我國公租房使用退出壓力機制的反思與重構

聶 圣

公租房制度是2009 年《政府工作報告》提出的一項政策措施，初衷是為“夾心層”住房困難群體提供租賃型保障房。隨著中國城鎮化進入中后期，城市發展進入建設高品質人居環境、創造美好生活的新階段。2021年《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》中明確提出“完善住房市場體系和住房保障體系”。因應新階段住房保障范圍擴大的現實需求，國家開展了經濟適用房、廉租房與公租房并軌運行，公租房實物保障與貨幣補貼并舉的住房保障制度改革。改革后，公租房制度由解決“夾心層”住房困難的住房保障政策措施變遷為可以涵括廉租房制度與經濟適用房制度，旨在滿足我國城鎮中低收入困難群體基本住房需求的，最基本、最重要的托底性住房保障制度。由是，公平正義成為公租房制度的根本價值追求。這種公平正義不僅體現于前期的開發建設與準入分配，也體現在后期的使用退出過程中。

當前，住房保障供不應求的背景下，國家將公租房制度的重心放在前期的開發建設與分配準入，重在實現公租房初次分配的公平，而對后期的使用退出管理關注不足，公租房再分配的公平被有意或者無意地忽視了。實踐中，對于拒交租金、拒不騰退的住戶沒有切實有效的清退辦法。盡管《公共租賃住房管理辦法》以及各地方公租房地方性法規中明確規定了公租房使用退出的條件、程序以及拒不退出的法律責任，但是以這些規則督促承租人退出公租房收效欠佳。公租房使用退出實踐中頻出應退不退、只進不退的退出難問題，導致應保未保、不應保卻保的公租房資源錯配結果，嚴重損害了公租房制度的公平性。為將公租房退出難問題的解決納入法治化軌道，保證公租房制度的公平正義，本文擬在梳理公租房使用退出壓力機制相關規范的基礎上，針對其實踐困境，進行理論反思，并提出規范重構建議。

一、公租房使用退出壓力機制的規范梳理

公租房使用退出是城市住房保障資源循環利用和合理配置的關鍵環節，既是分配準入和使用監管的結果，也是再次進行分配準入的前提。公租房使用退出壓力機制作為提供強制承租人退出公租房壓力的法律機制，應當規定于住房保障基本法律制度中。然而，《住房保障法》和《城鎮住房保障條例》始終未能順利出臺，我國至今都沒有一部住房保障的法律或者行政法規。由于保障房使用退出的高位階立法缺失，公租房使用退出壓力機制只能由法律位階較低的《公共租賃住房管理辦法》及各地方有關公租房管理的地方性法規或者地方政府規章加以規定。

（一）退回與騰退雙軌制

我國的公租房制度由中央統籌規劃與地方自主探索共同形塑而成。2009 年《政府工作報告》提出“積極發展公共租賃住房”，并正式在全國開展公租房建設。隨后，住建部等七部委發布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建?！?010〕87號），確定了“因地制宜，分別決策”和“統籌規劃，分步實施”的基本原則，在明確“責令退出”和“應當退出”二分的基礎上，充分授權各地方因城施策，制定具體的公租房使用退出實施辦法。于是，在2012年《公共租賃住房管理辦法》出臺前，我國公租房使用退出壓力機制缺乏統一的規范依據和立法范本，其在各地方有關公租房管理的地方性法規或者地方政府規章中呈現出豐富的形態。以探索實踐較早且形成典型模式的北京、重慶和深圳為例展開分析，可以發現：這些地方雖然均以主管部門收回公租房作為公租房使用退出壓力機制的主要路徑，并采取區分公租房使用退出情形設置不同退出程序及法律責任的規范結構，但是在各種具體情形對應的退出程序以及法律責任的輕重方面有較大區別，規范的完備程度也差異明顯。

2012 年住建部出臺的《公共租賃住房管理辦法》將公租房使用退出壓力機制的情形、程序及法律責任更加明確地對應起來，構建了退回與騰退雙軌制的公租房使用退出壓力機制?！巴嘶亍北憩F出住房保障主管部門對承租人不當使用公租房（包括違法或違約使用公租房和無正當理由閑置公租房）、以欺騙等不正當手段獲取公租房行為的行政規制，采取住房保障主管部門責令限期退出和依法申請人民法院強制執行的行政程序，并規定了罰款和限制申請資格的行政責任?！膀v退”則是由公租房所有權人或其委托的運營單位在承租人存在拖欠租金、到期未續租或不符合續租條件、因獲得住房等客觀原因不再符合配租條件的情形下，運用民事法律上的租賃合同解除權收回公租房。即使承租人拒不騰退也只能由公租房所有權人或其委托的運營單位向法院提起民事訴訟，而不能追究其行政責任。退回與騰退雙軌制本質是在公租房使用退出壓力機制的情形、程序及法律責任公私界分的基礎上，通過公、私法手段分工合作完成公租房使用退出。

之后，各地方新出臺的公租房管理規章基本都采取《公共租賃住房管理辦法》確定的退回與騰退雙軌制。如《武漢市公共租賃住房保障辦法》（武政規〔2020〕3 號）盡管沒有采取“退回”與“騰退”的法律概念，但在規定中體現了公、私法手段的分工合作。其在規定承租人提供虛假證明或采用不正當手段取得公租房保障資格的，應當退出公租房（第39 條），記入誠信檔案并且在5 年內不得再次申請城鎮住房保障（第45條）的同時，也規定了承租人違反相關規定和租賃合同約定的，由產權人或者其委托的運營管理機構按照合同約定依法追究其違約責任（第50條）。

（二）使用退出壓力的四個梯度

公租房使用退出壓力機制本質上是強制承租人從公租房使用中退出的負向激勵機制。既有的住房保障政策研究表明，激勵依其向度可以分為正向激勵和負向激勵兩個方面，并且公租房激勵機制主要是負向激勵機制，存在正向激勵機制缺失問題?？梢?，公租房使用退出壓力機制屬于發揮制約功能的懲戒類政策法律機制，而其產生的退出壓力大小是衡量其制約功能強弱的指標。依激勵理論，退出壓力的大小取決于公租房使用退出壓力機制為承租人提供的成本收益結構與促使承租人完成使用退出動機的組合情況。前者具體表現為法律責任的懲罰性程度，直接決定承租人是否需要按市場價格支付租金或者繳納罰款、承擔限制資格的行政處罰，對承租人的影響較大，是主要因素；后者則表現為程序的強制性程度，確定是通過民事訴訟程序還是行政強制程序強制承租人退出公租房，對承租人的影響較小，是次要因素。在兩種因素的共同作用下，使用退出壓力可由小到大劃分為四個梯度（見表1）。

表1 公租房使用退出的壓力梯度

承租人的使用退出情形按照其違法性嚴重程度由重到輕，一般可劃分為以欺騙等不正當手段獲取公租房、不當使用公租房、拖欠租金、租賃期限屆滿未續租但拒不退出公租房、因客觀原因不再符合配租條件應當退出但搬遷期（過渡期）滿仍未退出等級別。將不同壓力梯度對應不同違法性嚴重程度的使用退出情形，可以形成有層次的負向激勵。以《公共租賃住房管理辦法》的相關規定為例，對不當使用公租房的承租人，不僅處以罰款、限制其申請公租房的資格，而且采取行政強制的退出程序，以高壓態勢強制其迅速退出公租房；而租賃期內通過獲得其他住房并不再符合配租條件的承租人面臨的退出壓力小，公租房所有權人或其委托的運營單位應安排合理的搬遷期，期滿未完成使用退出的才能向法院提起訴訟要求其騰退。

二、公租房使用退出壓力機制的實踐困境

以住房保障體系建立為衡量標準，我國的公租房制度是一項整體上有效的住房保障制度，能夠有效滿足住房困難群眾的基本住房需求。然而，地方政府雖然通過公租房開發建設和分配準入基本滿足了住房保障的剛性需求，但是往往無意或者無力解決頻現的退出難問題，制約了公租房住房保障功能的充分實現。

（一）運行效果不佳

公租房使用退出壓力機制的首要困境是運行效果不佳，具體表現在兩個方面：一是，承租人當退不退的現象長期普遍存在，部分承租人只進不退，導致大量的公租房被違規占用，無法通過再次分配實現循環利用。即使住房保障主管部門采取專項整治和清退行動等即時見效的運動式治理方案，追回或者清理的公租房數量也十分有限。筆者從審計署2013—2019 年發布的保障性安居工程跟蹤審計結果中發現：2012—2017 年，承租人應當強制退出卻未能追回或清理的保障房累計達到20.83 萬套，每年平均達到3.47萬套，最高時達到4.55萬套，當退不退的現象較為嚴重；2018 年情況有所好轉，但是仍然有0.62 萬套保障房被違規占用未能實現使用退出（見表2）。

表2 2012—2018年保障房使用退出情況 （單位：萬套）

二是，承租人因為身份差異面臨不同的使用退出壓力，造成歧視性的退出結果，影響了公租房使用退出結果的公平性。一方面，公租房除了實現住房保障外，往往還被賦予了其他政策功能，導致公租房使用退出存在“對人不對事”的“選擇性執法”現象。例如，當前一些城市推動的人才房政策加劇了對低收入群體的擠出效應。為預備一定數量的人才房，租賃期限屆滿需要續租的“非人才”即使符合續租條件也可能因為政策原因而被強制退出。并且，留住人才的政策導向存在將“人才房”過度福利的傾向，對引進人才的使用退出執法更加緩和。即使引進人才已經具備強制退出的條件，也往往不會面臨較大的退出壓力。另一方面，相當數量的城市將具有本地戶籍作為申請公租房的條件，不具有當地戶籍的承租人面臨更大的使用退出壓力，更容易因為不符合當地申請公租房資格而被強制退出。雖然為實現住房保障的公平正義，學者主張公租房準入應逐步取消戶籍限制，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》也明確要“把公租房擴大到非戶籍人口”，但是公租房資源的有限性迫使部分地方，尤其是如北京、深圳等一線城市，采取戶籍限制以優先滿足當地住房困難群體的住房保障需要。

（二）執行過程失真

政策執行研究認為，政策執行既有真實性執行也有失真性執行，其中“政策執行失真是指公共政策在執行過程中出現與政策內容不符、偏離政策目標、違背政策精神的現象”。只有將機制的執行置于法律控制之下，才能保證真實性執行。公租房作為一項具有強烈公共政策性的法律制度，其使用退出壓力機制概莫能外。由于《公共租賃住房管理辦法》法律位階低且規范內容與各地方有關公租房管理的法規或規章存在沖突，地方住房保障主管部門執行公租房使用退出壓力機制的法律控制不足，執行過程失真在所難免。

其一，退回與騰退雙軌制缺乏嚴格的行政法規制，導致原本應當通過行政強制渠道完成退回的情形遁入民事訴訟要求騰退的私法路徑，致使退回與騰退雙軌制事實上變為混合退出制。一方面，司法實踐中存在法院通過司法解除公租房租賃合同或確認公租房租賃合同無效的方式，支持公租房所有權人或其委托的運營單位返還公租房的請求，實現公租房的使用退出，如以“雙方實質上未能就公租房租賃達成合意”為由支持房地產管理委員會的公租房返還請求；另一方面，一些地方政府規章直接采取混合退出制立法，如《北京市公共租賃住房后期管理暫行辦法》第34條規定，符合退回公租房情形的使用退出按照“產權單位收回——住房保障主管部門責令退回——產權單位給予過渡期——逾期不退回由產權單位提起民事訴訟”的過程實現。

其二，騰退與退回雙軌制雖然劃定了公租房使用退出過程中的公私界限，但并未有效聯結公租房租賃合同與公租房使用退出，使公租房租賃合同的性質之爭成為通過民事訴訟完成公租房騰退的阻礙。首先，在公租房租賃合同性質之爭懸而未決的情況下，通過民事訴訟完成公租房騰退的正當性尚未證成，實踐中，提起民事訴訟要求騰退只是通常做法而非統一程序，亦可通過行政訴訟完成公租房騰退；其次，在現行法律體系下，規章并非民法的正式淵源，民事司法過程中規章也不能直接成為公租房租賃合同糾紛的裁判依據，公租房騰退的民事裁判必須回到公租房租賃合同以及民法有關租賃合同的規定；最后，民事訴訟完成騰退存在局限性，在騰退案件審理過程中，法院既不能審查諸如分配準入、使用監管等前階段行政行為的合法性，亦難以判斷引起公租房騰退的公租房政策調整行為的效力，無力解決公租房使用退出過程中交織、雜糅的民事與行政法律關系，導致裁判依據不足和裁判不完全，難以確保住房保障公法目的之實現。

其三，公租房退回過程中常常出現住房保障主管部門雖然形式上遵從立法設計的執行框架，但實質上修改執行條件、程序和目標的變通性執行現象。住房保障部門并未建立公租房退回的長效機制，申請法院強制執行的案件聊勝于無，實踐中主要通過專項整治和清退行動等短期化、運動式的治理方案作為臨時應對措施。2012—2018年間，每年都存在應當強制退出卻未能退回的保障房，在情況最嚴重的2016年，追回或清理的保障房只占到被違法占用保障房的6.7%。由于缺乏法律制度的硬約束與績效考核的強激勵，住房保障主管部門并無創新公租房使用退出壓力機制的積極性，甚至難以有效完成公租房的追回與清理任務。

（三）回應能力不足

我國公租房制度正在以“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”為基本方針開展新一輪的改革：在目標取向上，以發展主義超越生產主義；在保障范圍上，從剩余化轉向大眾化；在保障方式上，從實物配租向貨幣配租轉變。然而，現行公租房使用退出壓力機制缺乏統一的規范結構，難以為公租房制度改革提供有力的法治保障，回應公租房制度改革的能力不足。

首先，公租房使用退出情形與壓力梯度的對應關系在實踐中遭到破壞，致使承租人缺乏退出公租房的動力，形成福利擠占或者福利依賴，阻礙了公租房制度由生產主義走向發展主義。一方面，退出壓力總體偏小，違法占用公租房的成本過低，導致福利擠占現象出現，一部分應當通過住房市場消費滿足住房需求的主體長期違規占用住房保障資源。以通過隱瞞或者虛報方式騙租的情形為例，即使對其處罰最嚴厲的《深圳市住房保障條例》也只在收回公租房和按市場租金補繳租金外，規定了處以補收租金雙倍的罰款和自搬遷之日起5年內不予受理其保障性住房申請的懲罰。顯然，繳納補收租金的雙倍罰款和限制申請資格對于收入較高且本身不存在住房困難的違法行為人不能形成強大的使用退出壓力。另一方面，使用退出情形與退出壓力梯度的錯配，為輕微違法行為或者條件有所改善的承租人制造了賴租機會，使其對公租房產生福利依賴。若使用退出情形與退出壓力梯度的錯配長期得不到糾正，就會造成公租房的邊緣化，使集中建設的公租房逐漸污名化為“貧民窟”。屆時，公租房制度將與住房市場日益區隔，二者兼容協調已難，更遑論相互促進。

其次，騰退與退回雙軌制不能有效規制公租房保障范圍擴大過程中使用退出日趨層次化、類型化的現象，各類已經與公租房并軌的保障房使用退出實質上仍然各行其是，不利于公租房的普惠化進程。近年來，公共住房的建設在中央轉移支付和設定問責機制的雙重因素激勵下，在絕對數量和相對數量上都出現了“大躍進”的現象。不僅是廉租房、經濟適用房與公租房并軌運行，甚至連棚改房、安置房和人才房也被納入公租房體系。相應地，公租房保障范圍也急劇擴大，公租房使用退出面臨新的挑戰。以安置房騰退為例，在黃山市房產經營公司與陸建中房屋租賃合同糾紛案中，法院以“黃山市房產經營公司要求陸建中騰退涉案房屋的債權不足以對抗陸建中享有的占有權”為由駁回了黃山市房產經營公司的騰退要求，并且明確表示“有關租金上漲問題，既涉及公租房政策調整變化，亦事關拆遷安置戶的民生保障，需由當地政府相關部門統籌協調處理”，未對租金爭議進行有效裁判?？梢?，為規制“夾心層”使用退出設計的退回與騰退雙軌制，難以有效解決保障范圍擴大帶來的使用退出新問題。

最后，公租房使用退出與公租房的使用監管脫節，使得使用監管不能正常啟動退出程序，從而導致了住房保障與住房市場的區隔，難以支持公租房貨幣化的有效開展。由于使用退出是保障對象從住房保障過渡到住房市場的唯一通道，實現貨幣配租就需要保證公租房使用退出能夠常態化啟動。但是，《公共租賃住房管理辦法》第28條僅概括性地規定住房保障主管部門應當加強監督檢查，公租房所有權人或其委托的運營單位應當進行巡查，并且發現違法行為應當及時處理或者向有關部門報告；而對于使用監管如何啟動使用退出程序則未明確——既無期限要求，也沒有規定具體步驟，導致使用退出壓力機制不能及時啟動?，F實中，盡管公租房社區經常開展社區居委會、物業管理公司與運營單位三方聯合的使用監管執法行動，但三方均欠缺使用退出的實際執法權，往往“只打雷不下雨”。

三、公租房使用退出壓力機制的理論反思

公租房使用退出壓力機制的實踐困境是央地住房保障事權與責任劃分形成的政治體制、住房市場供求均衡程度反映的經濟狀況、住房困難問題迫切性體現的社會結構等一系列宏微觀因素共同作用的結果。其中，最根本的原因是公租房使用退出壓力機制自身存在的固有問題制約了其在宏觀制度環境下調整公租房使用退出有關主體行為的功能。破解公租房使用退出壓力機制的實踐困境，需要回歸其規范結構，深入反思其情形、程序和責任存在的問題。

（一）使用退出情形的適當性

實踐中，一些特大城市的公租房管理規章或者住房保障主管部門執法實際采取的身份歧視性使用退出條件飽受詬病，嚴重影響了社會公眾對于公租房制度公平性的評價。造成使用退出情形身份歧視的根源在于公租房使用退出與戶籍制度的掛鉤。公租房是一項因城施策的住房保障政策，屬于帶有地方性色彩的社會福利，其不得不受到作為區分當地與外地識別標志的戶籍制度的影響?？陀^來看，一些特大城市的使用退出情形帶有戶籍歧視是控制城市人口規模和保證數量有限的公租房資源能夠有效配置的必要措施，具有一定的現實合理性。特大城市逐步消除使用退出情形的戶籍歧視，需要在通過擴大公租房供給和推行貨幣化配租充實公租房資源的基礎上，再結合本地戶籍制度改革的狀況逐步推進。

《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》采取“全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規?！钡恼邔?。如果說特大城市暫時將戶籍遷出或者沒有本地戶籍作為公租房使用退出情形情有可原，那么將承租人是否屬于落戶優惠對象作為判斷應否退出公租房的實質條件，使得公租房的使用退出異化成服務于落戶政策的工具，則違背了城市住房保障的制度底線和公平正義的基本價值。當前，具有良好教育背景的人才和城市郊區的拆遷安置對象是最主要的優惠對象，住房保障主管部門不僅為其提供了專門的住房保障政策，如人才安居工程、拆遷安置項目等，甚至為其另行制定專門的使用退出管理規定或者在使用退出執法過程中專門照顧，這造成了公租房退出結果的偏頗。事實上，相當數量的落戶優惠對象配租時或者租住一段時間后，就會因收入提高或者獲得其他住房而符合法定的公租房使用退出情形。因此，政策和法律不但不應當對其專門照顧，反而應當敦促其及時退出。

（二）使用退出程序的正當性

公租房使用退出程序將公租房使用退出壓力機制運行過程中各參與主體的行為按照時間順序排列組合成環環相扣的鏈條，并且標準化鏈條上每個環節的具體步驟、方式和期限，形成公租房使用退出行為的規定動作，把公租房使用退出的全過程都納入法治化的軌道。然而，公租房使用退出壓力機制執行過程失真的實踐困境表明，其當前存在基本步驟不統一、方式選擇不清晰和期限要求不明確的問題，程序正當性嚴重不足。

在整體框架上，退回與騰退雙軌制雖然提供了一個通過公、私法手段分工合作完成公租房使用退出的基本框架，但是其僅具示范和指導意義，未能對各地的公租房使用退出形成硬約束，導致公租房退回遁入民事訴訟的私法路徑?！坝晒珯嗔泶_保社會成員平等地占有和分享賴以生存的社會公共資源，已成為現代國家治理理論之共識?！惫夥渴褂猛顺鲎鳛閷ψ》勘Ｕ腺Y源的分配，理應由公權力通過行政強制保證分配的基本公平。即使通過私法手段可以實現公租房退回之目的，只要對公租房使用退出存在進行管制的必要，就應當首先考慮加強公法管制措施，而不是直接以私法手段代替公法管制。因此，有必要將各地的公租房使用退出過程統一到退回與騰退雙軌制的基本框架下，并加強退回的公法管制程序立法，防止公法目的實現過程遁入私法路徑。

在方式選擇上，公租房使用退出程序應當給出清晰的方案，有效區分退回與騰退雙軌制下行政強制與民事訴訟的適用情形。作為一種工具取舍，公租房使用退出方式由其啟動原因決定。常態化的公租房使用退出啟動原因分為兩類：一是，對承租人使用行為的監管導致其保障資格終止；二是，公租房租賃合同終止或解除導致承租人喪失租賃權。前者應當由住房保障主管部門責令退回并無疑義，而后者究竟選擇何種方式則因公租房租賃合同性質爭議而有所分歧。學者們對于公租房租賃合同的性質存在行政合同、民事合同和行政私法合同等不同觀點，但通說認為，保障房租賃關系一般通過民事法律規范調整，僅在民事合同無法實現公法目的之領域，才有必要適用雙階理論克服民事合同的局限。由于公租房租賃合同由承租人與公租房所有權人或其委托的運營單位簽訂，合同雙方并不存在直接的行政關系，司法實踐中很難被認定為行政合同。公租房運營管理實踐中，兩類公租房使用退出啟動原因往往存在牽連，租賃權喪失伴隨著保障資格的終止，此時就需要以該情形適用民事訴訟程序是否能夠充分實現住房保障目的為標準進行方式選擇，將承租人保障資格終止作為首要的啟動原因，優先選擇行政強制。

在期限要求上，公租房使用退出程序應當明確關鍵程序節點的期限，以保證使用退出的效率?！豆沧赓U住房管理辦法》對住房保障主管部門責令承租人限期退回的行政行為沒有明確的期限要求，僅規定應當為騰退公租房的承租人安排合理的搬遷期，而未設置搬遷期的最高期限。這縱容了住房保障主管部門在公租房使用退出過程中的不作為和消極變通執行行為，導致當前大量公租房被違規占用、無法通過再次分配實現循環利用，損害了使用退出程序的正當性。

（三）使用退出責任的合理性

使用退出責任是公租房使用退出壓力的重要來源。承租人是否應當承擔以及承擔何種法律責任，是決定退出壓力大小的主要因素。當前，公租房使用退出壓力機制未能形成足夠退出壓力的原因除了前文已經提及的懲罰力度不足、使用退出情形與懲罰存在一定程度的錯配外，更重要的是當前的懲罰局限于住房保障領域內，未能與社會評價與懲罰體系掛鉤，缺乏足夠的威懾力。這突出表現為拒不退出公租房的行為雖然屬于嚴重的失信行為，但是多數地方并未將其納入社會信用體系。盡管住房保障主管部門早已根據《住房保障檔案管理辦法》的規定，按照“一戶一檔”的原則為公租房承租人建立了紙質和電子檔案，但由于未能建立信息共享機制，實踐中公租房所在社區居委會及其物業管理公司尚且不能及時掌握承租人的使用退出情況，更遑論將其使用退出過程中的失信行為納入社會信用體系。

四、公租房使用退出壓力機制的規范重構

（一）重整使用退出情形

重整使用退出情形不僅包括矯正公租房使用退出與城市落戶政策的不當聯結，也包括將公租房使用退出情形再類型化，使其與公租房使用監管和公租房租賃合同解除有效銜接。

首先，全面清理各地方公租房管理的法規或規章中突破戶籍制度安排、專為某些特定對象利益設置的歧視性使用退出情形，維護城市住房保障的制度底線和公平正義的基本價值。城市為特定對象提供住房優惠的，應當在公租房制度外建立專門的住房優惠政策，而不是擠占公租房資源。在中央推動公租房制度逐步與戶籍制度脫鉤的政策背景下，除少數特大城市可以為控制人口規模和保證公租房資源有效配置之目的暫時將戶籍遷出或不具有本地戶籍作為使用退出情形外，其他地方都應當消除使用退出情形中的戶籍歧視。

其次，承租人不當使用公租房的情形與公租房使用監管、公租房租賃合同解除聯系緊密，應當建立與行為嚴重性程度掛鉤的使用監管機制，并以使用監管導致其保障資格終止或公租房租賃合同解除導致承租人喪失租賃權作為使用退出的啟動原因。實踐中，廣州市住房保障主管部門參照我國香港《立法會房屋事務委員會屋邨管理扣分制》的相關規定，制定了《廣州市保障性住房小區管理扣分辦法（試行）》，規定住房保障主管部門根據承租人違規行為的嚴重程度每次扣去相應分數，并根據累計分數執行不同的使用退出結果。這種對承租人不當使用公租房行為按照嚴重程度采取扣分管理的方案值得肯定，但是在將其構造為可推廣的一般性制度時，尚需對其程序性事項加以優化，以厘清其中的公、私法手段之間的關系。

最后，對收入超出公租房配租條件法定標準的承租人，采用彈性化的使用退出情形，逐級提租迫使其退出公租房，減少使用退出過程中的阻力。作為以逐級提租方式完成公租房使用退出的典范，我國香港的“維護公屋資源合理分配政策”值得借鑒。香港2007年修訂的《房屋條例》規定：如果承租人收入超出法定收入標準的2～3 倍，則需要繳付1.5～2 倍的租金；如果承租人收入超出法定收入標準的3 倍，則需要繳付3 倍的租金。為掌握承租人的真實收入，香港房屋委員會還規定：凡是在公屋住滿10年或以上的承租人，都必須每兩年申報一次收入，如果沒有按時申報收入或者申報的收入超過公屋資助標準（公屋準入標準的2 倍），則需繳納2倍租金；如果承租人已經繳納2倍租金，則必須每兩年申報一次收入。筆者建議在借鑒香港逐級提租立法經驗的基礎上，規定租住達到一定年限或收入已經超過法定標準的承租人，應當每年一次或者每兩年一次申報收入和主要財產的情況。如果承租人拒絕按時申報收入和財產情況，住房保障主管部門有權責令其在一定期限內完成申報；逾期仍不申報的，應當視為不再符合公租房配租條件。

（二）重塑使用退出程序

重塑使用退出程序主要是統一基本步驟流程、明晰方式選擇和明確期限要求，使公租房使用退出程序符合正當程序原則之要求。

其一，以退回與騰退雙軌制為基礎，統一設計使用退出的基本步驟流程，明晰公、私法手段的選擇，重塑公租房使用退出的基本框架。為保證公租房住房保障公法目的之實現，對存在騙租或以不正當手段獲得配租、違反住房保障目的不當使用公租房行為情形的承租人，住房保障主管部門應當責令其限期退回公租房，以突出對于該類行為的懲罰性。對于其他情形，私法手段足以實現公租房使用退出，應當由公租房所有權人或其委托的運營單位要求承租人騰退，并對拒不騰退的承租人提起民事訴訟。具體可分為三類：對于承租人拖欠租金達到一定期限的行為，因其屬于嚴重違約行為，由公租房所有權人或其委托的運營單位解除合同，要求其立即騰退；對于承租人未按規定提出續租申請和因獲得其他住房、收入超出法定標準等原因不再符合配租條件的情形，租賃期限屆滿或者客觀條件成就時，合同效力終止，由公租房所有權人或其委托的運營單位要求其立即騰退；對于承租人提出續租申請但經審核不符合續租條件、因客觀原因不再符合配租條件且無其他住房的情形，合同效力終止后承租人難以及時騰退的，公租房所有權人或其委托的運營單位可以要求其在合理的搬遷期內騰退。

其二，明確住房保障主管部門作出責令承租人限期退回公租房決定的期限要求，并為搬遷期設置最高期限。責令限期退回具有行政處罰和行政強制屬性，雖然可以適用《行政處罰法》和《行政強制法》的相關規定，并且在規定的期限要求與正當程序原則的要求存在差距時，住房保障主管部門會按照正當程序原則補強期限要求；但是為了加強住房保障主管部門的行政效能，應當通過立法明確其作出責令承租人限期退回公租房決定的期限要求。為保證使用退出的及時性和體現責令限期退出的懲罰性，住房保障主管部門應當責令承租人在較短的期限內即時退出公租房，強制退出期限以不超過一個月為宜，可以規定為15日。從地方實踐經驗來看，搬遷期短則為2 個月（如深圳），長則為6 個月（如武漢）。為保證公租房使用退出的效率，可將搬遷期的最高期限確定為6個月。

（三）重建使用退出責任

公租房使用退出責任的重建主要是加大對退回情形及逾期拒不退回公租房的懲罰力度，將使用退出失信行為納入社會信用體系。

一是，加大對于逾期拒不退回公租房承租人的追究力度。與公屋管理扣分制度相配套，香港房屋委員會不僅按期向每個公屋住戶派發“舉報濫用公屋郵柬”鼓勵舉報不當使用公屋的行為，還專門成立了“打擊濫用公屋資源特遣隊”來調查核實舉報行為并及時作出懲罰決定。公租房使用退出壓力機制在建立公租房使用管理扣分制度的同時，可借鑒香港追究承租人不當使用公屋行為責任所采取的手段，建立集使用監管與使用退出責任追究于一體的執法措施，主要是常態化的檢查、巡查制度及其過程中的當場處罰制度?！豆沧赓U住房管理辦法》及各地方公租房管理的法規或規章雖然規定了舉報、投訴、檢查、巡查等使用監管手段，但是缺乏可操作性的實施措施，難以及時追究不當使用行為的法律責任。因此，還需要建立督促住房保障主管部門積極承擔監管職責的實施機制。

二是，強化逾期拒不退回公租房的不利后果。在新加坡、德國和中國香港等公共租房制度較為成熟的國家和地區，騙租或以不正當手段獲得配租都將面臨嚴重的懲罰甚至需要承擔刑事責任。如根據香港《房屋條例》第26條（1）（c）項規定，公屋申請者故意提供虛假材料騙租，一經定罪可判5萬港幣罰款和6個月監禁。在《公共租賃住房管理辦法》及各地方公租房管理的法規或規章無法規定刑事責任的情況下，應當通過提高罰款力度強化對于騙租或以不正當手段獲取配租情形下退回公租房的懲罰性。此外，當前對于逾期拒不退回公租房的懲罰措施主要是按照市場標準收取租金，這顯然不足以與作為私法手段的公租房騰退相區別。有必要在強制承租人按照市場標準繳納租金的基礎上，按照《行政處罰法》和《行政強制法》逾期履行行政處罰決定的相關規定，追究其法律責任。

三是，將使用退出失信行為納入社會信用體系。這一做法的本質是利用信用工具增加使用退出責任懲罰性制裁手段的嚴厲程度，達到提升使用退出壓力梯度的效果。將使用退出失信行為納入社會信用體系作為一種使用退出責任，關鍵在于失信評價與信息公開。根據“應當摒棄‘列為失信聯合懲戒對象’的‘籮筐’式制裁方案”，“針對不同類型的信用工具設置有針對性的法律控制方案”的信用聯合獎懲措施構建思路，不宜寬泛地將各種被強制退出的承租人均作為失信聯合懲戒對象。承租人騙租或以不正當手段獲得配租、逾期拒不退出公租房的行為屬于嚴重的失信行為，應當作為不良信用記錄；而其他情形下承租人盡管被強制退出，但只要承租人按規定及時退出公租房就不屬于失信，不應當作為不良信用記錄。否則，就可能因為失信行為評價與使用退出懲罰過于廣泛的關聯，使其成為不具梯度激勵作用的“籮筐”條款，從而喪失作為信用工具提供社會聲譽評價的制度價值。

五、結語

公租房使用退出壓力機制是強制承租人及時退出公租房，實現有限的住房保障資源循環利用和合理配置，維護公租房住房保障的制度底線和公平正義的基本價值的重要法律機制，是住房保障基本法律制度的重要組成部分。重構公租房使用退出壓力機制意在對既有公租房使用退出方案改弦易轍，建立能夠有效解決退出難問題的常態化方案，擺脫對于專項整治和清退行動等短期化、運動式治理方案的依賴，將公租房退出難問題的解決納入法治化軌道。當理論照進現實、構思遇逢實踐，我國公租房使用退出壓力機制重構最需要的是盡快出臺《城鎮住房保障條例》和《住房租賃條例》，并著手制定《住房保障法》，將公租房使用退出壓力機制升華為更具一般性的保障房使用退出壓力機制，保證住房保障資源的合理配置和分配正義。