智慧城市在中國的話語實踐
——基于政策話語網絡的分析

李智超, 劉少丹

(1.上海交通大學 國際與公共事務學院，上海 200030；2.華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

一、問題提出

2008年11月，IBM提出“智慧地球”理念，此后全球智慧城市建設的大幕徐徐拉開?！爸腔鄢鞘小?Smart City)依托物聯網及大數據技術推動新興產業發展，對城市發展模式具有重要的引領作用[1]。智慧城市由頂層設計和系列政策推動，已成為中國城市建設的重要抓手和創新載體。2012年，中國住建部出臺首份智慧城市建設文件《關于開展國家智慧城市試點工作的通知》，鼓勵各地“積極開展智慧城市建設，提升城市管理能力和服務水平”。2014年，由國家發改委、工信部、科技部等八部委印發了《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，提出建成一批特色鮮明的智慧城市，增強其聚集和輻射帶動作用。2016年，國家發改委、中央網信辦、國家標準委聯合公布《新型智慧城市評價指標》，從標準化角度支撐智慧城市在全國各地開展，加快中國智慧城市建設步伐。目前，智慧城市建設已上升為國家戰略，成為中國城市的廣泛實踐，中國所有副省級及以上城市、89%地級及以上城市、47%縣級及以上城市已開展智慧城市建設(1)摘自國家發改委《我國新型智慧城市發展現狀、形勢與政策建議》，2020年5月，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202005/t20200515_1228150_ext.html，訪問日期：2022-04-20。?？傮w而言，智慧城市建設在中國經歷了“海外概念—政策理念—政策實踐”的政策過程，已成為中國城市治理重要的政策理念和政策實踐。然而，中國智慧城市政策形成的過程為何？宏觀政策的梳理固然重要，但稍顯粗疏，還需對其微觀政策實踐的演變過程進行探索。

目前，學界圍繞智慧城市形成了豐富的研究成果，主要為三個方面：智慧城市的政策擴散、智慧城市建設的績效與指標體系、智慧城市建設的影響。其一，聚焦于智慧城市政策擴散與試點過程，有學者探究了智慧城市政策擴散的影響因素，諸如城市性質、經濟實力以及府際競爭等[2]；地方政府進行智慧城市試點的多重邏輯[3]，呈現了政策試點過程中的央地互動特征。其二，對于智慧城市實踐情況的績效評析，一些學者進行了初步探討[4-5]，并逐步發展為對智慧城市指標體系的構建與優化[6-8]。其三，中國智慧城市的建設實踐已逾十年，對城市公共服務水平[9]、城市環境治理[10]、城市韌性[11]、城市經濟高質量發展[12]等多個領域產生了顯著影響。國家將繼續推進新型智慧城市建設與信息化、城鎮化融合發展，并延伸出智慧城鎮[13]、智慧社區[14]等新領域。

綜合而言，既有研究對智慧城市的建設實踐從過程到效果進行了多維度研究，呈現了智慧城市在中國豐富的實踐樣貌，為目前新型智慧城市建設奠定了理論與實踐基礎。但現有研究傾向于將智慧城市視為一個既定的政策實踐或結果，對于這一海外概念如何進入中國政策視野的實踐過程卻著墨不多。與西方國家相比，中國城市治理面臨中央調節、組織依賴和社會壓力等多重治理約束[15]，呈現出多元化的治理邏輯。不同政策主體對智慧城市有何多元化的想象，進而如何影響實踐？這一過程背后的邏輯是怎樣的？本文引入政策話語聯盟視角，使用話語網絡分析(Discourse Network Analysis)工具，通過構建多元主體圍繞智慧城市形成的政策話語網絡，刻畫中國智慧城市政策實踐的階段性特征，探究其背后的形塑機理，呈現中國政策從多元主體微觀話語互動到宏觀部署的實踐過程。

二、政策網絡研究與話語聯盟框架

政策網絡(Policy Network)是政策科學領域備受關注的研究議題，其呈現了行動者間的關聯與相互依賴狀況。話語聯盟(Discourse Coalition)是以話語為紐帶的政策網絡，為多元主體參與的政策實踐提供了微觀層面的分析框架。智慧城市從海外概念到中國落地生根，其背后是多元主體政策話語形塑的結果。

(一)政策網絡

政策網絡研究將網絡理論引入政策科學領域，成為公共政策研究的重要范式。政策網絡研究發源于20世紀六七十年代的美國，從發展脈絡來看，形成了兩個研究學派，即利益協調學派和治理學派[16]。利益協調學派以美國和英國為代表，關注政策制定中利益集團與國家之間的復雜結構關系以及這種關系對政策過程和政策結果的影響。治理學派以德國和荷蘭為代表，認為政策網絡是一種介于政府與市場之間的治理模式，用于調整行動者之間的互動關系和網絡結構[17]?？傮w而言，政策網絡強調政策過程中多元行動者在網絡結構中的互動關系，呈現政策過程的多元主體參與及復雜關系。

政策網絡研究形成了三種路徑，分別為基于資源依賴的政策網絡、基于共同價值的政策網絡和基于共享話語的政策網絡[18]。首先，以資源依賴為紐帶的政策網絡建立在“資源依賴理論”上，認為行動者之間的資源依賴是政策網絡或政策聯盟形成的基礎[19]。這意味著公共政策很大程度上取決于具有不同資源、偏好等的行動者的資源交換，政策執行變化是由于外部沖擊導致資源依賴狀態發生變動而引起的政策網絡結構變化。其次，“倡議聯盟框架”(Advocacy Coalition Framework)是以共同價值為基礎的理論模型。倡議聯盟框架認為，具有相似或共同價值體系的行動者之間更容易建立信任，并對政策問題開展集體行動。因此，政策網絡結構的決定因素就是與政策有關的共享價值體系[20]。最后，馬汀·哈杰認為倡議聯盟框架忽視了聯盟間話語概念的媒介作用，擁有同一價值體系的聯盟內部也可能存在沖突[21]，并由此提出“話語聯盟框架”(Discourse Coalition Framework)。該理論框架解釋了在具體的社會情景之中，對事實、術語和行為的共同理解促成了話語聯盟的形成，并形塑了政策的最終樣態。通過對政策網絡理論框架和研究路徑的梳理發現，政策網絡理論可以從多角度揭示政策過程背后多元主體參與的復雜過程。

(二)話語聯盟分析框架

馬汀·哈杰將“話語”因素嵌入政策網絡理論，提出了“話語聯盟框架”[22]。話語聯盟框架由“故事情節、話語行動者及其話語實踐”構成?！肮适虑楣潯?Storylines)用來指稱話語內容，是關于社會現實的敘事[22]。倡議聯盟框架基于共同的信仰和目標展開集體行動，而話語聯盟框架基于共同的術語(Terms)和概念(Concepts)來呈現政策形成過程?！霸捳Z行動者”是政策參與的主體，這些主體通過表達并踐行“故事情節”來落實“話語實踐”。在這一過程中，“故事情節”作為紐帶聯合了具有相同理念的行動者并組建話語聯盟。

目前，話語聯盟分析框架主要應用于解釋政策過程，國外學者多聚焦于環境領域，如酸雨防治[22]、能源政策[23]、廢物管理[24]等。近年來，該解釋框架也逐漸受到國內學者的關注，研究對象不一而足，如中國環境政策修訂過程中的政策辯論現象[25]、“網約車”在國內獲得合法地位的過程[26]、我國計劃生育政策變遷過程[27]等。然而，話語聯盟框架在使用政策行動者的“話語”概念時，是基于各政策主體平等的理論預設。在中國政治體系下，政策執行變遷涉及的多元主體在權力關系上存在不平等性[28]。因此，本研究將政策參與主體的身份屬性納入話語聯盟框架中，以期拓寬話語聯盟框架的理論視野。同時，依托于層級分明的行政體制，中國城市治理由管理向服務轉型過程中，多元主體的參與已日益增多[29]。在多元主體的共同推動下，智慧城市已成為城市治理創新的重要載體。本研究嘗試分析中國智慧城市實踐背后多元主體的話語演變，以期更好地認識中國政策實踐背后的邏輯和演變特征。

三、數據來源與分析方法

(一)數據來源與編碼

本文基于2009—2020年中國智慧城市建設的政策文本和新聞報道，對中國智慧城市從概念到實踐的政策話語過程進行梳理分析。數據主要來源于中國重要報紙全文數據庫(Chinese Core Newspaper Database)，該數據庫涵蓋了2000年以來中國公開發行的500多種重要報紙。在文本(2)本文主要包含《人民日報》《新華日報》等國家級報紙,《廣東日報》《河北日報》《河南日報》等省委機關報紙,《昆明日報》《廈門日報》《青島日報》等地/州級報紙,《中華建筑報》《中國城市報》《中國建設報》等城市建設類報紙,《南方周末》《南方日報》等社會性報紙,《第一財經日報》《國際商報》《21世紀經濟報道》等經濟類報紙,《中國信息化周報》《中國計算機報》《中國科學報》等科技信息類報紙。選擇上主要基于兩方面考慮：一方面，由于智慧城市建設受到中央和多個相關部委共同影響，本文選擇了能夠代表決策者話語的報紙以及智慧城市相關部委主辦的報紙；另一方面，根據住建部公布的試點名單中的城市以及明確提出建設智慧城市的城市，選取其主流媒體作為文本來源。在此基礎上，在重要報紙數據庫中搜索“智慧城市”等關鍵詞，得到1 276篇新聞報道。由多名編碼者反復檢視閱讀，去除相關性不高的報道，共篩選出683條有效報道。

在文本編碼方面，由兩名編碼員使用Nvivo10軟件分別對這些報道進行獨立編碼，編碼具有較高的信度(平均Cohen’s Kappa指數為0.903)。具體而言，本文借鑒扎根理論(Grounded Theory)的思路，通過開放編碼、主軸編碼和選擇編碼三個步驟[30]，明確智慧城市的話語主體及其話語概念。第一步，開放編碼。開放編碼是將行動者話語概念化并進行歸納和比較的過程。通過開放編碼，從683條有效報道中獲得73個話語概念。這些話語概念主要分為兩類：第一類是行動者爭取智慧城市建設合理性的話語概念，如“推動產業轉型”“推動經濟發展”等；第二類為智慧城市建設模式的話語概念，如“因地制宜”“模式創新”等。這73個話語概念對應智慧城市建設中不同話語聯盟的“故事情節”。第二步，主軸編碼。主軸編碼通過歸納，對開放編碼獲取的話語概念進行歸類。在這一步驟中，對開放編碼獲得的73個話語概念進一步凝練，形成33個核心話語概念，包括“智慧城市建設操之過急”“智慧城市建設合理性”“智慧城市建設合法性”等。第三步，選擇編碼。該階段是對通過主軸編碼得到的話語概念類屬進行整合和提煉。在選擇編碼階段，本研究將33個核心話語概念歸納為兩大類，分別是智慧城市合理性話語概念和智慧城市建設模式話語概念。

(二)話語網絡分析

本文使用話語網絡分析將智慧城市多元話語的動態性可視化。話語網絡分析(Discourse Network Analysis)是話語聯盟框架的分析工具，融合了社會網絡分析和文本分析方法對行動者的話語概念進行測量和可視化[31]。話語網絡分析包含行動者(Actors)和概念(Concepts)兩類基本元素。就本研究而言，智慧城市由概念提出到政策推廣，是社會不同政策行動者推動的結果。根據智慧城市系列政策文件以及新聞媒體報道，本文主要將五類政策行動者納入話語網絡分析，分別是中央政府、地方政府、專家學者、中國企業、外國企業?；谇拔牡木幋a步驟，在中國重要報紙全文數據庫中提取各行動者的話語概念?；凇靶袆诱摺焙汀案拍睢眱煞N基本元素，可構建三種不同屬性的話語網絡，即從屬網絡、行動者網絡和概念網絡，如圖1所示。本文通過如下步驟構建智慧城市政策行動者與其概念間的聯系。

圖1 話語網絡分析示意圖

首先，建立從屬網絡(Affiliation Network)。從屬網絡用來表征行動者與概念之間的關系。如圖1中行動者a1、a2和概念C1這組聯系所示，當行動者a1提出概念C1時，a1會與C1相連接；當行動者a2再次提出C1時，a2也會與C1連接。不同行動者基于共同的話語網絡形成“行動者—概念”二模網絡(Two Mode Network)。以中央政府、地方政府、專家學者、中國企業、外國企業為“行動者”，構成智慧城市話語網絡中的主要節點；然后將這些節點與智慧城市話語概念關聯，并通過網絡密度來判斷行動者間的話語共享或話語異質性?；诖?，觀察不同行動者與智慧城市話語概念網絡的動態演變，梳理出智慧城市在中國的話語實踐特征。

其次，構建行動者網絡(Actors Network)和概念網絡(Concepts Network)。行動者網絡以行動者為網絡節點，以共同概念為邊加以構建。以圖1中的行動者a3和行動者a4為例，當a3和a4都提出概念C3時，兩者建立網絡連接。行動者網絡可以分為行動者一致網絡和行動者分歧網絡。行動者一致網絡的基本預設是，兩個行動者持相同意見(同意或不同意)的概念越多，則在偏好或話語概念方面越相似，那么兩者越有可能同屬一個話語聯盟[32]。相反，若兩個行動者對網絡中同一話語概念持相反意見，兩者之間則形成行動者分歧網絡。本研究選取行動者一致網絡進行分析，若兩個行動者對某一智慧城市話語概念表達出一致或類似的觀點，則兩者與該話語概念建立起聯系；且兩者共同話語概念越多，則在話語網絡中關系越緊密，即兩者共享話語較多。概念網絡以話語概念為網絡節點，以行動者為邊構建網絡。以圖1中概念C1和C2為例，當C1和C2都由行動者a2提出時，這兩個概念間就建立起網絡連接。(3)中國政策實踐中的各級政府，相對于其他行動者，會呈現出更多的政策話語。為了減小這種偏差，本文將“邊”的權重進行標準化，具體做法是用邊的原始權重，除以兩個行動者在網絡中所擁有概念(或陳述)的數量平均值。

最后，運用Ucinet軟件分別對網絡指標進行分析和可視化。在網絡圖中，用不同形狀代表行動者，用直線將各行動者與其話語概念相連接，展現了不同主體圍繞智慧城市形成的不同觀點及觀點之間的結構關系。政策主體的身份屬性劃分為五類，分別為中央政府(橢圓形)、地方政府(圓角長方形)、中國企業(三角形)、外國企業(菱形)、專家學者(正方形)。話語概念主要分為智慧城市合理性路徑(虛線)與智慧城市建設模式(實線)。

(三)指數隨機圖模型

話語網絡分析刻畫了不同話語聯盟在不同階段的規模、故事情節以及網絡的緊密程度。進一步地，本文使用指數隨機圖模型(Exponential Random Graph Models, ERGM)將網絡節點的屬性特征納入網絡結構，分析兩者的因果關系，這也是一種常用的網絡結構統計模型。使用該模型的量化指標呈現多元主體對智慧城市的不同話語特征，并對話語網絡結構的生成機制加以解釋。

在具體的分析中，本文使用指數隨機圖模型的主效應模型(Main Effect Model)。主效應模型需要將某一屬性作為基準線，比較基準線屬性節點與其他各屬性節點產生連線的概率，進而可以判斷各節點在網絡結構中的位置。在中國智慧城市的政策話語實踐中，中央政府的話語具有重要地位，無論是地方政府還是企業、學者，都會使用中央話語以獲取合法性。因此，本文以中央政府作為基準線，通過將各節點屬性與中央政府這一基準線進行比較，呈現其在話語競爭中的結構特征?？傮w而言，本文不僅使用話語網絡分析政策行動者的話語概念，將不同行動者對智慧城市的話語特征可視化，還通過ERGM的主效應模型進一步探究各話語聯盟在網絡結構中的位置變化情況。結合兩種方法，能夠更加全面地展現不同話語主體在中國智慧城市政策實踐話語網絡中的行為變化。

四、話語聯盟視角下中國智慧城市的話語實踐

智慧城市由最初的海外概念演化為國家戰略，是一個長期探索的過程。2008年，IBM首次提出“智慧地球”概念，引起全球廣泛關注。2009年，IBM發布《智慧地球贏在中國》計劃書，“智慧城市”這一城市建設理念正式被引入中國。在宏觀層面上，“智慧城市”被引入中國后經歷了智慧城市初步探索期、智慧城市調整期、智慧城市突破期、智慧城市全面發展期等階段。(4)摘自《智慧城市白皮書——依托智慧服務，共創新型智慧城市(2021年)》，由聯想集團、國家工業信息安全發展研究中心、產業互聯網發展聯盟集合各自優勢資源，匯集智慧城市方面的研究成果，結合產業實際，共同編制而成。在微觀層面上，智慧城市在中國的政策實踐可被視為政策行動者話語聯盟推動的結果。本文基于話語聯盟視角，揭示中國智慧城市政策從提出到全國鋪開的話語實踐過程。

結合中國政策實踐特點，中國智慧城市建設每一階段的轉變都由頂層政策推動。這些政策主要包括：《關于開展國家智慧城市試點工作的通知》(2012年)、《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》(2014年)、《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》(2014年)、《關于組織開展新型智慧城市評價工作務實推動新型智慧城市健康快速發展的通知》(2016年)、《信息安全技術—智慧城市建設信息安全保障指南》(2020年)等?；诖?，本研究以2012年和2015年為時間節點，將智慧城市的發展劃分為三個階段，分別為“概念導入階段”(2009—2012年)、“探索實踐階段”(2013—2015年)以及“全面發展階段”(2016年至今)?；谠捳Z網絡分析方法，本文使用K-means算法獲得從屬網絡，并將其可視化。

(一)概念導入階段(2009—2012年)

2008年智慧城市概念提出后，中國智慧城市發展迎來概念導入期。由于智慧城市的外延邊界十分寬泛，因此在中國智慧城市建設初期，政策行動者主要圍繞“智慧城市的內涵與外延”“建設智慧城市的必要性”等問題進行表述。在中央層面，工信部軟件與集成電路促進中心編撰《IBM“智慧地球”的認識和思考》，明確表達“智慧地球理念中建設系統安全性將直接關系到國家安全”，“如果中國在建設智慧城市的過程中，不能堅持自主可控原則，將會給國家帶來風險”。這一時期，基于國家安全考慮，中央政府對智慧城市沒有明確的認可與推廣。相對而言，地方政府與企業首先接受了智慧城市建設理念，并積極展開智慧城市合作項目。例如，中國電信上海公司給當地提供“物聯網”等專業信息通信服務，加快構筑“智慧城市”。時任南京市委書記朱善璐在“2009年智慧南京高峰論壇”上提出，“智慧南京”是人文綠都建設目標中的應有之義。青島市經濟和信息化委員會與龍泰天翔通信科技有限公司合作實施的“青島-社區信息化眾e通項目”，給市民生活帶來較大便利。在“中國智慧城市高峰論壇”上，該項目被評為2012年中國十佳“智慧城市”典型案例[33]。此外，中國專家學者主要側重于闡述智慧城市內涵，并對智慧城市建設表現出較為保守的傾向?？傮w而言，智慧城市在中國建設的初期，政策行動者話語主要聚焦于智慧城市必要性與合理性的討論，且呈現出差異化的觀點。

圖2為中國智慧城市建設初期(2009—2012年)，各行動者話語聯盟及其話語概念構建的話語網絡圖。該圖直觀地呈現了不同政策行動者所屬概念間的差異。由圖2可知，中國智慧城市概念導入初期，各政策主體的話語概念網絡初步形成。具體而言，政策行動者之間話語異質性較高，尤其在專家學者與地方政府之間，共同的政策話語較少；企業與地方政府的共享話語相對較多；雖然中央政府對智慧城市建設尚未有明確表態，但中央與地方仍然存在較多的政策共享話語。

圖2 2009—2012年智慧城市話語網絡圖

在此階段，專家學者的話語概念多是對建設智慧城市必要性和合理性的質疑。不少專家學者表示，此階段智慧城市概念是模糊的，要發展智慧城市，需對智慧城市的內涵與外延加以明確。而地方政府和企業(5)需要注意的是，在此階段，“企業”主要為外國企業，原因有二。第一，在實踐中，該階段的地方政府多選擇與外國企業展開合作，兩者之間有更多的利益相關性；而同時期的本國企業對智慧城市的探索還處于起步階段。第二，以IBM為代表的外國企業作為智慧城市的發端者，推動智慧城市在中國的生根發芽具有更大動力。主要是從智慧城市發展愿景出發，如“智慧城市讓生活更美好”“智慧城市為城市經濟發展帶來的巨大效益”等。因此，專家學者聯盟與其他行動者聯盟表現出較強的話語異質性，而企業與地方政府共享話語較多。中央政府與地方政府之間大多數政策話語是一致的。地方政府在此階段大量使用了中央政府的話語，如“注意信息安全”“自主掌握核心科技”等。在“2012年中國智慧城市高峰論壇”上，有專家表達了這樣的觀點：“目前我國智慧城市建設中所面臨的突出問題是缺乏科學、統一的智慧城市頂層設計和總體規劃?！盵34]地方政府與中央政府共享話語較多，是尋求智慧城市建設合法性的一種途徑，也展現了科層結構在解釋中國政策話語聯盟中的特殊地位。

上述話語網絡呈現了不同話語聯盟對智慧城市建設必要性與合理性的不同觀點。然而，各話語聯盟在此階段所占據的位置如何？哪類聯盟在該階段獲得了優勢地位？本文引入指數隨機圖模型中的主效應模型進行分析，分析結果如表1所示。

表1 智慧城市政策話語主效應模型(2009—2012年)

在ERGM主效應模型中，以中央政府作為基準線，地方政府、企業的顯著性較高，即地方政府和企業在整個話語網絡結構中占據相對優勢地位。就現實層面而言，地方政府為爭取智慧城市建設合法性，在政策話語上更加接近中央政府。IBM等企業引入智慧城市概念需要與地方政府開展合作。2009年，IBM公司與新奧集團達成發展新能源的戰略合作，雙方從智能能源產業合作入手，推動IBM“智慧城市”戰略在中國的落地，此舉獲得了業界的認可。企業與當地積極開展合作，共享話語增多，在話語網絡結構中占據優勢地位。而此階段智慧城市還處于引入初期，專家學者的話語主要是對智慧城市建設理念、內涵的探討，尚未與其他聯盟形成較多的共享話語，因而專家學者的話語在整個網絡結構中并不突出。

(二)探索實踐階段(2013—2015年)

2012年11月，中國住建部辦公廳發布《關于開展國家智慧城市試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，智慧城市建設首次獲得中央正式文件支持，進入探索實踐階段?！锻ㄖ分赋?，建設智慧城市是貫徹黨中央、國務院關于創新驅動發展、推動新型城鎮化、全面建成小康社會的重要舉措，鼓勵各地積極開展智慧城市建設。此后，中國智慧城市試點逐步在全國鋪開。2014年8月，國家發改委、工信部、科技部等八部門聯合印發《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，要求各地區各部門充分重視智慧城市健康發展。上述《通知》和《指導意見》是中國智慧城市建設的標志性文本，標志著智慧城市建設逐步走向正軌。中央政府對智慧城市建設進行了政策規范，這意味著智慧城市政策在合理性和建設模式上均得到了中央層面的認可和重視。

中國智慧城市進入探索實踐階段后，各行動者對其建設模式提出了不同設想。如圖3所示，話語網絡中出現了兩個明顯的凝聚子群，居于左側的是以專家學者為節點構成的子群，居于右側的是以地方政府為節點構成的子群；而以中央政府為節點的凝聚子群，居于兩者之間。這說明在中國該階段的智慧城市建設中，地方政府與專家學者之間的話語異質性愈加明顯，兩者間的同質話語則與中央政策文件較為一致。2013—2015年是中國智慧城市建設的重要時期。除了智慧城市試點《通知》和建設《指導意見》之外，2015年，“智慧城市”和“互聯網+”行動計劃首次被寫入《政府工作報告》；國務院發布《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》指出，推動移動互聯網、云計算、大數據、物聯網與智慧城市相融合。同年12月，在國家層面成立了“新型智慧城市建設部際協調工作組”，由國家發改委和中信辦共同擔任組長單位。中央政府對智慧城市建設提綱挈領，一方面保持了謹慎的話語態度，另一方面鼓勵各地方發展有特色的智慧城市。

圖3 2013—2015年智慧城市話語網絡圖

專家學者在此階段則更多地關注智慧城市建設的現實問題。在2015年“第十屆中國智慧城市建設技術研討會暨設備博覽會”上，中國工程院院士崔俊芝表示，“互聯網+”為智慧城市建設帶來的機遇與挑戰并存。(6)參見《第十屆中國智慧城市建設技術研討會暨設備博覽會》，國際數字地球學會中國國家委員會，http://cnisde.radi.ac.cn/hytz/hytz/201601/t20160120_323756.html，訪問日期：2022年3月25日。智慧城市建設需要突破頂層設計與各部門之間的信息孤島，同時也需要更多的基礎設施建設。此外，地方政府在推進智慧城市試點的同時，也注重拓展智慧城市應用層面的發展，如將智慧城市建設應用在城市管理、生活建設、信息化服務等方面。中外企業在話語上大多與地方政府保持一致，但也提出了具體訴求，將各自行業與智慧城市的推進緊密結合?？傮w而言，該階段智慧城市獲得了中央權威認可，并被廣泛接受。這也說明中國智慧城市政策實踐由概念導入期進入了探索實踐期。

基于ERGM主效應模型探討各主體在此階段位置的變化，結果如表2所示。以中央政府作為基準線，可以發現地方政府聯盟、專家學者聯盟均統計顯著。這表明，地方政府組成的聯盟依然占據優勢地位；同時，專家學者組成的聯盟在整個政策話語網絡中位置有所提升，其對智慧城市的話語開始發揮較為廣泛的社會影響力。

表2 智慧城市政策話語主效應模型(2013—2015年)

鑒于專家學者聯盟在此階段位置變化顯著，本文進一步考察了專家學者聯盟在此階段的作用。具體方法是，在ERGM主效應模型中以專家學者為基準線進行分析。(7)篇幅所限，該模型結果分析表未呈現，需要的讀者可聯系作者。在將專家學者作為基準線的主效應模型中，只有中央政府和地方政府存在顯著性。由此推斷，在智慧城市建設獲得國家層面的認可后，專家學者表達智慧城市建設路徑觀點的話語在整個話語網絡中呈現顯著增長，其涉及的內容包括中國智慧城市建設中存在的問題和策略探究[35]、智慧城市發展的技術依托[36]以及對國外智慧城市實踐的思考[37]等，相關研究為中國智慧城市建設路徑提供了有益參考。

(三)全面發展階段(2016年至今)

自2016年以來，中國智慧城市建設上升為國家戰略，進入全面發展階段。這一年的《政府工作報告》要求深入推進新型城鎮化，建設智慧城市?！笆濉币巹澗V要進一步將智慧城市列為“新型城鎮化建設重大工程”。同年，國家發改委、中央網信辦、國家標準委聯合公布《新型智慧城市評價指標》，智慧城市建設更加規范有序。

在此階段，智慧城市建設上升為國家戰略，各行動者的話語開始合流。由圖4可以發現，各政策行動者之間共享話語增加，融合為一個凝聚群體。值得注意的是，專家學者在上一階段提出的“信息安全”“打破信息孤島”等建言類話語，多次出現在地方政府的政策話語之中。這也印證了本文對專家話語聯盟在智慧城市建設路徑中所起作用的分析。在智慧城市實踐中，先行開展智慧城市試點的地區已完成基本建設，而新一批的智慧城市建設正在獲取頂層設計的支持。隨著智慧城市建設向縱深推進，中國智慧城市建設路徑也逐漸清晰和規范化。因而，此階段政策行動者對智慧城市的認知逐步加深，共享話語增加，話語聯盟最終走向了政策話語的制度化。

圖4 2016—2020年智慧城市話語網絡圖

表3的ERGM主效應模型顯示，以中央政府為基準線，除外國企業外的各主體都呈現出了顯著性。究其原因，這一時期智慧城市議題已進入制度化階段，中央單獨發布關于智慧城市建設的文件減少，而其他行動者圍繞智慧城市則展開了較多的表述，地方政府、專家、企業紛紛在“中國智慧城市大會”“中國智慧城市發展高峰論壇”“中國智慧城市國際博覽會”等較具影響力的會議上交流分享、建言獻策。在智慧城市全面發展階段，話語網絡中主要為地方政府、中國企業、專家學者的話語概念，這些主體在網絡結構中的位置逐步凸顯。對于外國企業在話語網絡中不顯著的統計結果，其背后的現實邏輯為：在中國智慧城市概念導入初期，以IBM、Oracle等為代表的外國企業在話語網絡中扮演著較為重要的角色；然而，隨著國內5G、大數據、人工智能等技術逐漸成熟，中國智慧城市建設可依托的本土企業越來越多，如中國移動、中國聯通等通信運營商以及百度、騰訊、阿里巴巴等信息技術企業；因此，在中國智慧城市進入全面發展階段后，國內企業組成的話語聯盟在話語網絡中的位置比外國企業更加突出。

表3 智慧城市政策話語主效應模型(2016—2020年)

五、結論與討論

智慧城市是中國現代化城市建設的戰略目標，在中國經歷了“海外概念—政策理念—政策實踐”的政策發展過程。然而，這一政策實踐過程不僅需要宏觀政策部署，還需要社會多元主體的微觀話語共同促成?；诖?，本文使用話語聯盟框架，描繪了中國智慧城市政策實踐背后復雜、動態的多元話語辯論圖景。結合新聞媒體對智慧城市的報道，本文梳理了中國智慧城市實踐的話語概念，使用話語網絡分析方法，動態呈現出中國智慧城市實踐過程中，由中央政府、地方政府、專家學者、中國企業、外國企業構成的行動者一致網絡及其演變軌跡。通過分析，智慧城市從提出到全國鋪開分為三個階段，分別是：“概念導入階段”(2009—2012年)，地方政府與外國企業組成話語聯盟，智慧城市話語初步形成；“探索實踐階段”(2013—2015年)，各主體對如何建設智慧城市，形成具有不同設想的話語分流；“全面發展階段”(2016年至今)，智慧城市成為國家戰略后，各主體話語同質性逐漸提高，政策話語走向合流。此外，在傳統的話語聯盟的預設中，各聯盟主體之間的關系是平等的，而在中國政治情境下，科層組織中的權力差序是影響話語聯盟的重要因素。智慧城市每一階段的話語網絡變化，都呈現了中央頂層設計和多元主體的政策話語互動過程，這一發現與國內的已有研究較為一致[26-27]。

總體而言，本研究結合話語網絡分析和隨機指數圖模型分析，整體展現了智慧城市在中國的話語實踐過程，并基于中國層級分明的行政體制，分析了不同身份屬性的政策行動者在話語網絡中扮演的重要角色。本研究對理解中國政策過程的本土特質具有一定啟示意義。在理論層面，從政策話語角度勾勒出中國智慧城市的實踐樣貌，清晰地呈現了智慧城市建設在中國從理念到國策的政策話語過程，為新型智慧城市的建設、評估與優化提供了研究參考。在實踐層面，智慧城市的建設過程不僅凸顯出中央政府關鍵的引導作用，還鮮明地呈現了多元主體協作治理的發展邏輯。此外值得關注的是，智慧城市建設進入全面發展階段，中國不少城市發布了“十四五”新型智慧城市建設規劃，提出了“數字孿生城市”“城市元宇宙”等概念，開始為智慧城市建設注入新的理念，成為智慧城市發展演進的重要方向。

本研究仍存在一定局限，待后續研究加以完善。首先，量化分析策略有待進一步優化。本研究主要通過政策行動者和政策話語的關聯，構建話語聯盟從屬網絡，較難呈現政策話語聯盟內部不同政策主體間的話語差異。在未來的研究中，將增強對政策話語聯盟內部異質性的分析，如以政策主體的二模網絡為基礎進行聚類分析，呈現各政策話語聯盟內部的話語異質性。其次，分析資料有待進一步拓展。限于數據可獲得性，本文數據主要源于中國重要報紙全文數據庫中的新聞報道和相關政策文本，而這些文本未必能夠全面地呈現智慧城市政策實踐過程。在下一步的研究中，將對智慧城市政策主體進行深度訪談，或綜合多種媒體平臺如微博、地方政府網站等，豐富分析資料，更完整地刻畫中國智慧城市建設的政策實踐。(感謝香港大學政治學系廖力為文稿前期數據收集與分析付出的辛勞。)