海洋生態空間用途管制法律問題研究綜述

陳梅 周連義 趙月

摘要：從黨的十八大報告提出海洋強國戰略以來，海洋逐步成為關注的焦點，用海矛盾和海洋生態問題也在不斷衍生。海洋作為和陸地同等重要的可利用空間，具有極大的空間利用價值，隨著科學技術的發展和研究理論的不斷更新，對海洋這一空間的探索也會不斷升級，而海洋生態空間的狀況是決定能否實現對海洋可持續利用的關鍵要素。生態文明建設和國土空間用途管制已提升到國家戰略層面，如何平衡用海和保護海洋之間的關系也需更加重視。文章從國內外兩個方面對海洋生態空間用途管制的相關概念、海洋空間規劃實踐層面、海洋生態空間用途管制的政策法律依據等內容進行了梳理，提出了我國海洋生態空間用途管制存在的問題，最后針對問題提出了厘定海洋生態空間用途管制的內涵、加快制定海洋基本法，完善海洋法律體系、完善公眾參與機制、建立行政職能沖突協調機制、加強監督等建議。

關鍵詞：生態空間;海洋空間規劃;用途管制;生態文明建設;海洋可持續利用

中圖分類號：D9;P74??? 文獻標志碼：A??? 文章編號：1005-9857（2022）05-0064 - 10

Review on the Legal Issues of Marine Ecological Space Use Control

CHEN Mei，ZHOU Lianyi，ZHAO Yue

（Dalian Ocean University，Dalian 116023，China）

Abstract：Since the maritime power strategy was put forward in the report of the 18th National Congress of the Communist Party of China，the ocean has gradually become the focus of attention，and the contradiction between the use of the sea and marine ecological problems were also emerging. Ocean，being an available space as important as land，has great，space utilization value. With the development of science and technology and the continuous updating of research theo-ry，the exploration of this space will be continuously upgraded，and the state of marine ecological space will be the key factor to determine whether the sustainable utilization of the ocean can be realized. Ecological civilization construction and land space use control have been upgraded to the national strategic level，and how to balance the relationship between sea use and marine protection needs to be paid more attention. This paper sorted out the related concepts of marine ecological space use control，the practical level of marine space planning，the policy and legal basis of marine ecological space use control from both domestic and foreign aspects，and put forward the problems existing in China's marine ecological space use control，Finally，aiming at the problems，this paper put forward some research suggestions，such as determining the connotation of marine ecological space use control，accelerating the formulation of marine basic law，improving the marine legal system，improving the public participation mechanism，establishing the conflict coordination mechanism of administrative functions，strengthening supervision and so on.

Keywords：Ecological space，Marine spatial planning，Use control，The construction of ecological civilization，Sustainable marine use

0??? 引言

隨著海洋經濟的發展，用海行為越來越頻繁，對海洋的開發與管理也一直在不斷探索中。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中初次提出生態空間這一概念。由于海洋自身的特性，一旦造成污染和生態破壞，整個海域便會受到影響，所以海洋生態空間建設需引起足夠的重視。

近年來，海域使用權糾紛案件不斷攀升。同一海域針對不同的用途可能存在多個使用權人，而不同用途的交叉容易引發使用權人之間的糾紛，如陸海用途沖突、不同海域層之間的用海沖突等，都會引起不同使用權人之間的用海矛盾，而解決這一矛盾沖突的有效手段之一就是用途管制。2015年中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》提出：“要構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”[1]。此后，國家對這一制度要求不斷更新，例如提出多規合一、陸海統籌、海洋生態保護等政策保障。海洋生態空間用途管制對科學用海、保護海洋生態、實現人海和諧和可持續用海目標具有至關重要的作用。本研究擬從國內外兩個方面對海洋生態空間用途管制的相關概念、海洋空間規劃實踐層面、海洋生態空間用途管制的政策法律依據等內容進行梳理，總結我國海洋生態空間用途管制存在的問題，并針對問題提出對策建議。

1??? 國內研究現狀

1.1??? 海洋生態空間用途管制的相關概念

1.1.1??? 自然生態空間用途管制

自然生態空間對人類的生存發展起著至關重要的作用，自然生態空間用途管制是國土空間治理體系和管制制度的重要組成部分?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出生態空間這一概念并圍繞這一概念提出相關制度設計，但并未對生態空間進行明確的定義[2]。2017年，國土資源部印發《自然生態空間用途管制辦法（試行）》，該辦法明確了自然生態空間的概念，即具有自然屬性，以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原和無居民海島等[3]。

對自然生態空間進行管制需要遵循生態系統的發展規律。祁帆等[4]認為自然生態空間應采狹義理解即“三生”空間中的以提供生態產品或者服務為主導用途的生態空間。自然生態空間用途管制則要以體現生態系統的完整性和規律性，按照生態文明體制改革的要求，遵循尊重自然、保護自然、順應自然的原則，從各類土地用途管控相關制度中汲取經驗，將用途管制擴大到所有自然生態空間。

在遵循生態系統的統一性上，也要注意不同生態空間的差異性，進行差異性管制。李國煜等[5]認為自然生態空間用途管制要合理劃定管控的范圍和邊界，以減少其他空間對自然生態空間的干擾，促進生態空間系統間的交互，并體現特定生態空間的功能性和系統性、不同區域空間尺度的功能承接性特征。王志鑫[6]指出生態空間因其更具有自然性和類型特異性，客觀上更容易成為被擠占和侵擾的空間介質，并且空間開發程度不同，所以需要加以保護和分級分類的差異性管制。

1.1.2??? 海洋生態空間用途管制

海洋是我國國土空間的重要組成部分，同時也是自然生態空間的重要構成要素。近年來，海洋成為重要的開發利用中心，人海矛盾變得突出，海洋生態也隨之暴露出各種各樣的問題。為保護海洋生態環境，更好地促進人海和諧，海洋生態空間用途管制變得尤為重要。

我國學界并沒有對海洋生態空間用途管制這一概念形成共識。首先，我國相當多的政策性規范文件中均提及了國土空間規劃和用途管制。海洋作為我國國土組成部分，日益受到重視，為了保護海洋生態，理應對其生態空間進行用途管制。黨的十八大報告將生態文明建設單列成篇，指出大力推進生態文明建設要優化國土空間開發格局，建立國土空間開發保護制度[7]。2015年，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，其中提出用途管制擴大到所有自然生態空間[8]。要實行以空間規劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度[1]。黨的十九大提出要加快生態文明體制改革，并首次明確統一實行國土空間用途管制[9]。2020年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中也指出要優化國土空間布局，強化國土空間規劃和用途管控[10]。

學界也嘗試對海洋生態空間用途管制這一概念進行探究和界定。管制的前提依據是制定了合理科學的分區規劃，通過規劃對用海行為進行管制。宋岳峰等[11]認為海洋空間規劃分區應以海洋生態環境為基礎，制定科學合理的分區方案，對人類開發利用海洋的活動進行限制和管理，進而緩解海洋生態的壓力。周連義等[12]基于海洋空間的特殊性，將海洋生態空間用途管制定義為：以維持海洋生態系統健康穩定為基礎，減少人與自然沖突和人類自身用海沖突為目的，對海洋三維空間進行用途劃定，進而實現生態、經濟和社會的和諧發展。

1.2??? 我國海洋空間用途規劃的實踐

海洋空間用途規劃是進行管制的前提和基礎。我國海洋空間規劃研究始于20世紀80年代，與國內陸地規劃和國外空間規劃相比起步較晚，但也取得了較大進展，形成海洋功能區劃—海洋主體功能區—海洋空間規劃的演進模式，用途管制制度也正逐漸完善，并開始向立體化推進。

1.2.1??? 海洋功能區劃

海洋功能分區是科學合理利用海洋空間的重要舉措，同樣也是海洋生態空間用途管制的基本依據。繼“十二五”規劃提出“推進海洋經濟發展”戰略后，國家為了合理開發利用海洋資源，提高海洋綜合管控能力，推進海洋經濟發展，根據有關政策法律出臺了《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》（以下簡稱《區劃》），對我國管轄海域2011—2020年的開發利用和環境保護做出全面部署和具體安排。該《區劃》在科學評價我國管轄海域的自然屬性，開發利用與環境保護現狀，統籌考慮國家宏觀調控政策和沿海地區發展戰略基礎上，劃分了農漁業、港口航運、工業與城鎮用海、礦產與能源、旅游休閑娛樂、海洋保護、特殊利用和保留區等8類海洋功能區[13]。目前，我國浙江、山東、江蘇、遼寧、河北、福建、廣東、廣西、上海、海南、天津等11個?。ㄗ灾螀^、直轄市）基于本地區的海洋開發現狀和所面臨的形勢編制了省級海洋功能區劃，并獲得國務院批準。

1.2.2??? 海洋主體功能區

為進一步優化海洋空間開發格局，2015年國務院頒布《全國海洋主體功能區規劃》，依據主體功能將海洋空間劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區4類區域[14]。目前，廣東、山東、遼寧、河北、天津、江蘇、浙江和廣西8個地區基于《全國海洋主體功能區規劃》，根據本地區的海洋開發利用情況，編制了本地區的《海洋主體功能區規劃》。

《全國海洋主體功能區規劃》與《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》既相互聯系，又有所區別。前者是從國家發展全局和國家戰略層面對海洋空間作出的部署和安排，具有整體性和宏觀性，而后者是針對某一具體海域，更加側重經濟開發屬性的規劃安排，具有區域性和微觀性[15]。

1.2.3??? 海洋空間規劃

海洋空間規劃（marine spatial planning）是以生態系統方法為基礎，分析和分配人類海洋活動的時間分布，從而實現可持續發展目標的過程[16]。已有70余個國家開始實施海洋空間規劃，我國也正在積極融入國際海洋空間規劃的大趨勢，并從陸海統籌的角度，將海洋納入國土空間，實施陸地—海洋—體的國土空間規劃。

2018年3月，國務院機構改革方案公布，自然資源部組建。2020年自然資源部為實施全國自然資源統一管理，科學劃分國土空間用地用海類型、明確各類型含義，制定了《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《指南》），其規定的用海類型與《區劃》有所不同，《指南》在《區劃》的基礎上對用海類型重新進行了調整細化，減少功能沖突，突出主要功能，在分類上體現了與用地規劃的一體性，海洋用途規劃分為“漁業用?！薄肮さV通信用?！薄敖煌ㄟ\輸用?！薄坝雾煤！薄疤厥庥煤！奔啊捌渌Ｓ颉?個一級類，并進一步細分為16個用海二級類[17]。

1.2.4??? 立體分區

海洋平面化使用導致交叉用海和重疊用海等問題，造成海洋資源的浪費，越來越多的學者開始轉向海域立體化分層利用探究。王淼等[18]認為根據海洋資源的種類進行分層確權，通過登記的辦法來確定海面、水體、海床、底土和綜合使用的范圍。江文斌等[19]認為可以將海域分為水面、水體、海床和底土4層來界定。翟偉康等[20]認為海域具有立體自然分層特性，海洋空間立體開發也轉向多層立體開發階段，并提出要明確海域水面、底土權限和探索三維海籍管理模式。李彥平等[21]認為海域立體分層使用以海域空間的立體性和利用方式的多宜性為基礎，并列明水體、水面、海床和底土主要資源分布和空間特征，以明確不同用?；顒訁f調用海的目標。我國目前用海分類還是以實際用海的功能和規劃為主，海域立體分層仍處于理論研究階段，實踐上并未予以應用。

1.3??? 我國海洋空間規劃編制體系

海洋空間規劃屬于行政行為中的行政規劃行為。從行政層級上看，我國海洋空間規劃分為國家、省級、市縣級。我國實行自上而下的規劃編制形式，省級依照國家、市縣依照省級的指標和要求編制海洋空間規劃。

2020年1月，自然資源部為貫徹落實《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》研究制定了《省級國土空間規劃編制指南（試行）》，省級編制指南明確了規劃編制主體為省級人民政府，對省級國土空間規劃的編制原則、任務、內容、程序、管控和指導要求等都進行了規定，是市、縣等下位規劃的基本依據，對下位規劃具有統籌協調、約束作用，省級規劃要對市縣級規劃提出指導約束要求，省級編制指南針對海域規劃，強調要根據陸海統籌、保護優先的原則，統籌確定主體功能區，改善陸海生態空間[22]。目前，廣東、海南、浙江和江蘇等公示了省級國土空間規劃，在用海規劃上都明確劃定了沿海生態保護屏障，注重陸海統籌。

2020年9月，自然資源部研究制定了《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》市級編制指南是對省級編制指南的細化，其編制主體是市級人民政府，市級規劃要根據省級規劃的市縣規劃傳導編制規劃，不得突破。市級編制指南基于省級編制指南指出，要優先確定生態保護空間，統籌陸?？臻g并將生態保護紅線作為強制性內容予以規定[23]。參照省、市兩級的規劃指南，區縣級的規劃指南作為下位規劃，應以省、市兩級上位規劃為指導，結合本地用海情況，編制規劃。

1.4??? 我國海洋生態空間用途管制的法律保障

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）是我國的根本大法，具有最高法律效力?！稇椃ā窔v經5次修正，新修正的《憲法》明確提出生態文明，與物質文明、政治文明、精神文明、社會文明處于并列地位，為我國生態文明建設提供法律保障。

雖然《憲法》規定了生態文明，但“海洋”這一資源并未在《憲法》中明確列明，有關海洋生態保護和規劃的法律規定主要分布在《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）和《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）中。

1.4.1??? 《海洋環境保護法》

1982年《海洋環境保護法》頒布實施，歷經3次修正，于2003年第一次修正將生態保護單列成章?，F行《海洋環境保護法》第七條明確了海洋功能區劃的法律地位，為海洋功能區劃提供了法律支撐，該條具體內容為“國家海洋行政主管部門會同國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民政府根據全國海洋主體功能區規劃，擬定全國海洋功能區劃，報國務院批準。沿海地方各級人民政府應當根據全國和地方海洋功能區劃，保護和科學合理地使用海域”。

海域空間用途管制不是一項單一的管理制度，是制度的組合體，包括海域使用論證制度、圍填海年度計劃制度、海洋保護區和海洋生態紅線制度、海域動態監視監測和海洋督察制度等[24]。對此，現行《海洋環境保護法》也有相應部分法律規定，第三條第一款明確規定：“國家在重點海洋生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等海域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”。第二十四條第二款規定：“開發利用海洋資源，應當根據海洋功能區劃合理布局，嚴格遵守生態保護紅線，不得造成海洋生態環境破壞”。這兩條法律規定為海洋生態紅線制度提供了法律保障。為進一步保護海洋生態環境和海洋生物多樣性，防止海洋生態環境惡化，第二十一條第一款規定：“國務院有關部門和沿海省級人民政府應當根據保護海洋生態的需要，選劃、建立海洋自然保護區”。第二十三條規定：“凡具有特殊地理條件、生態系統、生物與非生物資源及海洋開發利用特殊需要的區域，可以建立海洋特別保護區，采取有效的保護措施和科學的開發方式進行特殊管理”。這兩條法律規定為建立海洋保護區制度提供了法律依據。

1.4.2??? 《海域使用管理法》

為了加強海域使用管理，對國家海域所有權和海域使用權人的合法權益進行保護，促進海域的合理開發和可持續利用，《海域使用管理法》于2001年10月27日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過，2002年施行。

《海域使用管理法》第二條規定，本法所稱海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。該條規定明確了海域的范圍，在這個范圍之內的海域，受本法的約束。明確海域的管理范圍是進行海域管理的前提基礎，這也為海域立體開發研究提供了法律依據。

《海域使用管理法》明確規定了海洋功能區劃制度，奠定了海洋功能區劃制度的法律地位。第四條第一款明確規定：“國家實行海洋功能區劃制度。海域使用必須符合海洋功能區劃”。在第二章還專章規定了海洋功能區劃的編制主體、原則、審批、修改等內容，對海洋功能區劃的編制和實施進行規范?？梢?，海洋功能區劃具有重要的地位和作用，也為后續海洋功能區劃的編制提供了重要的法律依據。

我國海洋資源豐富且海域面積遼闊，對海域進行開發利用必須要建立一定的秩序，而維持這一秩序最好的方式就是使用法律手段?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā分幸幎擞煤嗜胫贫群秃Ｓ蛴猛巨D用制度。該法第十七條第一款規定：“縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據海洋功能區劃，對海域使用申請進行審核，并依照本法和省、自治區、直轄市人民政府的規定，報有批準權的人民政府批準”。第二十八條規定：“海域使用權人不得擅自改變經批準的海域用途;確需改變的，應當在符合海洋功能區劃的前提下，報原批準用海的人民政府批準”。該法第七章還規定了違法用海行為需要承擔的法律責任。這表明，海域使用權人和管理者都要遵循海洋功能區劃制度，在此基礎上用海且不得隨意改變海域用途，否則都需要承擔相應的法律責任。

2??? 國外研究現狀

2.1??? 海洋空間規劃的相關理論

2.1.1??? 基于生態系統的海洋空間規劃

從聯合國教科文組織第一次召開海洋空間規劃研討會時，海洋空間規劃開始注重對于生態系統的研究，海洋空間規劃是將生態系統這一概念引入海洋環境實際運作中的方法之一。

2007年，Douvere等[25]對聯合國教科文組織召開的海洋空間規劃國際研討會報告做了摘要總結。Douvere[26]認為在海洋空間多用途規劃的背景下，海洋保護區的發展以及用戶—環境之間的沖突使人們對海洋生態產生了更多的關注，基于生態系統的海洋空間規劃對解決沖突，保護自然的完整性，維護海洋生態環境提供了綜合性方法。Paul等[27]認為基于生態系統的海洋空間規劃是可持續地利用海洋資源，協調經濟、社會目標和環境要求，以實現保護海洋生態環境的重要途徑和手段。Sarah等[28]指出將生態系統服務權衡分析框架應用于海洋空間規劃，以平衡人類對海洋生態系統各種用途的成本和效益，綜合管理海洋資源。Shabtay等[29]提出要將生態模型納入海洋空間規劃，作為決策支持工具，以加強海洋生態系統的管理。Hammar等[30]介紹了累積影響評估（CIA）在基于生態系統的空間規劃中的具體構成、操作方法、步驟，將CIA 與MSP加以整合應用，作為MSP的基礎，使決策者能夠在計劃和政策實施之前更好地平衡利益和后果。

時至今日，基于生態系統的海洋空間規劃已經成為各國制定海洋空間規劃的重要關注點。

2.1.2??? 跨界海洋空間規劃

近年來，國外已經開始跨界海洋空間規劃的研究，這比之前的海洋空間規劃，更注重沿海國國家間在海洋空間規劃領域的合作，是海洋空間規劃發展的最新階段。

Flannery等[31]認為實施跨界海洋空間規劃需要具備政策趨同、跨界規劃的經驗以及關鍵行動者之間的良好工作關系等有利因素。Jay等[32]認為海洋和沿海生態系統動態以及海洋資源和活動的跨界性質使人們認識到跨界海洋空間規劃的重要性，然而在實踐中存在著各種各樣的阻礙，表明跨界海洋空間規劃不僅要認識到海洋自身的跨界性，還需要考慮不同轄區的文化、社會、政策和治理差異。Van[33]認為跨界海洋空間規劃在一定條件下可以成為一種反身性的海洋治理安排，這些條件包括改變規則、知識生產和信息共享、要改變海洋科學政策的討論空間。Jan?en等[34]認為由于海洋生態系統的邊界和一些海洋活動的動態，賦予了跨界互動和一體性的必要性，但跨界磋商受限于環境和健康議題以及負責的利益攸關方。

雖然跨界海洋空間規劃對保護海洋生態環境更為有利，但在實踐中需要考慮眾多因素來制定一體性和高效性的規劃，實施起來具有一定的難度。

2.2??? 利益相關者參與海洋空間規劃的理論

人是開發與利用海洋的主體，是決策中的關鍵因素，因此利益相關者參與海洋空間規劃是一個至關重要的過程。Pomeroy等[35]論證了利益相關者的概念及定義、參與階段、利益相關者分析的重要性以及利益相關者授權等內容，他們認為讓利益相關者越早參與海洋空間規劃過程，對規劃就越有利。Jarvis等[36]認為公眾科學可對海洋空間規劃的數據來源提供信息，也是擴大利益相關方參與海洋空間規劃的途徑。在明晰利益相關者參與的重要性前提下，對如何保障利益相關者參與，體現出利益相關者的參與價值也至關重要。Ritchie等[37]認為利益相關者參與海洋空間規劃存在潛在的復雜性與利益性，通過回顧陸地規劃和相關案例利益攸關方參與進程，指出利益相關者參與海洋空間規劃要有強有效的進程、利益相關者參與具有代表性、制定參與過程的研究議程等關鍵問題。Fleming等[38]通過分析萊姆灣扇貝疏浚工程中利益攸關方之間矛盾沖突導致該工程被關閉，指出要明確利益相關者主體并分清其職責，制定明確具體的流程來保障利益相關者參與海洋空間規劃。QuesadaSilva等[39]提出利益相關者參與評估框架并將其分為兩個階段：一是在獨立于海洋空間規劃參與理論以及考慮海洋空間規劃的步驟和參與成本的基礎上，建立海洋空間規劃績效評估的具體框架;二是在按照第一階段實施后，提出一系列關于參與性后果的問題。

2.3??? 國外海洋空間規劃實踐及相關政策法律

1998年比利時在審批《聯合國海洋法公約》過程中，制定了兩部重要的實施法令，即《專屬經濟區法》和《海洋保護法》，其中《海洋保護法》提出在該國管轄海域進行開發利用時，需要取得許可證和進行環境影響評估，比利時于2003年頒布了兩項法令，即《許可證法令》和《環境影響法令》，這兩項法令涵蓋了諸如海上風能農場等的部署和適應性問題，并就可能需要采取的發證和特許措施做出決策，為用海行為進行管制提供了法律支持，同年比利時第一次制定發布了《北?？傮w計劃》，總體計劃中建立一種更具有多樣性的分帶系統，來緩解采區開采壓力[40]。2008年歐盟委員會發布了《海洋空間規劃路線圖》，為比利時海洋空間規劃的完善和發展提供了助力，比利時于2012年通過《海洋環境保護和海洋空間規劃組織法》，其規劃獲得法律上的支持，北海比利時區的海洋空間規劃主要分4個部分進行：一是進行空間分析、定位;二是提出愿景、制定指標;三是實施規劃;四是規劃的圖件[41]。

英國在2009年頒布了《英國海洋法》，海洋空間規劃在第三部分予以規定，為海洋空間規劃提供了法律基礎。同年，《英國海洋區域法律框架》這一專為海洋和沿海地區設計的制度正式生效[42]?！逗Ｑ笳呗暶鳌肥怯Ｑ箝_發利用與保護的總綱領，是所有海洋空間規劃制定的依據，英國各區域、地方級海洋空間規劃的編制就是以規劃海域的生態、經濟和社會狀況為基礎，對《海洋政策聲明》以及規劃海域適用的其他規劃、政策、法律要求進行落實[43]。英國的空間規劃劃分為聯合王國（UK）、國家（National）、區域（Regional.）和地方（Local）4個層級，這一框架是Tyldesley基于土地利用規劃體系和海洋特點提出的。2010年的蘇格蘭海洋法案和北愛爾蘭海洋法案為MSP提供了強大的法律框架[42]。

自20世紀60年代以來，美國政府制定了一系列海洋發展規劃，如《美國海洋學長期規劃（1 963—1972）》《1995—2005年海洋戰略發展規劃》《美國海洋21世紀議程》（1998年）等[44]。1999年，美國制定了國家海洋戰略，并成立相關的國家咨詢委員會，從法律上確立了海洋經濟的管理和評估制度[45]。2000年，頒布《海洋法令》并就該法于2001年成立美國海洋政策委員會，該機構是美國全國統一的海洋政策研究機構[46]。2010年，美國又發布了《國家海洋政策》，正式提出海洋空間規劃，美國的海洋空間規劃分為3個層級，分別是國家海洋規劃政策框架、區域海洋空間規劃和州海洋空間規劃[42]。

德國于2004年頒布的《空間規劃法》是其海洋空間規劃的主要法律依據。德國實行專屬經濟區空間規劃和各州領?？臻g規劃并行的規劃體系[42]。2004年，德國把聯邦空間規劃法案擴展到海洋專屬經濟區，由聯邦海事和水文局編制專屬經濟區的海洋空間規劃，聯邦政府于2005年開始為德國專屬經濟區制訂海洋空間計劃，確定了德國北海和波羅的海專屬經濟區空間規劃的目標和原則，各州管轄領海海域，編制海洋空間規劃[45]。2008年，聯邦內閣批準實施國家海洋戰略，空間計劃對其起到推動作用。2009年，進入規劃階段后期，德國在綜合海事政策的背景下發布了海事發展計劃的指導方針。

澳大利亞沿海各州和領地管理內水和領?；€向海3n mile的海域，聯邦政府管理3n mile外海域至200n mile專屬經濟區，基于1998年澳大利亞政府頒布的《澳大利亞海洋政策》和1 999年制定的《環境保護和生物多樣性保護法案》，分別制定東南、西南、西北、北部和東部五大海洋區空間規劃[42]。根據管轄海域的實際情況，各州和領地制定相關政策和規章。

3??? 我國海洋生態空間用途管制存在的問題

海洋生態環境是決定我們能否持續利用開發海洋的重要基礎。近年來，國家和政府也越來越重視海洋生態環境的改善，為海洋生態發展不斷提供助力。綜合比較國內外研究狀況，我國海洋生態空間用途管制仍存在許多問題。

3.1??? 海洋生態空間用途管制的內涵不明確

管制是政府運用公權力對相對人的行為進行限制和控制的一種手段和方法。然而，海洋與陸地相比，沒有明顯的邊界劃分，海洋是一個完整的系統，具有流動性和立體性，正是由于其特殊性質，需要單獨制定海洋生態空間用途管制的有關規定[47]。目前我國沒有在相關法律規定中明確這一概念，海洋生態空間用途管制這一概念多零星分布在我國發布的政策文件中，還沒有對這一概念明確而統一的界定。概念涵蓋著事物的性質和特征，通常對一事物的了解首先是通過其概念，概念厘定不清，既不利于圍繞這一概念對其進行制度設計，也大大降低了其管制公信力。

3.2??? 缺乏基本法，法律依據不足

《憲法》第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”，但未有涉海規定，現行海洋法律體系也大多是根據管轄領域和部門進行的立法，如《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國海上交通安全法》等都有明顯的行業性，整體比較分散，缺乏一部基本法律來統攝[48]。海洋生態空間用途管制多在政策文件中提及，缺乏專門的法律對其進行規制，管制作為政府的一種行政權，要依法行政，并需通過法律對其予以約束，防止權力濫用。

3.3??? 公眾參與機制不完善

我國的海洋空間規劃編制體系以政府和專家為主導，雖然也在相關文件中規定了公眾參與的途徑和方式，但都是原則性規定，對參與公眾范圍的界定、參與階段、參與的具體程序等都沒有涉及。公眾參與規定的不完善給予了行政主體極大的自由裁量權，具有主導作用，使公眾處于弱勢地位，并且長期受重陸輕海的觀念影響，公眾對海洋的重視度不夠，導致公眾參與的積極性不高，不能做到真正參與[49]。公眾參與對海洋空間規劃具有重要意義，但也要考慮參與的效益與成本，需對公眾參與的有關事項予以規定，發揮公眾參與的優勢。

3.4??? 缺乏行政職能沖突協調機制

海洋生態空間的用途管制，一是涉及不同行業部門之間的協調，同一海域存在多種用途，不同的用途牽涉不同的部門，海洋生態空間更是具有極大的空間貫通性，進行用途管制涉及不同部門;二是突破了行政邊界，是以生態系統的完整性和規律性為中心的，對于跨界的海洋生態空間用途管制牽涉跨行政區域，需要涉及跨界主體間進行協調，目前對于跨界海洋空間用途管制的協調機制尚無規定[50]。

3.5??? 監督具有滯后性

從我國現行有關規定來看，涉海的開發利用行為主要注重事前評估和監督。評估可以看作是監督的一種方式，通常以事前的用海項目環境影響評估作為是否可以獲得行政許可用海的依據。在事中和事后的監督方面較為薄弱，由于目前我國海洋生態修復立法體制不完善、修復成本高等問題，監督顯得尤為重要，在一定程度上可以避免或減輕對海洋生態的污染和破壞。

4??? 建議

4.1??? 厘定海洋生態空間用途管制的內涵

《自然生態空間用途管制辦法（試行）》中明確了自然生態空間的概念，其中涵蓋海洋這一領域，根據這一規定，海洋生態空間是指具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務為主導功能的海域空間[3]。海洋生態空間的確定首先要遵循生態系統的規律性及完整性，但由于海洋流動性和生態系統的特性，與其他自然資源生態空間的確定相比，海洋生態空間的確定上有一定的難度。其次，海洋是一個三維立體空間，海洋生態空間用途管制需要考慮海洋立體生態空間之間的差異性，進行分類分級的差異性管制。政府管制往往意味著一種特殊的法律限制模式，即政府運用公共權力，通過制定一定的規則，對個人和組織的行為進行限制與調控[51]。海洋生態空間用途管制可以理解為是管制主體根據海洋生態空間的用途劃定，對被管制者用海行為的一種限制和調控活動。

4.2??? 加快制定海洋基本法，完善海洋法律體系

首先，需要在《憲法》中對海洋的性質和地位予以明文規定，為我國海洋生態文明建設提供《憲法》上的保障[52]。其次，海洋基本法是實現海洋治理現代化的基本保障，而我國現在海洋法律都是基本法以外的法律，沒有一部統領全局的法，這就使得海洋管理沒有充分法律依據，放眼國外，英國和美國等主要海洋國家已制定了海洋基本法，并設立了專門的機構管理海洋事務[52]。海洋作為自然資源的構成要素之一，應在海洋基本法中明確海洋所有權人對海洋的開發、利用與保護等權利，規定海洋管理制度，規定用海人對海洋的使用權，除此之外，應將國家海洋規劃與計劃寫入基本法，明確海洋規劃與計劃制定的規則及法律效力，以海洋規劃為基礎的海洋生態空間用途管制的規定也多出現在零散的政策性文件中，需將政策法律化，使得政策規定更加詳盡具體，增強政策的可操作性[53]。

4.3??? 完善公眾參與機制

公眾參與機制應從實體和程序兩個方面去完善。實體上，參與主體是關鍵，應圍繞參與主體進行一系列制度設計。一方面，應明確參與主體的范圍，對哪些人可以參與，參與人的規模等問題進行明確;另一方面，應明確規定參與主體的權利、義務和責任，在激發參與主體的參與意識方面，可以設有一定的激勵和保障機制，對參與主體在積極行使參與權并提出可參考意見的，可給予一定的獎勵，對自身權益受到侵害的，也有可救濟的途徑。程序上，需要進一步明確公眾參與的有效途徑，包括對參與過程、參與方法等進一步規范化[54]。

4.4??? 建立行政職能沖突協調機制

海洋生態空間由于考慮到整個生態系統的完整性，涉及面廣，必然需要眾多的行政部門共同參與，共同協調。針對不同部門間的工作協調，可以建立部門間的合作機制，共同制定機制運行規則;為防止矛盾沖突升級，需要借助政府間更權威的部門進行協調，由于所涉及部門甚廣，事物復雜，有必要建立更高層級的海洋工作協調機構來協調各部門的行政職能[50]。對于跨行政邊界的海洋生態空間用途管制的職能沖突協調，涉及主體間應搭建合作平臺，共同協商確定解決辦法;如不能達成一致，可向其共同的上級部門申請裁決。

4.5??? 加強監督

海域面積廣闊，實施有效監督需要多方共同努力。首先，加強中央對地方海域空間用途管制情況的監督檢查，建立用途管制政策實施情況的考核評價制度[55]。其次，地方有關部門需要自身加強監督，對海域開發利用情況、海洋生態等用海情況，開展定期評估、監測。最后，網絡數據平臺是實行監督的便捷高效的方式之一，地方政府可以搭建海域監測數據共享平臺，通過智能工具對海域進行實時監測，及時發布監測數據，在平臺設置留言板功能，方便公眾發表意見和投訴違法用海行為，充分利用公眾優勢，加強公眾監督。

參考文獻

[1]新華網.中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》[EB/OL].（2015-09-21）[2020-06-03].http：//www.xinhuanet.coni/politics/2015—09/21/c_1116632159.htm.

[2]劉超.生態空間管制的環境法律表達[J].法學雜志，2014，35（5）：22-32.

[3]中華人民共和國自然資源部.國土資源部關于印發《自然生態空間用途管制辦法（試行）》的通知[EB/OL].（2017-03-24）[2020-06-03].http：//www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201704/t20170424_1992172.html.

[4]祁帆，李憲文，劉康.自然生態空間用途管制制度研究[J].中國土地，2016（12）：21-23.

[5]李國煜，曹宇，萬偉華.自然生態空間用途管制分區劃定研究：以平潭島為例[J].中國土地科學，2018，32（12）：7-14.

[6]王志鑫.自然生態空間用途管制的法律制度應對[J].中國土地科學，2020，34（3）：9-15.

[7]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗：在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012.

[8]中共中央文獻研究室.習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017.

[9]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2018.

[10]中共中央政治局.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二。三五年遠景目標的建議[M].北京：人民出版社，2020.

[11]宋岳峰，余靜，岳奇，等.基于生態系統的海洋空間規劃分區方案研究[J].海洋湖沼通報，2019（6）：166-171.

[12]周連義，周丹，陳梅，等.大連海洋生態空間用途管制分區研究[J].海洋開發與管理，2021，38（8）：19-25.

[13]中華人民共和國自然資源部.全國海洋功能區劃（2011-2020年）[EB/OL].（2012-04-18）[2020-06-03].http：//gc.ninr.gov.cn/201806/t20180615_1796945.html.

[14]中華人民共和國中央人民政府.國務院關于印發全國海洋主體功能區規劃的通知[EB/OL].（2015-08-20）[2020-06-03].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/20/content_10107.htm.

[15]王倩，郭佩芳.海洋主體功能區劃與海洋功能區劃關系研究[J].海洋湖沼通報，2009（4）：188-192.

[16]郭雨晨.英格蘭東部海洋空間規劃及其對我國的啟示[J].海洋開發與管理，2020，37（2）：19-25.

[17]中華人民共和國中央人民政府.自然資源部辦公廳關于印發《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》的通知[EB/OL].（2020-11-17）[2020-06-03].http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020—11/22/content_ 5563311.htn.

[18]王淼，江文斌.基于多層次利用的海域多層使用權研究[J].中國漁業經濟，2011，29（6）：37-43.

[19]江文斌，賈欣，袁翡翡.海域空間三維多層產權研究[J].農業經濟與管理，2012（3）：83-89.

[20]翟偉康，王園君，張健.我國海域空間立體開發及面臨的管理問題探討[J].海洋開發與管理，2015，32（9）：25-27.

[21]李彥平，李晨鈺，劉大海.海域立體分層使用的現實困境與制度完善[J].海洋開發與管理，2020，37（9）：3-8.

[22]中華人民共和國自然資源部.自然資源部辦公廳關于印發《省級國土空間規劃編制指南》（試行）的通知[EB/OL].（2020--01-17）[2020-06-03].http：//gi.mnr.gov.cn/202001/t20200120_2498397.html.

[23]中華人民共和國自然資源部.自然資源部辦公廳關于印發《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》的通知[EB/OL].（2020-09-22）[2020—06—03].http：//gi.mnr.gov.cn/202009/t20200924_2561550.html.

[24]李彥平，劉大海.海域空間用途管制的現狀、問題與完善建議[J].中國土地，2020（2）：22—25.

[25]DOUVERE F，CHARLES N，EHLER. International Workshop on Marine Spatial Planning，UNESCO，Paris，8-10 November 2006：A summary[J]. Marine Policy，2007，31（4）.

[26]DOUVERE F.The importance of marine spatial planning in advancing ecosystem-based sea use management[J]. Marine Policy，2008，32（5）.

[27]PAUL M，GILLILAND，LAFFOLEY D.Key elements and steps in the process of developing ecosystem-based marine spatialplanning[J].MarinePolicy，2008，32（5）.

[28]SARAH E，LESTER，COSTELLO C，HALPERN B S，et al. Evaluating tradeoffs among ecosystem services to inform ma-rine spatial planning[J]. Marine Policy，2013，38（5）.

[29]SHABTAY A，PORTMAN M E，OFIRE，et al. Using ecolog-ical modelling in marine spatial planning to enhance ecosystem-basedmanagement[J].Marine Policy，2018，95（5）.

[30] HAMMAR L，SVERKER M，JONAS P，et al. Cumulative impact assessment for ecosystem-based marine spatial planning. [J].The Science of the total environment，2020，734（5）.

[31]FLANNERY W，O'HAGAN A M，O'MAHONY C，et al. Evaluating conditions for transboundary Marine Spatial Planning：Challenges and opportunities on the island of Ireland[J]. Marine Policy，2015，51（5）.

[32]JAY S，ALVES FL，O'MAHONY C，et al. Transboundary di-mensions of marine spatial planning：Fostering inter-jurisdictional relations and governance[J].Marine Policy，2016，65（5）.

[33]VAN TATENHOVE J P M. Transboundary marine spatial planning：a reflexive marine governance experiment？[J]. Routledge，2017，19（6）.

[34]JANBEN H，VARJOPURO R，LUTTMANN A，et al. Imbalances in interaction for transboundary marine spatial planning：Insights from the Baltic Sea Region[J]. Ocean and Coastal Management，2018，161（5）.

[35] POMEROY R，DOUVERE F. The engagement of stakeholders in the marine spatial planning process[J].Marine Policy，2008，32（5）.

[36] JARVIS R M，BREEN B B，Christian U. Krageloh，et al. Citizen science and the power of public participation in marine spatial planning[J].Marine Policy，2015，57（5）.

[37] RITCHIE H，ELLIS G. ‘A system that works for the sea’？ Exploring Stakeholder Engagement in Marine Spatial Planning[J].Journal of Environmental Planning and Management，2010，53（6）.

[38]FLEMING D M，JONES P J S. Challenges to achieving greater and fairer stakeholder involvement in marine spatial planning as illustrated by the Lyme Bay scallop dredging closure[J].Marine Policy，2011，36（2）.

[39]QUESADA-SILVA M，IGLESIAS-CAMPOS A，TURRA A，et al. Stakeholder Participation Assessment Framework（SPAF）：A theory-based strategy to plan and evaluate marine spatial planning participatory processes[J].Marine Policy，2019，108（5）.

[40]張秋明.比利時海洋空間管理的演進與經驗[J].國土資源情報，2008（7）：27—32.

[41]滕欣，趙奇威.比利時海洋空間規劃的進展與特點[N].中國海洋報，2018—09—04（004）.

[42]方春洪，劉堃，滕欣，等.海洋發達國家海洋空間規劃體系概述[J].海洋開發與管理，2018，35（4）：51—55.

[43]郭雨晨.英國海洋空間規劃關鍵問題研究及對我國的啟示[J].行政管理改革，2020（4）：74.

[44]江帆，劉曉峰，林煦昊.發達國家海洋發展戰略對我國海洋管理的啟示[J].海洋開發與管理，2013，30（5）：5—8.

[45]李曉浩.國際海洋空間規劃簡析[J].中國科技縱橫，2015（4）：15—17.

[46]劉佳，李雙建.世界主要沿海國家海洋規劃發展對我國的啟示[J].海洋開發與管理，2011，28（3）：1—5.

[47]黃杰，王權明，黃小露，等.國土空間規劃體系改革背景下海洋空間規劃的發展[J].海洋開發與管理，2019，36（5）：14—18.

[48]李志文，馬金星.論我國海洋法立法[J].社會科學，2014（7）：86—95.

[49]周鑫，陳培雄，向蕓蕓.從公眾參與角度對海洋功能區劃的再認識：以浙江為例[J].中國土地，2020（5）：47—48.

[50]秦磊.我國海洋區域管理中的行政機構職能協調問題及其治理策略[J].太平洋學報，2016，24（4）：81 —88.

[51]張成福，毛飛.論政府管制以及良好政府管制的原則[J].北京行政學院學報，2003（3）：1—7.

[52]馬英杰，尚玉潔，劉蘭.我國海洋生態文明建設的立法保障[J].東岳論叢，2015，36（4）：176—179.

[53]劉惠榮.制定海洋基本法依法維護海洋權益[N].中國海洋報，2014—06—17（003）.

[54]徐瑾，王川，石肖雪.國土空間規劃體系中公眾參與的法律制度研究[J].規劃師，2020，36（23）：18—25.

[55]林堅，武婷，張葉笑，等.統一國土空間用途管制制度的思考[J].自然資源學報，2019，34（10）：2200—2208.