超大城市社會治理數據化的適應性轉型
——以深圳市南山區“塊數據”治理為例

葉 林， 鄧睿彬

(中山大學 政治與公共事務管理學院，廣州510275)

一、問題的提出

伴隨中國城鄉二元化壁壘的逐漸消弭，大規模農業轉移人口從鄉村涌入城鎮。目前，中國城鎮人口數量已占全國總人口數的63%以上，而大量流動人口仍不斷向特大城市和超大城市集聚。(1)2014年11月，我國國務院發布《關于調整城市規模劃分標準的通知》規定：城市城區常住人口500萬以上1 000萬以下的城市為特大城市，超過1 000萬的為超大城市。

規模城市的不斷發展，尤其是特大城市和超大城市人口的不斷擴張，對城市空間、環境、安全等承載力提出了巨大的挑戰，全面考驗著城市的社會治理能力。突如其來的洪災、公共衛生事件等突發性事件，更加凸顯了當前超大城市在規?；^程中實現精細化社會治理的難點與挑戰。由此，探索進一步推進社會治理轉型，尤其是增強韌性治理(Resilience Governance)[1]、敏捷治理(Agile Governance)[2]、智慧治理(Smart Governance)[3]等能力，是提升城市社會治理效能的迫切需求，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要方面和突出體現。同時，隨著城市居民權力意識的不斷提升，城市中多元化的人口組成結構和居民對公共服務的要求日益復雜，處于一線的基層政府亟須進行適應性轉變以應對挑戰。

近年來，新一代信息技術快速發展，信息化與社會經濟的各個方面產生了廣泛、深度的融合，數據化已成為各行各業轉型升級的重要方向和社會治理改革的新路徑、新選擇，為破解傳統社會治理模式中信息獲取不及時、工作人員間聯系慢、部門合作不徹底等難題提供了新的選擇[4]。數據技術的跨時空關聯性，使得經濟與社會活動能以較低的成本和多樣化的方式建立新的連接，更容易打破時空界限，真正實現整體性、系統性協作[5]，正成為社會治理為應對新形勢下的城鎮化發展而進行適應性轉變的重要手段。

目前，世界各地政府部門越來越依靠數據技術來提升行政效率和部門間協同性，以提供更多元化和高質量的公共服務。經濟合作組織(OECD)的研究報告顯示，精細化公共服務有助于提升居民的生活滿意度和對政府的信任程度，數據化已經成為更好的治理手段[6]。社會治理在獲得數據化所帶來機遇的同時，也面臨著困難和挑戰，主要表現為數據產權界定不明、傳統科層制模式下的社會治理模式與數據化生產力不匹配、數據自下而上收集的回流不足等[7]。其中，如何進一步提高數據治理協同性，即打破治理主體的部門和層級邊界，實現系統對接和共享共治，形成多主體、多部門協同推進，是當前改革的核心掣肘[8]。這些新問題的解決，有賴于社會治理模式的適應性轉變[9]。

本文引入適應性治理的概念，對超大城市社會治理數據化轉型進行分析。一方面，隨著城市的快速擴張和技術的迭代更新，社會治理模式需要根據社會發展的需求，從方式、手段和理念上進行一系列轉變，前提和基礎即是對其進行系統性回顧和分析；另一方面，社會治理改革在國內的實踐已逾十年，其發展面臨新的挑戰，在數據化的背景下，許多城市進行了積極探索和相應的適應性改革。那么，促進這一轉變的因素是什么？其過程是如何體現的？這些問題都值得跟蹤研究并分析，尤其需要針對治理的適應性轉變這一過程進行聚焦分析。

本文首先梳理中國社會治理數據化的發展沿革，介紹適應性治理概念的起源與發展，進而將適應性治理運用到社會治理轉型的分析中。通過跟蹤深圳市南山區針對人口分布情況、公共服務需求等社會治理事務進行的一系列改革，探討以下問題：超大城市社會治理的數據化轉型過程是如何體現適應性轉變的？數字時代的社會治理實現適應性轉變的關鍵因素是什么？這種轉變為治理轉型帶來了哪些挑戰與機遇？

二、社會治理數據化何以轉變：適應性治理的視角

(一)治理的技術化和基于技術的治理——社會治理數據化轉型

數十年來，超大城市的社會治理模式隨著經濟社會的發展而發生了一系列變化。改革開放以前，在全能型政府和計劃經濟的背景下，城市主要依靠“工作單位”來實現其管理和服務職能，包括醫療、教育、住房等[10]。在這個時期，基層部門可以通過雇主(工作單位)收集、匯總居民詳細的個人信息，如職位、住址、聯系方式等。到了20世紀90年代，經濟社會得到進一步發展，市場機制發揮作用，以“單位”為核心的城市居民共同體逐漸瓦解，形成政府、市場和社會三者分立的結構[11]。北京、上海、廣州等城市探索形成了以居委會為中心的城市管理模式。這種基于居民位置信息的管理體系旨在通過加強自上而下的行政執行能力實現對人口流動的控制[12]。在20世紀90年代至21世紀初，這套模式在社會流動速度相對緩慢、城市居民需求結構分化度較低的情況下，一定程度上有效應對了城市發展中的各種社會問題。然而，隨著中國城市化進程的不斷加速和規模經濟的發展，傳統的管理模式過于粗放的弊端日益顯現，各大城市開始探索網格化管理模式，來處理日益復雜的社會事務，通過整合網格內的資源和居民的各種信息來加強公共服務的提供和社會治理。同時，信息技術的發展使得電子政務得以產生，為社會治理提供了新的手段，從而開始了新一輪的社會治理轉型。

最初的政府數字化轉型主要表現為“政府上網”的改革，比如稅務、公安、住建、市場監督等部門根據其職能目標和專業領域，為實現文檔管理和日常事務電子化而建設的內部電子系統，包括“金稅”“城管監控系統”等。隨著政府上網工程的進一步推進，這些業務系統的服務功能逐漸增多，開始向城市居民提供動態信息和參政議政渠道。這類早期的數字化改革主要是利用數字技術將原有的治理內容技術化，目的是提升政府治理能力和部門間合作水平。這種改革在為政府治理技術化改革積累了大量經驗的同時，也導致了許多問題。一是，這類數字化建設是在科層制政府治理體系基礎上吸納新的技術手段提升管理水平，其本身存在的信息不對稱、部門間權責不清、數據難以共享等問題并未由于治理的技術化而得以改善，未能提供“技術優化制度”的方案[13]。二是，不同部門間數字系統建設的標準不一致，導致社會治理底數不清，并且針對部門內部建設的技術系統未能有效吸納社會力量的參與。諸多問題使得早期的數字治理呈現碎片化狀態[14]。

隨著城市的進一步發展，城市人口基數擴大但分布不均，個別區域內人口密度過大，導致交通擁堵、安全隱患增多等社會治理問題。同時，隨著技術、資本和信息持續流入城市，城市的社會結構變得更加復雜，人口組成愈加多元，不同群體對公共服務的需求也出現了較大差異。這對政府部門間的數據融合和應用提出了新的要求，需要針對社會和經濟的發展和變化，進行社會治理的適應性轉變。

黨的十九屆四中全會指出：“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國?！薄敖⒔∪\用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息?！备鶕鴦赵河“l的《促進大數據發展行動綱要》(國發〔2015〕50 號)，大數據成為提升政府治理能力的新途徑。國務院持續推動簡政放權和“放管服”改革，推進了 “不見面審批”“最多跑一次”等數字化便民服務[15]。隨著數字技術延伸到民生領域的各個方面，各地城市政府在這個時期的治理轉型中愈發重視跨行政部門的數據共享和應用，打破傳統科層制中存在的部門間、業務間的割裂，形成數字化的建設平臺，以實現政府公共服務和數據匯集應用[16]?？傮w來看，這個階段的社會治理轉型突出以數據為抓手，通過全流程的數據管理實現行政效率的提高和治理能力的加強，主要體現在數據采集與連接、數據融合與處理以及數據應用與反饋等方面，推進了從傳統的“數字化”到“數據化”的轉變，從簡單的流程數字化發展到治理核心數據化。下文引入適應性治理的概念，分析社會治理數據化轉型中的轉變過程及其關鍵因素。

(二)適應性治理的起源與發展

適應性治理(Adaptive Governance)起源于“社會—生態”系統的研究，聚焦于為追求社會生態系統的理想運行狀態而出現的一系列行為者、網絡、組織和機構之間的相互作用，認為社會系統應通過協調經濟、環境和社會之間的關系，應對社會發展的復雜性(Complexity)和不確定性(Uncertainty)[17]?！爸卫怼睆娬{有序規則和集體行動，本質上是一種強調多元合作的協商治理手段。與協作治理、參與治理、合作治理等理論相比，適應性治理旨在提高政府對于社會環境變化的適應能力，其獨到之處在于對問題觀察和分析的能力。

適應性治理理論被應用到社會科學研究的各個領域。Dietz等發現人類組織活動的方式影響了環境恢復的能力，并提出適應性治理策略，促使多方對話和提升系統學習能力是應對環境污染等公共問題的有效方式[18]。國內也開始將這一理論應用到環境治理研究中。鄧敏和王慧敏通過跟蹤行動主體的行為選擇，來分析氣候變化背景下的水資源適應性治理規則的形成[19]。蔡晶晶和毛壽龍通過研究集體林權制度改革，提出除了產權改革外，還應該建立符合當地社會實際情況的適應性治理模式[20]。

隨著現代社會快速發展，公共事務變得愈發高度復雜和不確定，學者們將適應性治理理論應用到公共事務治理的研究中[21]。Ostrom認為適應性治理是解決公地悲劇的重要策略，并提出多元利益主體之間互動以及制度的重要性[22]。Oi和Goldstein分析中國地方政府行為時指出，地方政府會隨著當地經濟社會的不斷發展而調整其治理方式以適應治理系統的變化[23]。張亞玲和郭忠興應用適應性治理理論研究農村扶貧政策執行過程中的政府與民間組織之間的互動[24]。2016年，Janssen和Van Der Voort認為適應性治理將社會和技術挑戰帶來的復雜性和不確定性納入考慮，適用于分析數字化轉型面臨的情形[25]。Wang等對適應性治理進行類型學分析，指出適應性治理中建立協作方式以應對技術和公民需求帶來的環境變化有助于更好地理解治理轉型的發展[26]。

雖然適應性治理越來越得到國內外學者的重視，但仍較少被應用到社會治理領域的分析。面對復雜的社會系統，傳統的依賴于國家中心權力的自上而下式命令管理體系已無法滿足社會治理的要求，其在協調跨領域、跨部門協作中往往出現效率低下乃至失敗的情況[27]。在數據化轉型過程中，往往容易造成數據權屬以及管理權力的缺失和錯位并存，由此產生的交叉管理飽受詬病。數據作為新興的政府治理工具，在改變傳統管理思維模式的同時，其本身并不能促使政府職能自行轉變，并不能自動地解決社會的復雜性和高度不確定性問題[28]。社會治理的復雜性和高度不確定性要求治理主體準確判斷和辨識問題的性質。數據作為社會治理的關鍵要素，其對跨部門、跨領域合作的影響也愈加凸顯。部門間協作平臺及相關機制設計是提升政府適應性能力的核心要素[29]。適應性治理的關鍵在于強調對治理事務的深入觀察和識別，并在此基礎上通過動態調節和適應學習(而不是拘泥于固有的運作系統)，最終選擇合適的方案來采取行動。因此，適應性治理理論對研究數據化社會治理實踐具有重要意義。本文基于此構建如圖1所示的分析框架。

圖1 從傳統數字化到數據化背景下政府適應性治理轉型框架

三、適應性治理實踐——深圳市南山區“塊數據”建設

深圳市南山區通過“塊數據”治理的建設，解決數字化轉型建設過程中存在的部門間條塊分割、推諉扯皮等問題，通過數據化提升社會治理精準化。下文的案例分析資料主要來自2020年1月至3月以及2021年7月至9月期間對南山區“塊數據”項目的田野調查，對相關負責人和基層工作人員進行深度訪談、收集并分析相關的政府文件和統計報表數據等。

深圳市南山區東南隔深圳灣與香港元朗比鄰，西南隔珠江口與澳門、珠海相望。轄區土地面積為187.53平方千米，海岸線長43.7千米。全區2021年常住人口179.6萬人，其中15—59歲人口比重高達78%，屬于勞動力豐富、外來人口居多的新興城市地區。2021年GDP超過7 630億，連續多年穩居廣東區(縣)第一。在庫“四上”企業超8 000家，(2)“四上企業”是指規模以上工業企業、資質等級建筑業企業、限額以上批零住餐企業、國家重點服務業企業等四類規模以上企業的統稱。被譽為“中國最具硅谷氣質城區”。

隨著社會經濟的發展，居民對政府服務理念和執政能力的要求不斷提高，南山區原有的治理能力已經無法與其發展階段相匹配，社會治理方面存在的短板逐漸顯露。一方面，不斷擴大的居住規模和居民結構變化給社區常態化服務帶來巨大挑戰。南山區外來人口來自全國各地，帶有各自的家鄉印記和文化根源，本地居民則在城市化快速轉變的過程中保留傳統習俗和方言特色。文化差異導致本外地之間的不理解和隔閡，難以增強居民尤其是“新深圳人”對南山區的歸屬感，他們在融入當地的生產生活過程中存在一定困難。同時，隨著人口流動性增強，現有社區常態化服務面臨滯后的問題，對于社區中產生的新問題無法通過傳統的熟人網絡進行有效反饋，導致社區服務工作難以有效跟上居民與企業的需求。另一方面，隨著南山區產業發展多元化、外部化，社區居住人口的組成更加多元，流動性更高，以往依靠人力審核、網格員上門排查的方式難以形成有效監管。繁重的基層任務進一步挑戰了社會治理效能，出現了一系列社會治理問題。一是大量服務管理工作下沉基層，網格事項任務不斷增加，導致基層被動應付、選擇性工作；二是各部門權責不清、職能交叉、相互推諉，難以建立有效的協助共建機制，一些積累下來的矛盾和問題長期得不到解決；三是指揮監督機構缺位，街道、社區接受上級部門多頭指揮和考核，基層部門往往不堪重負；四是“條塊”分割，各部門“條”數據不能共享互用，導致作為“塊”的基層重復采集、重復工作，工作效率低下。

深圳市近年來致力于建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制，提升社會治理效能[30]。南山區以“一個底板、三條主線”為核心路徑，融合社會治理基本要素，匯聚各業務部門的數據，形成“塊數據”的智能底板。與此同時，借助“塊數據”平臺的技術支撐，將以往各個業務部門單獨收集信息的方式轉變為網格員統一收集，將傳統的“條狀數據”整合成以區、街道、社區、網格、樓棟、房屋的結構組織的“塊數據”，實現了人員治理、法人治理、事件治理“三條主線”的理清。在數據應用方面，利用“塊數據”建立事件統一分撥處置機制，全過程可跟蹤追溯，推動多部門協同聯動一體化運作?！皦K數據”治理體系通過理順機制體制，重構基層網格化治理體系，提升社會治理智能化、科學化、精準化水平，推動構建共建共治共享社會治理新格局，形成與南山區經濟發展相匹配的社會治理能力，通過適應性治理的轉變，形成數據化社會治理格局。圖2展示了南山區“塊數據”治理系統的流程圖。

圖2 南山區“塊數據”治理系統業務流程圖

四、數據驅動適應性治理轉變的多重邏輯

在案例介紹的基礎上，下文從數據的收集、處理和應用三個環節討論數據驅動適應性治理轉變的邏輯與特征。

(一)數據收集機制的適應性轉變

在傳統的網格化治理模式中，網格管理中心負責收集、整合、分析由政府機關、公眾、企業等多個利益相關方產生和收集的數據，為社會治理提供直觀、簡單、簡潔的信息，以便進行相關決策，提供相應服務。但是，每個政府部門都有自己的工作平臺和數據收集系統，缺乏有效共享機制的設計導致相互溝通存在障礙，形成部門之間的數字鴻溝，導致基層部門效率低下。為此，南山區政府利用網格化改革的契機，成立了網格管理改革領導小組，由區長擔任領導小組組長。在職責劃分上，區委政法委是網格改革和“塊數據”平臺的業務主管部門，負責理順機制體制，統籌指導社會治理業務開展、聯動協調相關的部門。領導小組每月召開小組會議，以統籌進度和部門協調。通過領導小組以及主要領導掛帥的機制設計，形成金字塔式的領導指揮體制，有效地利用政府管理中的體制優勢，從高位推動“塊數據”平臺的運行和落實，推動部門間的協調，防止部門間過度推諉和扯皮影響重要事項的推動。

數據是提升社會治理的抓手，而采集數據則是關鍵落腳點。在傳統的網格化管理機制下，各部門“條”上所涉及的人口、房屋、企業等社會治理底數各不統一。此外，由于各部門之間職能交叉、邊界不明，導致未能建立有效的協助共建機制。在以往的工作模式中，網格員往往收到來自幾個部門對同一信息的核查命令，導致在一天內多次到訪同一地址進行核查等低效現象。在網格管理改革領導小組的指導下，南山區以統一標準打造智能化的“塊數據”社會治理底板。以統一地址為“基”，以房屋、人口、法人、通訊、事件為“柱”，構建“一基五柱”社會治理大數據庫，建設“一鍵可知”“一圖可現”的智能化電子地圖，打造一個全新的社會治理數據平臺，讓基層社會治理的數據現出來、用起來、活起來，實現數據網格化、網格數據化，為社會治理的智能應用提供堅實的保障?！皦K數據”平臺所在的網格管理辦公室與其他部門在數據采集上也存在著聯動，其形式主要包括：(1)正式的聯席會議制度，有定期的溝通機制，事先規定好溝通的形式、地點和內容；(2)非正式的協調制度，無定期的溝通機制，基于臨時的協調需求而產生的協調；(3)重大應急事件的協調，按照“一案三制”的應急方式進行；(4)對于具體的小微事件，網格中心和對應的職能部門在系統上進行簡單的系統互動，各部門的子系統日常與網格管理中心數據進行更新。

目前“塊數據”系統初步打通了十多個政府和社會的平臺數據，通過打破省、市、區、街道各級各部門業務系統的壁壘，整合各類信息資源，并下沉公安、國土、住建、市場監管、出租屋等部門數據到街道和社區，讓基層真正掌握資源并應用資源?！皦K數據”平臺的建設改變了網格員采集信息的方式，建立出租屋“視頻門禁+網格員核實”、花園式小區“物業采集+網格員核實”以及“部門業務采集+網格員核實”的新路徑，實現動態更新人口、法人、事件等信息，不斷完善人口、法人等社會治理要素的信息準確性和豐富性。同時建立政企合作機制，“塊數據”中心與供水供電供氣等企業開展數據交換工作，對接水電氣及統一地址數據，既完善了房屋的檔案信息，又便利了業務部門的服務管理工作。在此基礎上，通過購買服務的方式搭建了與物業公司合作的人口、法人登記機制，以戰略合作的方式與順豐公司等快遞企業搭建數據對接平臺，形成互惠共贏的合作機制，讓數據更鮮活、準確。

通過這些努力，“塊數據”治理系統通過統一的行業標準建立統一地址基礎庫，完善人口、法人、房屋、通訊、事件五大社會治理數據庫，實現每一棟建筑物、每一間房屋都有統一的“身份證號碼”，并通過可視化系統將人口、企業和事件直觀地呈現，為決策者提供更為高效的決策手段，提高了行政效率。針對以往的社會力量參與不足的現象，數據平臺還開發了居民自主申報系統，通過多種方式提升居民社會治理的參與度。通過有效的機制設計，南山區逐步實現了政企社多方參與的適應性治理。在賦權基層的模式下，基層政府在數據采集中得以采取多種靈活措施，實現社會治理數據的動態更新和核實。截至2020年，“塊數據”平臺已將超過200萬人口、48萬家企業有效定位到3.4萬棟樓房、97萬個房屋之中，并將這些數據關聯給相應的網格管理員和社區專干等基層人員，建立了房屋的“責任檔案”，形成了彈性工作機制，有效地提升了社會治理的數據收集、分析和應用能力。

(二)數據處理機制的適應性轉變

社會治理是一項復雜的系統工程，涉及基層政府中多個業務部門。隨著城市社會事務的日漸繁雜，以往依靠部門獨立系統運作的方式難以滿足社會發展的需求。數據往往被視為業務部門的權力體現。在數據融合過程中，經常出現業務部門不愿交出“數據權力”的現象。

針對這一難題，南山區通過領導小組的方式協調統一，將各部門獨立的數據系統統一到“塊數據”處理平臺，以協作平臺為基礎方式，促進部門間的數據和業務融合。其中，區政數局是信息化主管部門，負責指導平臺建設和推動數據共享，處理各部門匯聚的數據的清洗、去重、降噪等業務，形成“塊數據”治理平臺的底層數據。為了避免以往部門濫用數據和業務繁雜臃腫等現象，“塊數據”治理平臺由網格辦負責具體運營，形成了“塊數據”的基礎在政數局、決策制定和具體業務應用在網格辦的行政架構。

在此基礎上，政數局依靠調整后的機制體制和“塊數據”平臺的支撐，逐步實現了適應性轉變，統一歸集了多個業務部門數據。針對業務部門共享的數據，如市場監管局會首先將數據共享給“塊數據”數據庫，并由網格管理中心的工作人員協調核實，核實后的數據再次被上傳到“塊數據”系統，最終由政數局負責將所有的核實過的數據進行統一處理。隨著“塊數據”平臺存量數據的逐漸增多和完善，網格員以往機械化采集數據的工作也轉變為以數據的核實和更新為內容的日常工作。對于某些部門數據質量較差的問題，“塊數據”平臺也提供了良好的解決方案。一是通過政數局的數據分析碰撞發現問題數據，將碰撞問題結果反饋給來源部門，由來源部門負責更新。二是通過業務巡查核實。比如教育局在一個時期內收到很多學位申請，但不清楚該申請人是否住在所申報地方，可通過與“塊數據”碰撞發現哪些人口不在南山居住，并將核查任務派給網格員，由其負責實地核實后反饋至系統。借助機制理順以及“塊數據”的數據分析，部門間“條”的數據在平臺的“塊”數據中發揮作用，有效解決“有信息難共享、有機制難協作”難題。這一適應性轉變不但提升了基層工作人員的工作效率，還促使他們以“塊數據”治理平臺為依托，更精準地處理復雜的社會治理事務。

(三)數據應用機制的適應性轉變

適應性治理是通過綜合協調經濟、社會和環境等不同主體間關系，建立復雜適應性治理系統以面對非線性的、高度不確定和復雜性的模型[31]。面對復雜的治理問題和多元需求，基層政府可調配的資源難以適應快速的城市化進程，必須依靠外部資源來提升社會治理效能[32]。在傳統以政府為主導的社會治理模式下，不同業務部門間難以形成有效的治理合力，也難以調動企業、社會等力量的參與。此外，數據分析技術的欠缺導致政府部門難以駕馭海量的數據資源。

隨著大數據相關技術的發展，南山區社會治理體系在吸納新技術的基礎上，積極推動與企業、社會力量的合作，將治理融入公共服務，以提升社會治理效能和居民生活滿意度。比如，面對一直困擾超大城市社會治理中“流動人員”難以有效監管的難題，借助一體化平臺，南山區政數局實現了對實有房屋的分級分類管理，并向社區居民進行公示，讓網格員隊伍了解房屋的情況，既構建和諧鄰里關系，又壓實房東責任。一方面，社區居民能夠清晰地了解鄰里屬性，充分調動居民互動，促使社區居民互相熟悉、守望共治；另一方面，網格員在巡查房屋時掃碼了解情況，針對發生的事件及時通知房東，促使房東介入處理，第一時間解決安全隱患。由于一體化的治理平臺建設，傳統治理模式中的信息共享問題也得以有效解決。人口精準化管理方面，以特殊群體管理為例，“塊數據”中心打通了衛健、公安和醫院等部門的業務平臺，徹底告別了過去街道、社區無法掌握特殊群體信息的被動局面，并通過走訪核實，逐步落實了各個部門的工作責任。

在南山區快速的經濟發展過程中，出現了一些以公司為主體的金融詐騙行為，為當地社會治理和居民生活安全帶來極大困擾。借助“塊數據”平臺，基層政府得以及時發現重點法人，實現異常企業的源頭治理。針對企業虛假地址注冊這個一直困擾市場監管部門的難題，利用 “塊數據”支撐體系，將企業審批、服務和注銷等“全生命周期”納入系統進行監管，在事前加強注冊監管，破解企業虛假地址注冊難題，并完善事中事后監管。

隨著社會系統變得愈加復雜，受人員編制有限和預算約束的基層政府疲于應對不斷變化的社會治理需求。借助“塊數據”平臺，南山區打造了一系列的居民參與平臺，打開群眾參與社會治理的“窗口”，提升居民歸屬感的同時，實現多元治理。此外，“塊數據”系統除了鏈接市場監管、稅務等政府業務系統，還吸納了物業公司、快遞企業等業務系統，有效降低了治理成本和工作效率。比如在與順豐公司合作過程中，獲得了62萬條企業的地址信息，轄區企業分布情況一覽無余，并以數據清洗比對的形式確定了這些企業的經營位置，然后對異常企業進行精準核查，既降低了政府的社會治理成本，也提高了企業參與社會治理的積極性和主動性。

適應性治理的核心是科學、動態的治理體系。針對新產生的社會問題，治理系統能通過自身調節和反饋機制及時、有效處理，滿足社會治理的需求。利用“塊數據”平臺，南山區進一步完善網格化改革，并建立權責相匹配的社會治理機制。通過厘清網格員職責定位，科學劃分網格，以事定格、以格定費等措施，加強網格化管理改革工作，制定動態的可上可下、可增可減、獎優罰劣的制度，形成工作機制與權責相匹配。以街道為主體，向體制外購買服務的方式開展事件巡查工作，使得社會治理問題得以及時發現和處置。系統的自我學習與改進以及實踐反饋，是適應性治理不同于協作性治理的核心所在[33]。借助“塊數據”治理平臺，南山區得以細化工作流程，在賦權社會治理的同時，建立責任倒逼機制。制定網格員管理辦法，將網格工作納入考核范圍，通過建立事件處置機制，完善業務處理流程，倒逼政府職能部門重新梳理工作標準、流程，進一步落實工作責任，形成權責清晰、井然有序的治理格局。區政府還學習借鑒北京“街道吹哨、部門報到”的經驗做法，賦予街道協調權和督辦權，對于社會治理的重點難點堵點問題，建立“吹哨”機制，提升街道的統籌協調能力，加快區職能部門的響應速度，提高辦事效率[34]。如街道“吹哨”之后，以“事過留痕、人過留痕”的機制促使職能部門介入事件的處理，及時化解基層社會治理工作中的難題[35]。

綜上所述，“塊數據”平臺在社會治理工作方面的主要作用在于借助高位推動的機制設計，打通不同政府部門之間的信息壁壘，解決政府與企業、社會之間的合作難題，促使基層政府形成了一套能自我學習、形成正向反饋的、適用于復雜社會治理事務的適應性治理體系，提升社會治理精準度，從人口治理、企業服務、網格化管理等方面提升服務效能。

五、討論與發現

伴隨著技術的更新與發展，政府管理社會日常事務日益數據化，產生了集城市居民戶籍信息、住址、通信等要素為一體的巨型城市數據庫。數據已經成為與土地、勞動力和資本并列的生產要素，成為驅動社會治理方式轉變、適應城鎮化發展新階段的重要因素。

深圳市南山區借助體制改革的契機，利用以大數據為代表的新興技術發展，通過以“塊數據”治理平臺為核心的社會治理體系重新捋順“條”與“塊”之間的關系，推動了社會治理數據化的適應性轉變。數字技術將促進利益相關者更廣泛參與協同治理，激勵政府部門、企業和居民普遍參與到系統建設中來，實現互利共贏。轉型的政策設計和實施均基于數據收集和分析，而不是行政判斷，提高了公眾對政府行動的信任，減少了在法規執行中可能發生的沖突。在吸納社會力量參與的過程中，按照社會機制加強政府與社會在平等基礎上的橫向互動，防止不斷創造層級，避免在“區—街道—社區居委會/社區工作站—網格—物業管理公司”聯動過程中實質上形成科層級延伸的現象。

社會治理數據化治理轉型出現了一系列值得關注的新問題。首要問題是，需要進一步加強數據共享和數據使用的合法設計。對于保護信息資源開發和利用的法律體系來說，如何管理大數據及其使用一直是一個重大挑戰。當公眾通過提供個人信息與政府合作時，需要高度重視關于隱私、信息權利的保護以及數據提供者、控制人和用戶之間的沖突協調[36]。數據正在成為政府、市場和公眾之間最寶貴的資產和重要的聯系，因此需要進一步提高治理能力，充分發揮數據進步驅動的激勵。更重要的是，(大)數據流打破了政府層級的界限以及行政體系的既定層級。最新研究發現，數據的緩慢集中可能會使較低層的行政單位成為數字智能平臺的用戶，而不是主動控制自己的數據資源[37]。在此基礎上，各級政府之間的關系和相互作用需要重新思考和重構，使責任和權力與數據權、數據可靠性相協調。只有建立一個安全、平等、有效的系統，多個參與方才能通過數據化流程進行協作，從而提高工作效率，增進社會治理中多個參與方之間的互信。

信息不充分、不對稱、模糊性等問題一直是治理轉型的重點問題。數字技術的發展為信息不充分問題提供了良好的解決方案，通過技術手段讓信息更充分。但是針對信息不對稱問題，在政府與企業、社會的互動過程中，有效的激勵制度設計才是解決問題的核心。從本文案例分析中可以看到，利用政治勢能、以高位推動的體制設計是治理體系轉型的關鍵，需要推動部門間的協調，真正形成政府部門間、政府與企業和社會間自發的合作機制。信息模糊性問題涉及社會共識，需要有效的信任基礎才能達成。然而，這種適應性轉變的過程中，不應過度依賴技術，而應在充分學習技術優勢的基礎上，設定科學的治理體系。我們不能對信息化系統寄予過高的希望，否則將會陷入“技治主義”(Technocracy)的陷阱[38]。要將計算機技術等新興科技視為推進治理主體間互動的媒介和機制，而不是治理的主體[39]；要積極吸納民眾參與，建設數據化平臺，形成多元參與的社會治理格局。

社會治理的核心始終應以人為主，以提升城市居民的生活水平和社會治理效能為目的。適應性治理理論為社會治理數據化轉型提供了一個良好的解釋視角。未來的研究需要分析不同部門和各級政府適應性轉變的動機、策略和行動，以解決包括隱私保護、數據管理、多元主體之間的互動等突出問題，從制度設計和政策執行的系統層面推進社會治理轉型。