城鄉融合發展視域下的農村“空心化”治理研究

張艷琴

（焦作市經濟技術開發公司，河南 焦作 454000）

1.農村“空心化”問題的產生原因

改革開放四十多年來，大量農村勞動力涌向城鎮務工經商和生活。城鎮化的快速推進，導致人口向城鎮聚集，造成部分農村出現“空心化”現象，這與建設社會主義新農村的時代要求存在結構和現實的矛盾?！叭r”問題歷來受到黨和國家高度重視，2021年6月1日實施的《中華人民共和國鄉村振興促進法》提出了鄉村振興的總要求和總目標:“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?。然而,“空心化”的農村現狀與產業興旺、宜居宜業美好藍圖相差甚遠，農村“空心化”業已成為影響農村經濟社會發展的突出問題。近年來，越來越多的研究者開始關注農村“空心化”現象，并對農村“空心化”從概念的內涵外延、現象特征、經濟后果、政策建議等多個方面開展了探討?！吨腥A人民共和國鄉村振興促進法》第七章第五十條為農村“空心化”治理提出了治理方向和治理目標，即“逐步健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，加快縣域城鄉融合發展，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足”，但治理路徑尚處于模糊狀態。從分析農村“空心化”內涵特征入手，進一步研究農村“空心化”的深層次制度原因及作用機理，以城鄉融合發展的總體思路為指導，探討重建新型現代化的鄉村聚落，是農村“空心化”治理的可行路徑。

2.農村“空心化”概念界定

農村“空心化”概念被學者廣泛使用，但其概念的內涵與外延在不同的語境下并不相同。農村“空心化”開始被關注，是從村落地理空間角度的“空心化”開始的，如河北師范大學的張昭[1]認為,“空心化”是村莊空間外擴，村莊內部宅基地閑置并存的一種特殊現象。而后人們開始逐漸關注，大量農村青壯年勞動力轉移至城市，常年居住在農村的人口以老人和小孩為主要構成的農村人口空心化。隨著研究深入，農村“空心化”成了一個復合性的概念。如廣東技術師范學院的黃開騰[2]認為農村“空心化”對農村影響具有全面性、深層次，表現形式動態多樣，所以必須基于系統的、整體的視角去分析和理解其內涵。湖北工業大學的王毅[3]則分別從經濟和地理兩個方面界定了農村“空心化”，即從人口、住宅、土地、產業、公共服務、農村文化六個方面對農村空心的外延進行了界定。南開大學的楊春華[4]對農村“空心化”進行了結構化分析，將農村“空心化”概念分為基本層次、二級層次、指標數據層次三個層次，為厘清農村“空心化”概念提供了很好的思路。東北師范大學的霍德瑩[5]認為，界定農村“空心化”概念，應該綜合考慮農村“空心化”狀況、過程、原因、結果、本質等方面。

雖然每個學者的對農村“空心化”概念表述各不相同，但是基本共識已經明確。首先，從歷史的角度看，農村“空心化”是城鄉二元結構體制下城市化進程的必然結果。其次，農村“空心化”最突出的外化表現在人口空心化與空間布局空心化。再次，人口空心化與空間布局空心化同農村公共服務低供給、農村產業衰落等方面形成惡性互動，導致農村整體社會政治經濟總體衰落。筆者基本認同和采納楊春華、姚逸葦關于農村空心化結構化分析的基本結論，認為農村“空心化”是包括村莊零散且外擴內空的空間空心化、人口結構空心化和經濟資源空心化，并在此基礎上衍生的農村社會空心化、經濟空心化與政治空心化。

3.農村“空心化”的制度基礎和多因素作用機理分析

3.1 農村人口演化與農村基本制度安排

為了分析農村“空心化”產生的機理，首先需要厘清改革開放四十多年農村人口演化及基本制度的歷史脈絡。

3.1.1 人口與戶籍制度歷史演進

改革開放之前，以農業為絕對主導的農村人和以工商業為主導的城市人被戶籍制度嚴格分隔，截止到1978年，農村人口約為7.9億人，約占全國人口總量80.10%。隨著城鄉戶籍制度逐漸松動，以及城市化、工業化的發展，農村人口開始向城市轉移，農村人口比重隨之下降到1995年的71%。但因為人口總量大幅增長，至1995年，農村人口總量遞增至8.59億人的峰值。因而，在1990年代前期農村人口呈現增長態勢，農村“空心化”的情況并未出現。1995年后，城鄉二元分割的戶籍制度進一步松動，城市化進程加快，人口增長率進一步下降等多種因素共同疊加，農村絕對人口數量開始逐年下降。2010年，農村人口下降至6.73億。2014年國務院印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出，統一城鄉戶口登記制度，進一步為轉移的農村人口掃清制度障礙。第七次全國人口普查數據顯示，居住在廣袤鄉村的人口約為5.09億，占比為36.11%。十年間，鄉村人口減少約1.64億人，而同時期城市人口增加約2.36億人。雖然普查數據沒有轉移人口的年齡結構準確統計，但基本可以確定轉移的1.64億人中絕大部分為人口素質相對較高的青壯年。農村人口數量迅速衰減的同時，人口結構嚴重老齡化也成為不爭的事實。

3.1.2 土地所有制、農業經營制度與社會保障制度

農村土地歸村集體所有。改革開放后，農村基本確立了以家庭經營為基礎的統分結合的農業經營體制，農村以自然村落為單元確立農戶承包經營土地的范圍，農村人口憑身份天然地獲取承包村集體土地的資格。這一制度安排，從某種角度上被看作是農村社會保障特別是養老保險缺失的一種替代性補償?；谶@一制度，中國大規模城市化過程中，并未形成城市貧民群體，農民工可以在農民——工人、城市——鄉村間切換，為我國快速城市化提供了制度保障。盡管在2009年國務院決定，在農村開辦新型農村社會養老保險試點，但農民在這方面的保障收益遠有別于城市職工退休后的退休金，且實施的時日尚短，無法完全滿足農村老年生活所需。2016年，國務院頒布《關于農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,將農村土地產權中的所有權、承包權、經營權分置并行，借以加快農地流轉，實現農業規?；洜I。農村土地制度三權分置改革后，承包資格權仍然基于村集體成員身份產生。

在農村，以家庭為單位天然享有宅基地使用權，并在其上由農戶自主建設住房。宅基地村集體所有，具有不可交易性，宅地一體。這一制度被視作農村社會保障的又一替代性補償,并沿用至今。2019年9月，中央農村工作領導小組辦公室下發《農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，再次重申嚴格“一戶一宅”規定且要“充分保障宅基地農戶資格權”“不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民上樓”“不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件”“宅基地是農村村民的基本居住保障，嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地”“鼓勵農村村民在本集體經濟組織內部向符合宅基地申請條件的農戶轉讓宅基地”。

3.1.3 鄉村規劃制度

鄉村規劃是政府職能范疇，目前，在國家層面上農村規劃法規只有1993年國務院發布的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》和2000年建設部發布的《村鎮規劃編制辦法》。雖然文件中有規定應當堅持“合理布局”“全面規劃”“自力更生”等原則，并指明村鎮規劃主體責任在鄉鎮級政府，但在土地村集體所有、家庭所在的自然村落為單元承包、宅基地分配與選址自然村單元、農戶自建住房與保障農戶權益的多重制度背景下，鄉鎮級政府很難統籌安排本轄區內的村鎮規劃。

3.2 農村空心化多因素作用機理分析

綜合以上人口演進、農村土地制度、經營制度、社會保障制度、住房制度以及鄉村規劃制度來看，農村“空心化”的演進可以理解為農民在制度與現實背景下自主選擇產生的結果。首先，城市化進程中，在農村人口轉移與人口增長率下降的雙重作用下，農村人口出現空心化。其次，農村土地村集體所有，農戶以自然村落為單元承包集體土地經營，基于農業耕作便利性，宅基地隨之也以自然村落分配及選址。土地制度、經營制度和住房制度均基于農民村集體成員身份產生。這在農村人口銳減的背景下必然產生以下幾個方面的結果。

3.2.1 宅基地資格權基于集體成員身份產生，該資格權僅限于具體的村集體內部。進城買房人口甚至落戶人口，無法在村集體外部轉讓資格權，村集體內部農戶又天然享有資格權，因而無法通過市場途徑將資格權變現。宅基地目前雖然不能帶來經濟上的收益，進城人口也會將其視為另一種保障，繼續持有宅基地的資格權是一種理性選擇。所以，大量人口流入城鎮必然產生大量農村房舍和宅基地閑置。

3.2.2 在農村土地所有制度和住房制度背景下，鄉鎮級政府無法有力進行鄉村規劃，農村新建住房仍以自然村落為單元。同時，農戶新建住房時，在原地重建還是新址建設兩個選項中，基于成本考慮，農戶也會毫無疑問地選擇新址建設。新址建設后，原有住房的拆除又需要耗費成本，而鄉鎮政府無法強制農戶自行拆除舊房，也無力出資拆除舊房，這一系列因素相互交織形成了農村地理空間布局的空心化。

3.2.3 人口空心化、地理空間布局空心化和分散化，導致農村公共服務供給成本高昂到不可承受。以農村供水和集中供暖為例，自然村落空間分散，必然導致供水和集中供暖的管道鋪設成本高昂。同時，單個村落人口稀少，使用收益無法彌補高昂的供給成本。因而，農村公共服務也隨之空心化。

3.2.4 人口空心化、地理空間布局空心化、公共服務空心化，使農村生產生活條件難以得到持續改善，進一步惡化農村對經濟資源的吸引力，經濟資源空心化亦在所難免。經濟資源空心化也必然導致農村產業衰落。

綜合以上分析，農村“空心化”是一個多因素交織產生的復合現象，如圖1所示。

圖1 農村空心化多因素交織圖

4.農村空心治理邏輯和治理路徑

農村“空心化”是一個復雜因素導致的結果。對農村“空心化”的治理需要理清治理邏輯，找準治理路徑，開展綜合施策治理。首先，要按照黨的十九大提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?，鄉村振興發展總體要求，結合農村現實現狀，理清需要治理的具體內容。

從邏輯圖可以看出：城市化進程、人口增長率下降、農村人口下降是農村“空心化”的現實背景。農村土地制度、經營體制、住房制度是農村“空心化”的制度背景?，F實背景和制度背景共同作用，導致農村人口空間分布空心化和農村地理空間布局空心化。這種狀況又使公共服務空心化，惡化了農村的生產生活條件，進一步導致了農村對經濟資源的吸引力下降，最終形成農村的社會、經濟、政治空心化。因此，治理農村“空心化”，就是要治理農村社會經濟、政治空心化。按照由果溯因的邏輯，治理農村“空心化”的路徑應該是：首先治理農村生產生活條件惡化問題，然后治理公共服務空心化，在此基礎上開展對農村空間布局空心化，人口空心化的問題治理，最終改進和完善制度設計。

改革開放以來，我國城市化進程加快，城市人口占比由不足20%提升到2020年底的63.89%，且城市化進程似在繼續。因此，隨著城市化進程繼續，人口增長率下降，農村人口將繼續減少是可以預見的，農村人口結構空心化短時間內無法避免。從必要和可行的角度看，治理農村空心化的著眼點不能落在農村人口減少和人口結構空心化上。因為如果將農村人口減少和人口結構空心化視為既定的環境，則治理的思路會著眼于空心化后果的治理上。從因果邏輯上講，單純的人口減少和人口結構空心化，不一定會導致農村人口空間分布空心化和農村地理空間布局空心化，但如果同農村制度背景結合則會導致這一結果。所以，一個可行且有效的治理邏輯是通過改革農村基礎性制度背景來逆轉人口空間分布空心化和農村地理空間布局空心化，降低鄉村公共服務供給成本，提升鄉村公共服務水平，改善鄉村生產生活條件。只有按照這樣的邏輯和路徑治理才能使鄉村成為宜居宜業，經濟資源充分流動的新型現代化的鄉村聚落形態，實現城鄉融合發展。

5.治理農村“空心化”的農村基礎性制度改革設想

變革農村基礎性制度背景，建設新型鄉村聚落是治理農村空心化的靶點。農村基礎性制度主要指農村土地所有制度、經營制度、住房制度三個相互關聯的方面，可以統稱為土地相關制度。我國農村土地相關制度可以概括為三個基本層面：⑴土地所有制度為土地歸村集體所有；⑵村集體成員憑身份享有承包資格權，土地經營權可以流轉。⑶村集體經濟成員憑身份享有宅基地使用權，宅基地只能在村集體成員內部轉讓，禁止外部轉讓。這三個基本制度安排，環環相扣，層層互鎖。要實行有效治理，在制度層面上應作以下變革和調整。

首先，建立城鄉統一的土地所有制度。農村土地國有化，鄉鎮政府代位行使國有土地所有者權利，這解鎖了村級土地的所有權分隔，賦予鄉鎮級政府在鄉村規劃及建設上以主導權，對原村集體工商業經濟體直接占有的土地確權，發放國有土地使用權證。

其次，保留原農戶所占有使用土地的資格權，按原持有使用的地塊確權登記，繼續實行資格權與經營權分離的制度安排。不同于現今的制度安排，經確權后的土地承包及宅基地的資格權均應為可交易、可繼承的產權安排。同時，本次確權完成后，土地承包及資格權不再基于身份獲取，而是基于交易、繼承或贈與等方式獲取。這樣的制度安排會進一步將農村人口與具體的農地解綁，為農村人口分布及地理空間統籌規劃掃清制度障礙，有利于鄉鎮政府行使土地所有權及轄區國土空間規劃權。具體可以通過回購、置換土地承包及宅基地資格權等經濟手段，統籌安排轄區內的村鎮規劃，引導農村人口和產業的合理分布，形成新型鄉村聚落。

再次，加大鄉村基礎設施建設，提升公共服務供給水平，提高新型鄉村聚落的硬件及軟件條件，使鄉村真正成為宜居宜業好去處。

最后，實施城鄉統一產權的住房制度。在新的鄉村聚落形成后，對農戶的住房按與城市統一標準確認產權，進一步使農村房產變成可交易的資產。農村人口進入城市后，退出農村住宅，可通過可交易的房產獲取收益，這也為城市居民基于養老、就業、創業等需求進入農村提供住宅供給，為城鄉居民雙向互動掃清制度壁壘。

農村“空心化”的出現，是城鎮化發展和農村基礎性制度背景共同作用的結果，是社會變革及現實發展多種因素的共振，也是建設社會主義新農村亟待解決的重大問題。不斷研究和探索治理方法和有效治理路徑具有重要的現實意義。