占比5%，教育供給的政策工具最多。由此可見，國家尤為注重教育供給在學前融合教育政策中的支持力度。這里的教育供給主要包括兩方面：一方面是教育財政供給，例如，在《提升計劃》中提及“完善非義務教育階段殘疾學生資助政策”等；另一方面是人力資本供給，如在《關于印發“十四五”殘疾人保障和發展規劃的通知》中提及的“實施特殊教育學校校長、特殊教育骨干教師和融合教育骨干教師培訓項目”等。教育監管是滿足公眾教育需求、保障教育資源優化配置、維護公眾合法權益的必然要求。教育評價則是對教育投入、配置和產出的考核。而本研究中，教育監管和教育評價的政策工具偏少，可見，在學前融合教育政策的推行過程中，監測、督導和評價制度還需完善。

四、我國學前融合教育政策工具的優化路徑

通過對學前融合教育相關政策文本的分析，為進一步加快我國學前融合教育的發展，我國學前融合教育政策工具應該從以下三個方面進行優化與完善。

（一）平衡政策工具的結構，形成政策合力

學前融合教育的政策工具在組合配置上的系統科學性顯得尤為重要，要著力平衡學前融合教育政策工具的整體結構，加強權威工具、激勵工具和系統變革工具的運用。其一，強制性的命令可以彌補勸告工具本身所具有的不穩定性，適當利用權威工具增強政策的強制性和可操作性，更有效地發揮上傳下達的作用，加快學前融合教育政策推行進程。在學前融合教育政策的制定實施過程中嚴格明確各項細則，改進政策文本中的模糊性表述，加強政策執行落實中的權威性。其二，激勵工具的運用有待補充，以激勵工具調動各利益主體參與學前融合教育的積極性和主動性，與能力建設工具共同達到短期規劃與長期計劃并舉的目的。其三，以系統變革工具來應對學前融合教育進程中面臨的新問題，例如，用“一人一案”“醫教融合”等措施來保障學前融合教育政策的長期效益，加強學前融合教育的制度化建設。

政策工具的均衡配置需要包括政府、幼兒園、家庭、社會各界等多主體的共同參與，實現從“政府管理”到“共同治理”的過渡，形成政策合力。對政策工具進行合理組合，要根據具體問題來進行選擇組合配置，從而實現優勢互補。例如，對于學前融合教育中特教師資的培養方面，既要通過能力建設工具來提升教師的專業性，也要用激勵工具正向支持更多的人投入學前特教事業。當然，“政策與政策問題并非完全對等關系，不能百分之百地徹底解決一個問題”[10]。政策工具組合是一個動態的過程，打好政策工具的“組合拳”，政策制定者要隨著政策的推進和問題情境的變化，有意識地調整和優化，切實提升政策工具的正向激勵性。

（二）協調政策工具在教育公共服務體系中的應用比例，鼓勵合理創新

政策工具與政策主客體、政策環境的耦合性是政策價值得以發揮的充分條件。注重政策工具與學前融合教育發展的融合，需要協調政策工具在教育公共服務體系中的應用比例，調整政策工具在教育公共服務體系中的三個子系統的結構化分布。

首先，根據子系統中政策執行的具體情況，及時調整政策工具的選擇，完善多元化的學前融合教育供給體系。隨著我國學前融合教育的推進，學前融合教育供給體系需要通過政府、非政府機構、非營利機構等多中心供給體制共同參與，整合各類優質資源，讓更多的殘疾兒童能夠接受學前教育，從而提高學前融合教育質量、優化教育資源配置、保障教育公平。其次，加大對學前融合教育監管和教育評估的政策投入力度。建立監測和督導制度，落實各級政府法定責任。第一，以政府為主導，建立相對獨立的學前融合教育督導體制，設立獨立的學前融合教育督導機構，落實專業的督導標準；第二，建設多元化的監管評估隊伍，形成社會公眾等多主體參與的監督制度，建立問責機制，開放透明地向社會公布結果，發揮社會監督等外部監督力量的作用；第三，改革和完善學前融合教育兒童的評價方式。制定學前融合教育監督評價人員的專業標準，實現督學隊伍專業化，使具體融合教育實施情況與地方教育質量測評、督導考核掛鉤。概言之，在使用學前融合教育政策工具時不僅要充分發揮政策工具在每個教育公共服務體系中三個子系統的積極作用，還需兼顧政策工具的創新，打破路徑依賴，從而平衡政策工具與政策目標之間的契合度，推動學前融合教育的高質量發展。

（三）加大政策工具的力度，推進融合進程

就學前融合教育政策的力度而言，政策制定環節決定了初始力度的大小和結構，政策執行環節影響力度存在漏損[11]，兩者共同決定政策工具的應用效果。通過對2014年以來我國學前融合教育政策文本的分析發現，學前融合教育政策存在初始力度小、結構失衡以及執行環節力度漏損的問題，致使政策效力難以充分實現。由此，政府可從政策調整和政策執行兩個方面加大政策工具的力度，推進我國學前融合教育的發展。

在政策調整方面，加大學前融合教育政策初始力度并優化政策工具結構。優化學前融合教育政策工具結構這一點已在上文提出，本部分主要闡述如何加大學前融合教育政策的初始力度。一是推動學前融合教育立法。當前我國學前融合教育政策沒有專門性的文件，因此可以將成熟的、具有長遠價值的規范性文件轉化為法律法規。二是完善相關政策條款，建立長效工作機制，優化學前融合教育的頂層設計。政策的模糊性影響政策效力，也會導致學前融合教育政策難以充分落實?；诖?，在學前融合教育政策的制定環節，相關部門可通過配套措施、及時跟進后續政策對相關政策進行完善，保證學前融合教育政策的初始力度。

推進學前融合教育工作，政策執行主體需從文本傳遞和落地實施兩個角度入手，減少學前融合教育政策在執行過程中產生的偏差，探索復雜情形下多層次、多對象的學前融合教育政策執行問題。首先，文本層層傳遞的過程中，各政策執行主體要對政策文本充分解讀。對學前融合教育政策的解讀不是執行一步解讀一步，應作全面覆蓋、系統深入性解讀，如通過媒體、發布會、培訓等多渠道擴大學前融合教育政策宣傳，從而增強社會公眾對政策及目標的理解[12]。其次，落地實施的過程就是政府、家庭、學校、社會公眾等相關主體尋找博弈平衡點、協調合作的過程。政策總是處于一定的地域文化之中，任何一項政策的執行都離不開地域文化，政策執行主體要根據當地的文化環境、經濟環境等因素來決定要堅持政策執行的剛性還是“彈性變通”。

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本文系中國教育學會2021年度教育科研重點規劃課題“家校社協同育人視域下家長教育高質量發展的路徑和對策研究”（課題編號：202100052801A）、江蘇省教育科學“十四五”規劃課題“指向完整兒童生長的幼兒園全閱讀課程建設研究”（課題編號：D/2021/04/153）的階段性研究成果。

通訊作者：石蕾，356061468@qq.com

（責任編輯 張付慶）