“少捕慎訴慎押”政策功能闡釋與困境消解
——以認罪認罰從寬制度的實施為切入點

蘭夢茹

（西南政法大學 法學院， 重慶 401120）

一、問題的提出

受嚴厲打擊犯罪的刑事司法政策影響，“構罪即捕”常態化運行，這導致我國逮捕率過高、捕后輕刑化明顯。各界也在持續尋找解決這一經年問題的對策。一項新制度落地必然會導致既有司法格局變動：認罪認罰從寬制度入法后，我國形成了對抗式與合意式的二元司法模式，2018年至2019年認罪認罰適用率在80%以上，型塑了“簡化簡單案件，優化復雜案件”的不同訴訟路徑。認罪認罰極大地降低了偵查人員取證難度，偵查人員能夠及時發現、鞏固證據進而形成證據鏈。正因為犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰，其社會危險性降低甚至不再具有社會危險性，故而不符合逮捕的必要性要件。由此觀之，認罪認罰從寬制度理應為降低逮捕率提供制度支撐，實際卻不然。最高人民檢察院公布數據顯示2017、2018兩年逮捕人數皆超過100萬人，而2013年至2016年間，平均每年批準逮捕各類犯罪嫌疑人85萬人左右。①最高人民檢察院發布“最高人民檢察院工作報告（2014—2019）”歷年案件總數的變化會導致逮捕人數的波動，案件總數增多則與我國刑事法網擴張有關，但增加的種類大多是輕刑犯罪，這更表明逮捕的不恰當適用[EB/OL].https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/index.shtml，2021-11-20.（具體數據計算方式見下表）這些數據反映一個問題——認罪認罰從寬制度并未緩解羈押率過高的問題。因依賴口供，檢察機關對逮捕申請處理僵化，難以對無社會危險性的犯罪嫌疑人作出不批準逮捕決定；受追訴立場影響，檢察機關無法克服大控方的逮捕傾向；出于對錯不捕的擔憂，檢察機關難以承擔錯不捕后的司法責任。認罪認罰從寬制度未能如預期一般對既往問題產生積極影響，反而加劇輕刑逮捕問題。為更好落實認罪認罰從寬制度、緩解羈押難題，需要探索出一條回應司法實踐需求的道路。2021年4月，最高人民檢察院發布的《“十四五”時期檢察工作發展規劃》強調①最高人民檢察院發布“‘十四五’時期檢察工作發展規劃（2021）”強調要落實少捕慎訴慎押司法理念，推動降低羈押率，同時要求充分發揮適用認罪認罰的主導作用[EB/OL].https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202104/t20210416_515886.shtml#1，2021-11-20.，要落實“少捕慎訴慎押”司法理念，推動降低羈押率，充分發揮適用認罪認罰的主導作用。中央全面依法治國委員會把“堅持少捕慎訴慎押刑事司法政策，依法推進非羈押強制措施適用”列入2021年工作要點。把握好“少捕慎訴慎押”②本文聚焦于審前階段逮捕率畸高的問題研究，因而以“少捕慎押”為主要研究內容。刑事司法政策的激勵機制與應用限度，強化、健全羈押替代性措施的適用，完善犯罪嫌疑人、被告人社會危險性審查程序，這一系列舉措皆是回應現實的應然之舉。

二、二元司法下逮捕制度運行困境

2018年《刑事訴訟法》確立認罪認罰從寬制度，我國正式形成抗辯式與合意式二元司法模式。在抗辯式司法中，受口供依賴、大控方立場以及司法責任等因素的影響，刑事案件逮捕率一直高位徘徊。認罪認罰從寬制度確立后，因認罪認罰表征被追訴人社會危險性降低，認罪認罰案件中的逮捕率理應有所下降，但因認罪認罰的潛在風險，輕罪逮捕普遍、逮捕率依舊未見大幅下降。

（一）抗辯式司法機制下逮捕率居高不下

1.口供依賴下逮捕率久居高位

在以口供為中心的偵查模式下，口供被看作證據之王，偵查人員一般將犯罪嫌疑人視為獲取有罪供述的工具，逮捕則被視為刺激被追訴人供述的手段。換言之，口供強證明力的慣性認識導致實踐對“以捕促供”的依賴。也正是如此，逮捕預防性功能異化為取證手段并被廣泛使用。在偵查水平較低時期，雖然逮捕功能異化不具備合理性，卻是回應現實需要的無奈之舉。要減少逮捕適用比例，必然需求其他制度來承擔證據收集之功能，從而將逮捕從收集口供的枷鎖中解脫出來。認罪認罰從寬制度則適時承擔起這一功能期待。在認罪認罰案件中，被追訴人認罪供述能夠及時彌補偵查機關采取非羈押措施帶來的口供收集功能缺失的遺憾，也有助于抑制辦案機關適用逮捕措施的內生動力。認罪認罰從寬制度自2016年展開試點工作，2018年被正式寫進基本法，但2013-2019年間，我國的捕訴率一直穩定在65%左右（具體見下表）。這足堪說明二元司法模式下，輕罪案件雖占據主導，但實務一以貫之的“以捕促供”的做法仍舊未改變。

2013-2020年全國捕訴情況統計③最高人民檢察院發布“最高人民檢察院工作報告（2014-2021）”，2020年數據截止至11月，而2019全年辦理審查逮捕案件935432件，審查起訴案件1413742件，按案件數折算，捕訴率則為66.2%；2017年數據根據2013-2017年逮捕與提起公訴總人數，及2013-2016年各年逮捕與提起公訴人數折算獲得[EB/OL].https://www.spp.gov.cn/spp/gzxx/index.shtml，2021-11-20.

2.“大控方”立場下司法偏離立法導致高逮捕率

逮捕作為一種預防性程序措施，主要功能是強制到案與候審羈押。預防性羈押措施是為了防止犯罪嫌疑人實施毀滅偽造證據、妨害證人作證等具有社會危險性行為。梳理1954年至今關于逮捕的法律法規，可以發現立法對逮捕保持慎重態度：1954年《逮捕拘留條例》④此條例現已失效。第二條第一款規定：“對反革命分子和其他可能判處死刑、徒刑的人犯，經人民法院決定或者人民檢察院批準，應即逮捕。應當逮捕的人犯，如果是有嚴重疾病的人，或者是正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女，可以改用取保候審或者監視居住的辦法?！笨梢钥闯霰藭r逮捕的適用面比較廣泛，滿足刑罰要件與批準程序即可，無需考慮社會危險性要件，但這也體現了對弱勢群體的人權關照。而根據1979年《刑事訴訟法》規定，同時符合“主要犯罪事實查清”“可能判處徒刑以上刑罰”以及“有逮捕必要”之情形，則可以批捕。該規定在1954年規定基礎上增加了“有逮捕必要”之要件，實則是增加了一層篩選機制，用以過濾缺乏逮捕必要性之案件。1996年《刑事訴訟法》從文本上將逮捕證據標準降低為“有證據證明有犯罪事實”，但實踐中延續既往較高的證據標準。2010年《人民檢察院審查逮捕質量標準》反向規定了逮捕必要性之例外①2010年《人民檢察院審查逮捕質量標準》第六條 犯罪嫌疑人涉嫌的罪行較輕，且沒有其他重大犯罪嫌疑，具有以下情形之一的，可以認為沒有逮捕必要：（一）屬于預備犯、中止犯、或者防衛過當、避險過當的；（二）主觀惡性較小的初犯、偶犯，共同犯罪中的從犯、脅從犯，犯罪后自首、有立功表現或者積極退贓、賠償損失、確有悔罪表現的；（三）過失犯罪的犯罪嫌疑人，犯罪后有悔罪表現，有效控制損失或者積極賠償損失的；（四）因鄰里、親友糾紛引發的傷害等案件，犯罪嫌疑人在犯罪后向被害人賠禮道歉、賠償損失，取得被害人諒解的；（五）犯罪嫌疑人系已滿十四周歲未滿十八周歲的未成年人或者在校學生，本人有悔罪表現，其家庭、學?；蛘咚谏鐓^以及居民委員會具備監護、幫教條件的；（六）犯罪嫌疑人系老年人或者殘疾人，身體狀況不適宜羈押的；（七）不予羈押不致危害社會或者妨礙刑事訴訟正常進行的其他無逮捕必要的情形。對應當逮捕的犯罪嫌疑人，如果患有嚴重疾病，或者是正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女，可以取保候審或者監視居住。，為逮捕必要性的判定提供了一定的指引。2012年《刑事訴訟法》明確了5類具有社會危險性的羈押理由，并規定了三類逕行逮捕。②2012《刑事訴訟法》第七十九條 對有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候審尚不足以防止發生下列社會危險性的，應當予以逮捕：（一）可能實施新的犯罪的；（二）有危害國家安全、公共安全或者社會秩序的現實危險的；（三）可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供的；（四）可能對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復的；（五）企圖自殺或者逃跑的。對有證據證明有犯罪事實，可能判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，曾經故意犯罪或者身份不明的，應當予以逮捕。被取保候審、監視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反取保候審、監視居住規定，情節嚴重的，可以予以逮捕。2015年《最高人民檢察院、公安部關于逮捕社會危險性條件若干問題的規定（試行）》具體闡釋了5類社會危險性的具體內涵。至此，我國形成了相對完善的逮捕體系。

綜合歷年法律法規的發展，可以看出我國一直致力于從嚴把握逮捕標準。從應然角度而言，嚴格的逮捕標準之下羈押率不應過高。然而有研究顯示，1990年至2009年全國檢察機關羈押率為93.76% 。[1]逮捕率高的主要原因在于，控制犯罪之目標促使檢察官過于重視控訴職責；成功治罪的業績考核因素使得檢察官懲罰犯罪與保障人權的天平傾向前者。[2]高逮捕率代表著高供述率以及偵破率，逮捕演變為取證手段被頻繁適用。本是預防性措施的逮捕異化為定罪的前兆與刑罰的預支，最終成為實質意義上的懲罰性措施。[3]98

3.錯不捕司法責任下檢察機關難以少捕

2010年《人民檢察院審查逮捕質量標準》明確了逮捕質量問題具體內容，包括錯捕、錯不捕以及辦案質量缺陷。超期羈押、捕后輕刑以及逮捕缺乏羈押必要性的被追訴人僅構成辦案質量缺陷。規范對錯捕設定了較高的認定標準，捕后輕刑的責任較小。③《人民檢察院審查逮捕質量標準》第二十二條 審查逮捕時，案件證據不能證明有犯罪事實或者依法不應當追究刑事責任而批準逮捕的，為錯捕。錯捕可以依據以下處理結果確認：（一）因沒有犯罪事實或者依法不應當追究刑事責任而撤銷案件的；（二）因沒有犯罪事實或者依法不應當追究刑事責任而不起訴的；（三）因沒有犯罪事實或者依法不應當追究刑事責任而被判決無罪并已發生法律效力的。對涉嫌犯罪的縣級以上各級人民代表大會代表，未依法報經許可或者罷免而批準逮捕的，以錯捕論。而不捕則使得辦案人員面臨較高的風險：如果處于非羈押狀態的犯罪嫌疑人、被告人實施了新的犯罪，那么不捕演變為錯不捕。④《人民檢察院審查逮捕質量標準》第二十五條 具有下列情形之一的，屬于錯不捕：（一）對有逮捕必要的犯罪嫌疑人不批準逮捕，致使犯罪嫌疑人實施新的犯罪或者嚴重影響刑事訴訟正常進行的；（二）對有逮捕必要的犯罪嫌疑人作出不批準逮捕決定后，經上一級人民檢察院復核，在案件事實、證據無變化的情況下改為批準逮捕，經法院審理判處有期徒刑以上刑罰并已發生法律效力的；（三）上級人民檢察院發現下級人民檢察院不批準逮捕的決定違反刑事訴訟法和本標準的有關規定，改為批準逮捕，經人民法院審理判處有期徒刑以上刑罰并已發生法律效力的。在認罪認罰案件中，可能出現被追訴人技術性認罪、不真誠悔罪的情況，此時，被追訴人的社會危險性并未降低。因此，不批準逮捕附隨著潛在再犯風險。信息判斷風險下的錯不捕于辦案人員而言卻是致命的錯誤，其面臨著績效考核與社會責任的多重負擔。

在機構內部考核層面，2014年最高檢規定審查逮捕、審查起訴類工作考評總分為155分，其中批準、決定逮捕后撤案率最高評價分為20分，不起訴率最高評價分為20分，分別占比13%；判決無罪率最高評價分為15分，占比10%①這些數據實則是對錯捕的績效考核占比。，但是捕后輕刑率最高評價分只有2分。[4]嚴格的考核制度下，檢察機關作出錯捕或錯不捕的風險較大，且面臨著法律與紀律責任。在“逮捕案件必須‘訴得出，判得了’”的強勢話語下，通常以“構成犯罪”作為批捕的標準[5]，被追訴人被逮捕后一般都面臨著刑罰，因而錯捕案件占比較小。同時，捕后輕刑等辦案質量瑕疵評價權重低，不會對辦案人員產生考核壓力。那么檢察機關最終面臨的考核壓力則來自于錯不捕。壓力與自身利益的驅使下，當可捕可不捕時，辦案人員通常選擇逮捕。

在社會責任層面，嚴厲打擊犯罪是國家一以貫之的刑事政策，嫉惡如仇的公眾對罪犯容忍率極低。尤其是在司法“以公開促公正”以及自媒體井噴式發展的時代背景下，公眾可以從各種渠道了解辦案過程。他們通常會以一般道德標準評判法律行為：如果辦案機關背離道德標準“放任”罪犯逍遙，公眾則會降低對司法的評價。而法律的權威來自公眾的信任，為了維護法律權威，檢察機關可能會滿足公眾羈押“罪犯”的要求。因而為平衡輿論風險與司法權威，對于可捕可不捕的案件，辦案人員往往會傾向逮捕。

（二）合意式司法下逮捕率未見大幅下降

1.認罪認罰潛在風險下逮捕高位徘徊

預防性羈押通常被限定在社會危害性以及再犯可能性極高的犯罪中，旨在避免“再犯可能性”被擴大解釋，從而背離預防性羈押的初衷。[6]2015年最高檢、公安部聯合頒布的《關于逮捕社會危險性條件若干問題的規定（試行）》要求“嚴格審查是否具備社會危險性條件”，《刑事訴訟法》第八十一條規定，認罪認罰應當作為刑事被追訴人是否具有社會危險性的重要參考因素。一般認為，隨著認罪認罰從寬制度的推進，各級檢察機關從嚴把握逮捕標準，我國逮捕率可能面臨一輪新的下降，然而事實卻并非如此。[7]從2013-2020年全國逮捕人數與提起公訴人數的比率波動可以看出，八年來逮捕率一直穩定在65%左右。2020年提起公訴人數和往年大致持平，受新冠疫情常態化防控影響，逮捕人數明顯下降，逮捕率隨之降低。相較于2009年超過90%的逮捕率，65%的逮捕率表明我國逮捕功能異化的問題一定程度上得到治理。然而，域外羈押率普遍沒有超過50%，大多在10%至30%之間。[8]英國大約5%的犯罪嫌疑人和被告人處于羈押狀態；意大利審判前被告人被羈押比例一般不超過15%；日本2002年的羈押率在19.8%。②少捕慎訴的基本法理與實踐條件[EB/OL]. https://mp.weixin.qq.com/s/nblCyUEJZlfvlfsT9Vo2LA ,2021-12-02.兩相對比可以看出，即使認罪認罰從寬制度全面實施，我國逮捕率依舊處于高位態勢，認罪認罰從寬制度并未對逮捕制度產生較大影響；但也表明，以認罪認罰案件為抓手，我國的羈押率仍有較大的降低空間。

認罪認罰從寬制度實施以來逮捕率依舊高位的原因有二：其一是翻供的隱憂；認罪認罰案件中的高認罪率并非全然來自被追訴人道德自覺的真誠悔罪，而是強勢的追訴方通過地位優勢維持著較高的認罪率。封閉的訊問環境、羈押狀態下不對稱的信息流共同影響著被追訴人認罪認罰?！靶淘V法放寬律師會見的限制后……不少案件在律師會見后犯罪嫌疑人都出現翻供?！盵9]羈押措施對被追訴人發揮著威懾作用，有助于辦案人員控制律師會見，強制措施能夠有效避免本就缺乏主動認罪動力的被追訴人在獲取有效信息資料后翻供。[10]其二是在強制性取供的偵查模式下，非真誠的認罪認罰意涵社會危險性的穩定性。處于非羈押狀態下的犯罪嫌疑人很可能作出逃跑、毀滅偽造證據、打擊報復被害人、威脅證人等行為，而作出上述行為的違法成本極低。因而出于安全考量，即使被追訴人認罪認罰，辦案人員也傾向適用逮捕措施。

2.刑罰輕緩化下輕刑逮捕

通過以上的分析可以發現，前景化是詩歌《羊齒山》的一個顯著特征。詩人運用了一些前景化實現的手段，如大膽的詩節編排，超出常規的短語搭配和體現在語音、詞匯和語法層面上的語言過分規則化。細微剖析這些具體的前景化實現手段發現，這些前景化手段都與詩歌的主題密切相關，都突出了詩歌生與死、純真與成熟、時間永恒的主題。詩人運用獨特的前景化手段，不僅賦予詩歌新穎性和創造性，而且達到了突出主題的效果，而通過對前景化手段和效果的解析，可幫助讀者挖掘詩歌的主題意義和美學價值。

自刑事法網擴大后，刑事案件結構發生了較大變化，輕罪案件③學界對“輕罪”的認定存在較大的爭議。實踐中，一般將判處三年以下有期徒刑的案件歸為輕罪案件。占據較大比重。一般而言，案件結構發生變化后，逮捕適用比例也應當隨之降低，此才符合比例原則。但實務對逮捕的處理方式仍然保持較大的慣性。2002-2009年間，法院判處徒刑（實刑）以上刑罰的人數占全國檢察機關逮捕人數的63.59%。[1]判處三年以下有期徒刑及以下刑罰案件，從2000年的53.9%上升至2019年的83.2%。[11]從當前輕微刑事案件已占80%左右①多地檢察機關創新舉措推動降低訴前羈押[EB/OL]. https://www.spp.gov.cn/zdgz/202109/t20210927_531085.shtml，2021-11-23.，逮捕率穩定在60%以上的情況來看，我國捕后輕刑化現象明顯。我國《刑法》中，危險駕駛以及使用虛假身份證件、盜用身份證件等罪行最多只能判處拘役，這類案件一定程度上拉低了羈押率。但因案件比例有限且大都面臨著升格處罰，對降低羈押率的作用有限。而其他罪名的法定刑均涉及有期徒刑以上刑罰，幾乎所有犯罪都無差別滿足逮捕的刑罰要件。[12]此說明我國刑事案件結構發生變化后，現有的逮捕刑罰要件已經無法滿足國家治理的需求。輕罪犯罪嫌疑人一旦被逮捕，可能面臨刑期倒掛的風險，這有違比例原則之要義。如此也說明我國逮捕的刑罰要件與當下刑事案件結構不再契合。

綜合上述情況發現，無論是在抗辯式司法還是合意式司法中逮捕率都高位徘徊，認罪認罰從寬制度并未如預期一樣成為解決“構罪即捕”問題的良藥。因此找尋其他對癥良方勢在必行。將“少捕慎訴慎押”這一司法政策與認罪認罰從寬制度結合起來，正是解決這一問題的有益探索。

三、“少捕慎訴慎押”政策在認罪認罰案件中的功能闡釋

“少捕慎訴慎押”政策妥善回應司法實踐降低羈押率的需求，體現我國“寬嚴相濟”的刑事司法理念，有效契合懲罰犯罪與保障人權之目的。在我國超過80%的案件通過認罪認罰程序解決的現實下，“少捕慎訴慎押”刑事司法政策要廣泛推行甚至法制化，勢必要與認罪認罰從寬制度結合起來，最大限度發揮二者功能。首先，檢察機關掌握案件批捕權，同時主導認罪認罰案件并提出精準量刑建議，其能直觀了解被追訴人犯罪性質、情節、主觀惡性以及社會危險性。檢察機關批捕的關鍵在于被追訴人是否具有社會危險性，《刑事訴訟法》八十一條第二款明確將認罪認罰作為社會危險性的考慮因素。真誠、自愿的認罪認罰則標示著被追訴人對被害人傷害的彌補、被追訴人社會危險性降低甚至消滅?！吧俨渡髟V慎押”刑事司法政策與認罪認罰制度結合有助于動態把握認罪認罰被追訴人的社會危險性，使得逮捕制度能夠靈活適應實踐需要。其次，認罪認罰一般表征被追訴人的自我批判與反省、社會危險性降低，國家追訴犯罪的難度也因此降低。將少捕慎訴慎押作為被追訴人積極主動配合工作的回報，也使得政策合法、合理、合情。再者，“少捕慎訴慎押”的司法政策可以前置認罪認罰從寬制度的激勵效應。當少捕慎訴慎押的刑事司法政策扎根于認罪認罰從寬制度之中時，被追訴人可以從辦案機關少捕、不捕的審前決定中感知認罪認罰的優待，從而自愿、真誠悔罪，辦案人員不捕的風險也會相應減少。由此可見，認罪認罰從寬制度是落實少捕慎訴慎押政策的最佳載體，將認罪認罰從寬與少捕慎訴慎押政策的功能整合，合力之下能夠深化認罪認罰從寬制度健康發展，集中體現司法為民的理念。

（一）“少捕慎訴慎押”政策修補法規范在認罪認罰案件的僵化適用

我國犯罪結構發生重大變化，重罪案件減少，認罪認罰案件占據較大比重。而《刑事訴訟法》中逮捕條件未發生變動，僅將認罪認罰作為是否具有社會危險性的考慮因素。逮捕措施在認罪認罰案件中的僵化適用導致羈押率穩定高位。逮捕三要件中，刑罰要件標準極低、必要性要件虛置，一般滿足證據要件被追訴人就會面臨著逮捕。司法實踐對普通案件、認罪認罰案件適用無差別的逮捕標準，這不僅浪費司法資源，反而使大量罪輕、無社會危險性的被追訴人一律被逮捕。這種機械、僵化的處理方式也沖擊保障人權之理念。應當堅決摒棄既往機械司法以及就案辦案的觀念和做法，“少捕慎訴慎押”刑事司法政策將情理與法理結合起來，把謙抑、審慎與平等的理念貫穿于司法辦案全過程，有效強化檢察權的謙抑性、疏釋法的僵性，使法律能夠應對多變的實踐。在“少捕慎訴慎押”的司法政策之下，辦案機關對輕微刑事案件采用非罪化、非刑罰化和非監禁化的處理方式，體現司法的克制性、平衡性和寬容性。[13]以及時、強效的政策刺激司法人員認真對待逮捕問題，善用“少捕慎訴慎押”政策，解決二元司法模式下逮捕率畸高的實際困境。

（二）“少捕慎訴慎押”政策強化社會危險性在認罪認罰案件中的價值

對認罪認罰且沒有社會危險的被追訴人適用強制措施，社會危險性要件將失去其在逮捕要件中應有價值與核心地位。[14]認罪認罰從寬制度本意是對有限司法資源進行合理配置，在符合人權保障原則、法治原則以及比例原則的基礎上，讓社會危險性降低的被追訴人獲得程序從快以及實體從輕的結果?！缎淌略V訟法》以能否防止社會危險為依據來配置強制措施[15]，社會危險性要件是衡量是否適用逮捕措施的關鍵因素，而社會危險性與被追訴人認罪、悔罪程度聯系緊密。根據立法之意，逮捕作為最嚴厲的強制措施，應當是在其他強制措施無法有效避免社會危險性時予以使用；即使需要逮捕具有社會危險性的被追訴人，也應當堅持“最后手段”原則?！缎淌略V訟法》第八十一條第二款明確，決定或批準逮捕，應當考慮涉罪人員的犯罪性質、情節、認罪認罰等情況，全面把握社會危險性。2019年《人民檢察院刑事訴訟規則》第一百四十條也將認罪認罰作為可以不批準逮捕或者不予逮捕的依據。最高人民檢察院檢察長張軍在政法領導干部專題研討班的報告中表示：“可捕可不捕的不捕、可訴可不訴的不訴、疑罪從無，這樣的檢察觀念必須牢固樹立?！盵16]無論是立法還是實踐，都將“少捕慎訴慎押”政策與認罪認罰從寬制度結合起來，無疑能更有效節約訴訟資源、彰顯認罪認罰從寬制度的價值。

自寬嚴相濟刑事政策問世以來，其釋放的信號即是刑事司法治理策略轉向區分化治理。[17]少捕慎訴慎押正是將被追訴人社會危險性作為分化治理的界分，認罪認罰自愿性標定被追訴人的悔罪心理，真誠悔罪則是衡量被追訴人社會危險性的重要因素。[18]這種區分化策略強化了社會危險性在認罪認罰案件中的價值，使得刑事司法能夠與社會發展相得益彰。被追訴人認罪后社會危險性降低，羈押必要性也會直接降低，對認罪認罰的犯罪嫌疑人采取非羈押強制措施既符合社會交換理論，同時也符合我國建構和諧社會的價值取向。[10]從一系列的法律規范來看，在個案中將認罪認罰與少捕慎訴慎押政策結合起來，決定對涉罪人員適用的程序措施與實體法后果是符合發展規律的。

（三）“少捕慎訴慎押”政策彌合主體在認罪認罰案件的利益——風險偏差

“少捕慎訴慎押”政策彌合基層執行者在認罪認罰案件中的利益——風險偏差。從政策的基層執行者角度來看，定量的業績考評任務隱藏著錯不捕的司法風險與微小的正向考核，這造就基層執行者的利益—風險偏差。潛在司法責任是阻礙基層執行者打破現有行為模式的主要障礙。只有消解與少捕、不捕相伴而來的錯不捕之風險，再配合以相應的激勵機制，就能有效彌合主體之間的利益風險失衡關系?！吧俨渡髟V慎押”政策與認罪認罰從寬制度的結合是規避錯不捕的最佳路徑，有利于彌合基層執行者的利益—風險偏差。實踐中的錯不捕主要表現為檢察機關做出不批準逮捕的決定后，犯罪嫌疑人實施逃匿、毀滅偽造證據、威脅證人等具有社會危險性的行為。司法所欲的少捕、不捕是建立在符合罪責刑相適應原則、最后手段原則之上。在認罪認罰從寬案件中，被追訴在明知、明智的狀態下如實供述自己的犯罪行為，配合公安機關偵查工作，積極修補被害人的損害。毫無疑問，這些行為都顯示被追訴人社會危險性降低。被追訴人認罪認罰后，逮捕必要性則會隨之消失，這更為“少捕慎訴慎押”政策提供制度支撐。認罪認罰的被追訴人褪去社會危險性后，即使檢察機關根據“少捕慎訴慎押”的司法政策，對被追訴人不予批準逮捕，也不必擔心被追訴人繼續實施新的違法犯罪行為。

四、“少捕慎訴慎押”政策的運行困境消解

刑事司法政策正在以新的話語方式改變傳統刑事司法生態?！吧俨渡髟V慎押”的刑事司法政策是司法機關自上而下的自我革命，難免會造成機關內部利益減損。自上而下的政策離開了國家力量支持，無疑缺乏可持續性。因而探索自下而上的執行模式，才能使得國家政策符合公共利益，從而使政策落實得更穩固、更縱深。因此，完善激勵機制、健全羈押替代措施、明確社會危險性審查程序，是強化政策執行動力，促進政策常態化運行的應然之舉。

（一）完善激勵機制消解利益偏差下執行乏力問題

一般而言，一項政策實施會面臨三種結果：其一，政策得到恰如其分的落實；其二，政策過度實施擠壓規范空間；其三，政策實施不足無法達到預期目的。政策執行者理性有限，受利益追求、行為偏好等因素影響，執行者難以以應然方式推行政策，理想的結果更是不可欲。刑事政策大多會因強力性與行政性被過度實施，進而侵占法規范的空間。這是刑事政策實施首當其沖的問題。但“少捕慎訴慎押”刑事司法政策的執行過程更多的是面臨第三種結果。司法政策的實施總會受執行機關偏好影響，從而使司法政策被“片面執行”“部分執行”以及“選擇性執行”的危險增高。而組織立場偏差是影響偏好的主要因素。[19]由于激勵機制滯后，基層檢察院作為政策執行者，其并不能從“少捕慎訴慎押”政策中獲得制度性激勵，反而會面臨更多的考核風險。要使這些政策的有效落地，需要內生性激勵機制為辦案人員提供少捕慎訴慎押的動力。

應當健全目標考核推動機制，落實“少捕慎訴慎押”刑事司法政策?！?018—2022年檢察改革工作規劃》明確完善檢察官業績評價機制，建立以辦案數量、質量、效率以及效果為基本內容的業績評價標準體系和考評機制，并將評價結果納入司法業績檔案，作為檢察官績效分配、評先評優、職級晉升、交流任職、懲戒和退出員額的基本依據。通過正向加分考評方式，激勵辦案人員認真落實“少捕慎訴慎押”的刑事司法政策。同時，把不捕率納入檢察業務考核范圍，并免于追究僅因認識偏差導致“錯捕”和“錯不捕”的辦案人員個人責任，從而為一線檢察人員提供落實“少捕慎訴慎押”刑事司法政策的制度環境。①最高人民檢察院發布“少捕慎訴慎押刑事司法政策的內涵功能及其落實（2021）”[EB/OL]. https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202108/t20210813_526689.shtml，2021-12-04.

強化輕罪逮捕與逮捕瑕疵案件的考核管理。將逮捕瑕疵率納入考核范圍，設定捕后輕刑案件比率范圍，明確檢察人員捕后輕刑案件不能超過該范圍，嚴格輕罪案件批捕的審查程序。偵監部門在審查逮捕時應對可能判處有期以上刑罰的案件展開事實與法律的雙重評估，如若認定屬于輕罪，則盡可能做出不予逮捕決定。在輕罪案件中，確實存在一部分犯罪嫌疑人雖未達到刑罰要件，卻無固定居所、將犯罪作為主要生活來源等情況，這部分犯罪嫌疑人、被告人確實有逮捕的必要性。因此，輕罪案件逮捕的控制不能片面地一概而論，應當包容部分輕罪逮捕案件。

當然，在以司法管理方式推動羈押率下降的過程中，需要特別注意避免兩種現象:一是以結果倒追責任的現象，即一旦出現被取保犯罪嫌疑人脫?；蛘哂羞`法犯罪的情況，就追查辦案人員責任。實踐中應當警惕這種做法，否則辦案人員在飄渺的利益與可預見風險權衡下，依舊會選擇更為妥善、安全的逮捕；一是片面不捕的現象，在政策強力推行過程中，辦案人員為了達致政策評估指標，不應捕的不捕，該予以逮捕的仍舊不捕，這樣可能帶來逮捕率短期下降的利好，但長此以往則會架空逮捕的規范要件，讓刑事政策過度侵犯了規范的空間。

（二）健全非羈押措施解決“少捕慎訴慎押”政策常態化運行難題

我國認罪認罰案件比率已經超過80%，但是與之配套的非羈押措施沒有一體推行。目前，取保候審常態監管模式為“人盯人”模式，有限的資源供給無法應對人力資源的高需求。此外，被監管人員背離取保候審規定的違法成本低。司法資源與現實需求錯位容易導致脫保甚至出現監管真空。即使在認罪認罰案件中，對認罪認罰被追訴人適用取保候審，其仍然可能脫保并做出報復被害人、證人，實施新的犯罪等行為。檢察機關采取羈押性措施是綜合權衡后的理性選擇，因而取保候審率仍舊在低位徘徊。[20]故“少捕慎訴慎押”的司法政策難以常態化運行。有鑒于此，司法改革應當完善認罪認罰案件非羈押配套機制，使認罪認罰案件非羈押化真正變成實踐。

借力現代科技推行數字監管措施。要進一步推進“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，需借助現代化科技手段，創新推出更為有效的數字化非羈押監管措施，以保障犯罪嫌疑人、被告人在訴訟各個階段的合法權益。①多地檢察機關創新舉措推動降低訴前羈押率[EB/OL]. https://www.spp.gov.cn/zdgz/202109/t20210927_531085.shtml，2021-11-25.在疫情期間，杭州市聯合多部門會簽的《對刑事訴訟非羈押人員開展數字監控的規定》推出羈押碼，實現對犯罪嫌疑人的數字監控。②非羈碼：杭州非羈押犯罪嫌疑人數字監管時代來臨! [EB/OL]. https:/ /baijiahao. baidu. com /s? id = 168222282 6450446745，2021-11-25.雖然該舉措是應對疫情的客觀需要，但客觀上推動了非羈押措施的長足發展。通過數字化的監管方式，各地公安司法部門實現信息共享、多方聯動，確保犯罪嫌疑人在必要管控下回歸日常生活，減少因各地取保候審系統不聯通導致取保候審人員脫保的問題。山東東營市檢察機關2012年開始研發“電子手表”智能監控平臺系統，通過北斗衛星、基站等多種定位方式，對“電子手表”佩戴人員進行實時定位和軌跡查詢，這種隱蔽的監管方式能夠在降低被追訴人心理壓力的同時，有效降低辦案風險，讓司法辦案人員能放心對輕罪案件適用非羈押措施。數字化非羈押監管措施也保證出現追訴人脫保情況時，辦案人員能及時查詢其蹤跡并抓捕歸案，防止被追者實施具有社會危險性行為。如此便能有效解決辦案人員由不捕演變為錯不捕的司法責任之擔憂。

當然，數字化非羈押措施也存在局限：數字監控難以及時察覺毀滅偽造證據、妨害證人作證等行為。因而，局部適用數字化非羈押措施是應對此局限的有效之策。無論是從犯罪嫌疑人社會危險性來看，還是從協商司法的“非對抗性”來看，認罪認罰案件是最佳適用場域。應將羈押替代措施與認罪認罰自愿性結合起來考察，以“非羈押”作為認罪認罰案件的常態化處理模式。[21]認罪認罰的被追訴人自愿認罪、真誠悔罪后，借助現代科技進行非羈押監管，能夠保證其不作出脫保、妨害作證等違法行為。

（三）明確社會危險性審查程序突破“少捕慎訴慎押”司法風險難題

從應然層面來看，犯罪嫌疑人、被告人是否具有社會危險性是逮捕與否的關鍵。法律也秉持這樣的理念，《刑事訴訟法》規定了逮捕的證據要件、刑罰要件、社會危險性要件，但前提是取保候審無法防止社會危險性發生時，逮捕措施才得以適用。實踐中，絕大部分案件都符合逮捕刑罰要件，主要通過證據要件決定是否逮捕，并以犯罪事實條件代替社會危險性條件。主要原因是證據要件比較直觀，辦案人員比較容易把握；而社會危險性要件具有較強的主觀性，是難以具象衡量的因素，也難以發揮過濾案件的作用。這種相對便捷的處理方式確實造成實踐以犯罪事實證明替代社會危險性要件證明，忽略了社會危險性條件證明的獨立性，導致該要件虛置。[15]最高人民檢察院刑事執行檢察廳關于貫徹執行《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）》的指導意見也明確，被追訴人的認罪、悔罪、坦白、自首、立功、積極退贓、與被害人達成和解協議并履行賠償義務等從寬處理情節是羈押必要性審查的重要內容?！蹲罡呷嗣駲z察院關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》第七條明確，慎重適用逮捕措施，注重對“有逮捕必要”這一條件的正確理解和把握，其中認罪、悔罪也是判定社會逮捕必要的重要因素之一。司法各部門努力構建完善的逮捕社會危險性體系，但實踐中仍舊虛置，“郎永淳危險駕駛案”③北京市朝陽區人民法院（2017）0105刑初2227號判決書。在本案中，郎永淳案自首且具有積極賠償、認罪認罰等情節，明顯不具有社會危險性，但辦案人員卻對郎永淳采取羈押性強制措施。是社會危險性要件虛置的表現。事實上，如果社會危險性證明制度無法完善，在缺乏明確客觀指引的情況下，辦案機關很難，也不敢采用非羈押措施。因為一旦被追訴人實施了新犯罪或者其他有危害的行為，這一后果落在辦案人員的肩上則是實實在在的、嚴厲的司法責任。嚴格的司法責任之下，健全證明體系的缺失使得“少捕慎訴慎押”政策無法真正落地。

審查社會危險性條件應當以證據為基礎。公安機關應當在偵查活動中收集、固定能夠證明犯罪嫌疑人社會危險性有無的證據，并承擔證明責任。根據法律之規定可以將逮捕社會危險性審查條件分為人身危險性、社會危害性、可能妨礙刑事訴訟順利進行和人道主義考慮四類。[22]當下逮捕審查程序絕對依賴書面材料，而偵查機關報捕的書面材料內容未能兼顧有利于犯罪嫌疑人的信息；并且提請批準逮捕的偵查卷宗不重視對社會危險性證據的收集，卷宗中證明社會危險性的證據主要是前科劣跡材料、非本地戶籍、無固定住所材料、共同犯罪可能有串供等妨礙訴訟行為的材料。由于缺乏明確的證據指引，偵查機關多采取“辦案（情況）說明”的形式，簡要概述犯罪嫌疑人具有社會危險性。[23]由于信息單一化與不充分性，檢察機關很容易作出批捕決定。[24]

2014年，蘇州市檢察機關與市公安局聯合出臺規定，倒逼偵查人員注重收集證據證明社會危險性，引導檢察官將逮捕案件的審查重點從單一的定罪量刑轉向協同重視定罪量刑與社會危險性審查。①多地檢察機關創新舉措推動降低訴前羈押率[EB/OL]. https://www.spp.gov.cn/zdgz/202109/t20210927_531085.shtml，2021-11-25.隨著社會管控與治理能力不斷增強，公民社會行為普遍采取實名制，要證明犯罪嫌疑人、被告人的社會危險性并非難事。而這些數據一般權力機關更容易獲得，因而讓控方承擔社會危險性的證明是合理的。同時，應當明確所謂社會危險性是面向未來的危險，是未來實施同類犯罪的危險。

為避免社會危險性的把握過于隨意，應當制定可量化標準。這些信息不僅應當包括《刑事訴訟法》第八十一條規定的表明有逮捕必要的各種社會危險性情形，還應當包括犯罪嫌疑人的工作經歷、家庭背景、經濟狀況、人格狀況及案發后表現行為；不僅應當包括不利于犯嫌疑人的信息，還應包括可能有利于犯罪嫌疑人的信息。[13]與此同時，在審查是否逮捕被追訴人時，應當綜合（1）犯罪性質、犯罪情節、刑罰嚴重性；（2）是否構成累犯；（3）是否有抗拒抓捕、逃跑、毀滅、偽造證據、妨礙證人作證等行為；（4）是否存在自首、認罪認罰等情節，從而作出決定。

結 語

“少捕慎訴慎押”的刑事政策是應對審前羈押率過高、羈押期限過長的有效之策，也是我國落實無罪推定原則精神的重要體現。該政策作為不同刑事犯罪分類治理的舉措在認罪認罰案件中廣泛運用，體現了國家在特定時空語境下的犯罪治理風向。全面貫徹寬嚴相濟刑事政策要求重罪須從嚴追訴，輕罪則依法寬緩，這正與犯罪分類治理的理念相契合。在認罪認罰從寬制度下，重罪占比持續下降，輕罪案件不斷增多，“少捕慎訴慎押”的政策更能適應犯罪結構變化，能夠幫助犯罪嫌疑人、被告人真誠接受認罪協商。要從整體上降低我國的逮捕率，除上述舉措外，還應當修正逮捕刑罰要件，這是落實“少捕慎訴慎押”政策的關鍵。當下“有期以上”的刑罰要件統攝的案件范圍過于寬泛，未來應在充分論證的基礎上，適當提高刑罰要件。