國家級經濟技術開發區管理體制現狀及創新研究

曹曉虹

摘 要：國家級經濟技術開發區隨著我國改革開放的深入應運而生，在體制改革、對外開放、產業集聚等方面起到了重要的窗口、示范、輻射和帶動作用。隨著國家級經濟技術開發區進入政策優勢弱化、發展空間受限、比較優勢喪失的新階段，法規缺失、體制復歸、賦權不足、功能弱化等問題日益突出，經濟功能區位優勢受到沖擊，無法適應創新提升發展階段的新要求。本文圍繞新形勢下充分發揮國家級經濟技術開發區制度優勢帶動地區經濟發展這一問題進行研究，以在全面把握管理體制面臨的新情況和新問題的基礎上，探索新時期國家級經濟技術開發區創新管理體制、重塑發展新優勢的策略。

關鍵詞：國家級經濟技術開發區;管理體制;現狀;創新研究

一、國家級經開區管理體制演進及現狀

（一）國家級經開區的產生與發展

1.產生

設立經濟技術開發區（以下簡稱“經開區”），是我國對外開放的重大戰略部署，也是推進中國特色社會主義現代化建設的一大創舉。1984年，在總結成功創辦經濟特區經驗的基礎上，創辦經開區。自此經開區成為專有名詞，指在特定區域集中力量建設完善的基礎設施，創建符合國際水準的投資環境，通過吸收利用外資、發展對外貿易、構建以高新技術產業為主的現代工業結構，成為所在城市及周圍地區體制改革、對外開放、產業集聚的重點區域。其中，國家級經開區由國務院批準設立，是我國各類開發區中設立最早、發展最快、數量最多的經濟功能區，在開發區的發展中始終扮演著領頭羊的重要角色。

2.發展

隨著改革開放的縱深推進和發展方針的不斷完善，國家級經開區從無到有、從小到大、從東到西，布局由沿海向內陸和沿邊、沿江擴展，至今全國共230家國家級經開區，其中東部地區112家，中部地區68家，西部地區50家。2020年，218家國家級經開區實現地區生產總值11.6萬億元、實際利用外資611億美元、進出口總額6.7萬億元，依次占全國的12%、23%和21%，成為我國經濟發展快、吸引外資多、投資環境優、技術水平高的現代化產業集聚區。

（二）國家級經開區管理體制現狀

1.概念

管理體制，是中央和地方各級政府內部和相互間管理行政事務的機構設置、職權劃分與運行等各種體系與制度的總稱，受制于經濟制度、政治制度、文化等多種因素。國家級經開區管理體制是指在其規劃范圍內建立的組織結構和組成方式，規定了國家級經開區的管理范圍、權限職責、經濟利益及相互關系。隨著社會經濟、政治、文化的發展，管理體制必須適時進行改革，使之能夠更好地適應當前發展階段的需要并發揮原有體制的作用和功能。因此，隨改革開放應運而生的國家級經開區必然有著與傳統行政區域不同的管理體制。

2.類型

一是準政府型。由上級政府設立管理機構（經開區管委會），作為政府的派出機構行使國家級經開區的主要決策和管理權，全面負責經開區的基礎設施建設、土地開發、招商引資和社會管理等活動，具有人員精簡、辦事高效的特點。二是區政合一型。將國家級經開區與所在行政區有效合并，實行一套機構、兩塊牌子，按一級行政區進行管理的模式，既承擔經開區的開發建設任務，又承擔行政區的行政管理和社會職能，能使經開區的功能優勢與行政區的發展基礎和自然優勢得到有機結合。三是公司治理型。成立開發公司對國家級經開區進行規劃、開發和管理，地方政府賦予開發公司有利于經開區發展的權限，開發公司承擔一定的政府職能，并自負盈虧。

（三）國家級經開區管理體制的演進

國家級經開區的管理體制隨著37年的開發建設進程逐步確立并不斷創新完善，大致經歷了體制探索、體制統一、體制轉型、體制創新四個階段。

（1）體制探索階段（1984-1991年）。自1984年確立逐步興辦經開區的戰略部署后，15家國家級經開區相繼成立并在探索中起步發展，但因初創不久，各經開區尚未形成統一的管理體制。

（2）體制統一階段（1992-2004年）。1992年，國家級經開區數量及規模逐步壯大，較多地方政府把管理職能下放給經開區管理機構，逐步形成準政府型的管委會管理模式。截至2004年，國家級經開區增至54家，大部分為此管理模式，如廣州、天津經開區;少部分為公司治理模式，如漕河涇、閔行、虹橋經開區。

（3）體制轉型階段（2005-2014年）。此階段，國家級經開區面臨三個突出變化：一是形勢變化，由依靠政策優勢向依靠體制優勢轉變;二是定位變化，由單一經濟功能區向多功能綜合性產業區轉變;三是設立方式變化，由國務院批準新設向省級經開區升級轉變。國家級經開區數量增至218家，由于各經開區發展基礎不同，發展階段各異，管理模式日趨多元化，早期設立的國家級經開區開始探索區政合一模式，如廣州、青島經開區，新升級的國家級經開區除前述三種主要模式外，還有部分采取委托管理模式和合作共建模式。

（4）體制創新階段（2015年至今）。面對經濟發展進入新常態、國家級新區和自貿區先后設立、政策紅利釋放殆盡、發展空間受限的新形勢，國家級經開區進入發展瓶頸期，管理模式多元化下的體制復歸、賦權不足、功能弱化等問題日益突出，在一定程度上造成國家級經開區的經濟功能區位優勢受到沖擊，甚至一度影響經濟發展速度，“十三五”期間國家級經開區GDP、進出口總額、實際利用外資年均增速降至個位數。因此，在國家級經開區進入“壯年”階段后，改革管理體制與當前階段經濟社會發展目標不相適應的方面，重塑制度創新優勢，成為國家級經開區創新發展的迫切需要。

二、國家級經開區管理體制存在的問題

（一）法律地位不清

在國家層面，于2005年提出“抓緊研究制定《國家級經濟技術開發區管理條例》”，但受立法條件和時機等多種因素制約，至今尚未出臺，未能對國家級經開區及其管理機構的法律地位予以明確。在地方層面，半數以上省份制定了本地區《開發區管理條例》，但存在覆蓋面不廣、針對性不強、修訂不及時、創新性不足等問題。國家級經開區法律地位的缺失和其突出的經濟地位不相符合，從而造成管理機構的社會地位、體制、機制、政策缺乏穩定性、規范性，容易導致管理體制和運行機制受到舊體制或外部因素侵蝕或同化。

（二）體制復歸趨顯

一是早期國家級經開區發展壯大后，經濟社會輻射帶動作用日益增強，定位也從單一的產業集聚區向多功能綜合性區域轉變，通過規劃、投資、能源、土地、財稅等環節與外部的聯系日益緊密，管委會體制與傳統體制產生更多的摩擦，形成向傳統體制復歸的壓力。二是2010年及以后批準的國家級經開區基本由省級經開區升級而成，一方面其管委會為原所在行政區的派出機構，級別相對較低、權限相對較少，而其母城區也不愿其脫離本區導致產業空心化;另一方面其發展時間短、經濟規模小，在國家級經開區動態考核評價的機制下壓力較大，部分升級經開區采取與行政區合并的方式理順關系、擴大規模、化解壓力。從而導致管理機構不斷膨脹，人員越來越多，職能越來越細，工作效率也日趨下降。

（三）主導功能弱化

隨著部分國家級經開區與行政區雙軌并行、實行一體化管理模式，以及部分國家級經開區托管相關街鎮整體建制模式的興起，國家級經開區的經濟建設、對外開放、體制改革三大主導功能有所弱化。一是并軌機制下，經開區與行政區部門之間的關系未理順，管委會的部門演變為行政區的政府部門，地方會議必須參加、行政公文急劇增多，管委會部門陷入行政公務和轄區的日常管理中而疏于經濟發展。二是托管街鎮機制下，由于行政權力的縱向結構配置不合理，使街鎮在管理中的積極性未能得到充分發揮，在政策執行中出現決而不行、選擇性執行等現象，不利于突出國家級經開區的經濟建設功能。

（四）賦能放權不足

支持國家級經開區在“放管服”改革方面走在前列，支持下放省市級經濟管理審批權限，實施先建后驗管理新模式。但從實際情況看，因改革自主權不足而導致國家級經開區“放管服”改革落地艱難，編制束縛、用人機制的滯后導致人員流失嚴重，容缺審批、告知承諾制、限時辦理、智慧監管等新型管理方式亟待確立完善。導致在簡政放權環節，下級承接以及合理配置下放的職權，面臨配套政策缺乏、人員專業度不夠、人手不足等問題;在放管結合環節，審管分離模式因信息壁壘的存在容易出現審管脫節的新問題;在優化服務環節，經開區管理機構因過多的行政事務而無暇將高效行政、法律、金融、知識產權等優質服務順利接入。

（五）創新觀念淡化

國家級經開區一直扮演著改革先行軍的角色，但隨著發展壯大，一定程度上出現利益固化背景下的體制定型化，尤其是在多年積累下來的功勞簿面前，部分經開區向前闖的干勁、拼勁在減弱，出現怕擔責的心理包袱，改革開拓創新的積極性降低，如在政策創新方面對中央和上級政策尚未涉及的新問題存在坐等上級下達政策文件的“等、靠、要”依賴心理;在體制變革方面，部分國家級經開區職能部門與企業容易結成利益共同體，不愿進行體制變革。

三、廣州開發區創新管理體制的先進經驗

（一）經濟主導功能突出

廣州開發區由1984年成立的廣州經濟技術開發區、1991年成立的廣州高新技術開發區、1992年成立的廣州保稅區、2000年成立的廣州出口加工區整合而成，在國內唯一集開發區、高新區、出口加工區、保稅區的管理機構為一體，實現四種類型國家級開發區的功能整合?；仡?7年的發展歷程，廣州開發區始終將促進經濟建設、發展開放經濟、探索體制改革作為開發建設的主導方向，率先提出開放理念、建立高效政府運行機制、探索市場經濟的做法，具有更強的經濟活力和更大的創新空間，GDP、實際使用外資、高新技術企業數等七項指標位居國家級經開區首位。

（二）管理權限相對獨立

廣州開發區管委會作為廣州市政府的派出機構，享有市級經濟管理權限，授權履行同級人民政府行政審批、經濟協調與管理職能，對轄區內的經濟和社會事務實行統一領導、統一管理，具有經濟管理權限大、管理權限相對集中、干部配備規格較高的優勢，在客觀上減少了外部行政管理體制對廣州開發區的束縛，為其贏得了相對獨立和寬松的管理環境。

（三）機構設置精簡高效

廣州開發區一直堅持“精兵、簡政、統籌”的方針，各部門職能高度整合。1984年管委會成立時設置“三處一室”，到80年代末形成8個職能局的建制;1993年以責權一致為原則、以職能統一為紐帶劃分部門事權，把職能相同或相近的部門歸口管理，減少機構數量，理順職能關系，避免職能交叉;2005年增設蘿崗區后，開發區部分領導與行政區領導交叉任職，綜合性部門增掛行政區牌子，實行合署辦公，23個部門的設置遠少于其他行政區;2019年機構改革，圍繞開發區的經濟建設職能單設營商環境改革局、民營經濟和企業服務局等職能部門，構建起廣州開發區大部制的基本框架，有效整合行政資源，節約行政成本，保證行政管理效率。

（四）敢為人先的創新機制

廣州開發區在開發建設進程中逐步確立了管理體制改革的理論自覺，形成勇于探索，敢為人先的改革風尚。一是構建長效用人機制，統籌使用人力資源，從建區伊始即逐步探索政府雇員制度、人員工資待遇、崗位交流以及統籌使用區內外人力資源等創新機制。二是重視投資者與企業服務領域的制度創新，在招商方式上充分發揮各類中介機構作用，探索出一條招商市場化、產業化的路子;在規范化管理方面，全面推行質量管理體系標準，優化服務程序，提高服務效率;在企業籌建與服務流程再造方面，在國內較早設立“一站式”服務中心，打破行政管理過程中的部門界限，推行干部聯系籌建企業責任制，及時解決企業在籌建過程中遇到的急需解決的問題。

四、國家級經開區管理體制創新對策

國家級經開區管理體制創新的實質，是通過開發模式、管理模式的轉換，進一步解放和發展社會生產力，激發市場和社會活力?？茖W構筑適應自身發展需要的富有生機和活力的新型管理體制是國家級經開區管理體制創新的根本任務和目標。

（一）推進頂層立法，強化法治保障

37年的發展充分驗證了國家級經開區政策方針的適用性、先導性和正確性，對國家級經開區相關的法律問題進行整體性、歸納性立法的時機已成熟，建議適時出臺“國家級經開區管理條例”，對國家級經開區的性質定位和目標、管理機構主體資格、管理職能和權限等進行明確。通過推進頂層立法、各地方補充制定和完善法規，維護國家級經開區管理機制和職能的相對穩定，使國家級經開區的發展和管理有法可依、有章可循，為國家級經開區的長遠發展提供統一的法治保障。

（二）突出經濟功能，強化目標引領

國家級經開區不論在哪個發展階段、采取哪種管理體制，都應突出以經濟開發為主導的功能定位，理順國家級經開區與所在行政區的關系，貫徹實行“優勢疊加、互動發展”的原則，形成“開發區主導、行政區配合、經濟發展為主、社會管理為輔”的格局。在具體運行中，國家級經開區作為綜合經濟體，管理機構職能主要體現在經濟運行的組織、協調、服務和管理上，行政區定位為綜合配套服務區，承擔著除國家級經開區必備的行政管理職能之外的全部職能，以社會管理和公共服務為主，減輕國家級經開區發展負擔。

（三）充分賦權授權，營造改革空間

圍繞賦予國家級經開區改革創新自主權核心，爭取賦予國家級經開區更多的省、市級先行先試權，推動對國家級經開區更大力度地簡政放權，進一步理順地級市政府與國家級經開區的事權關系。爭取省、市級相關部門下放一切可以下放的經濟管理權力，使國家級經開區既可以在授權范圍之內充分調配人員、財力、土地，制定相關法規和區域政策，又可以在宏觀政策和部門及地方規章出現矛盾時有變通的空間。

（四）構建合作機制，推進協同治理

一是繼續轉變政府職能，國家級經開區管理機構應將工作重心放在政策協調與政務服務層面，把具體執行性事務讓渡給企事業單位和社會組織來完成，借鑒“權力清單”經驗，明確權力使用的邊界、法律依據和流程，給予公眾知情權。二是整合優化經濟職能，國家級經開區側重于經濟發展，可將其對于經濟運行的組織、協調、服務和管理職能整合資源后獨立運作，甚至可在條件成熟時進一步通過企業化的運作方式以保障經濟職能的高效運行。三是借鑒“整體政府”理念調整部門關系，通過構建伙伴關系、分享共同議程協同工作，實現跨組織或部門的政策與資源整合，同時保持自身的目標及其活動獨立性，便于各政府部門對資源的充分利用。

五、結論

綜上所述，管理體制創新是國家級經開區經濟活力和發展動力的不竭源泉，是其取得目前發展成就的關鍵。在創新提升發展階段，國家級經開區應針對管理體制中法規缺失、體制復歸、賦權不足、功能弱化、觀念淡化等問題，研究借鑒廣州開發區管理體制創新的成功經驗，通過推進頂層立法、突出經濟功能、充分賦權授權、推進協同治理打造新型管理體制，使之既符合我國社會主義市場經濟制度又符合國際慣例，既契合所在區域情況又充分體現經開區特色、既突出經濟職能又兼容社會管理職能。希望通過本文的論述可為國家級經開區的創新提升發展提供參考借鑒。

參考文獻：

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