食品相關產品質量安全智慧監管體系的構建思考

李 強，段 敏，劉樸真，黃 蓉，臧南南

（1.中國標準化研究院農業食品標準化研究所，北京 100191；2.國家市場監督管理總局產品質量安全監督管理司，北京 100088）

食品相關產品作為食品不可分割的重要組成部分，對保障食品安全具有重要影響?！吨腥A人民共和國食品安全法》中提出了“食品相關產品”的概念，即用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備。近年來，隨著經濟社會不斷發展，以及食品安全戰略的深入實施和食品安全保障能力的提高，當前我國食品安全總體保持穩中向好的態勢。2021 年上半年國家市場監管部門完成食品安全監督抽檢180 萬余批次，總體不合格率為2.34%，與2020 年基本持平。我國食品安全監管總體守住了不發生系統性風險的底線，但是監管工作受發展階段、經濟水平、產業基礎和監管能力等多方面因素的制約，我國的食品安全工作仍面臨諸多困難和挑戰，食品安全狀況無法滿足人民日益增長的美好生活需要。

作為食品安全監管的重要組成部分，食品相關產品監管工作起步較晚、專業性強、產品涉及面廣。同時，隨著新材質、新工藝、新技術、新產品的不斷涌現，監管難度逐漸增大。近年來，傳統的以政府為單一監管主體、以行政命令為主要手段的監管模式隨著“放管服”改革的縱深推進，使得食品相關產品監管領域面臨一系列新形勢、新情況和新挑戰，出現了監管效率低、信息不對稱、追溯程度低等問題，愈發難以滿足食品相關產品質量安全監管工作的需要。新形勢下，食品相關產品“傳統監管模式”向實時動態、預判精準、協同高效、高效智能的轉變成為必然趨勢。本文對當前食品相關產品的監管模式進行闡述并提出傳統監管模式的不足之處，探索構建“互聯網+監管”的新型市場監管模式，建立食品相關產品質量安全“智慧監管”體系，旨在提升監管效力及效率，對政府部門在新形勢下做好食品相關產品質量安全監管工作具有一定的現實意義。

1 智慧社會下監管的智慧化發展及應用

1.1 智慧監管理論的提出

黨的十九大報告提出“智慧社會”的概念，強調要打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。目前尚無“智慧監管”的明確定義。綜合學術界的研究，參考“智慧城市”的定義，“智慧監管”可以理解為運用信息通信技術，有效整合各類監管信息和系統，實現監管各系統間信息資源共享和業務協同，推動監管智慧化，優化營商環境，提升產品質量安全監管工作信息化水平。從“智慧社會”“智慧城市”“智慧監管”等系列智慧理論詞匯來看，智慧監管的核心思維在于兩點：一是大數據思維；二是整體性思維。

大數據思維，是指利用海量數據的關聯性挖掘事物之間的聯系，實現監管決策支持、分析研判和預測。1982 年由全國人民代表大會常務委員會頒布實施的《中華人民共和國食品衛生法（試行）》（現已廢止），正式將“食品容器、包裝材料和食品用工具、設備”寫入法律，至今已有近40 年的監管歷程，積累了產品、企業、監管等各種類型的海量數據，尤其隨著近些年“互聯網+”等信息化產品的開發應用，監管數量更大、數據類型更多、數據內容更豐富，除了數字、文字外，還包括圖片、音頻、視頻、地理位置等內容，數據的多樣性、關聯性和價值性大幅提升，為智慧監管奠定了堅實的大數據基礎。

整體性思維，注重不同監管主體之間的協同合作與共享交流，促進政府部門、市場主體、社會組織等的合理分工、有效配置，形成一個無縫對接的整體，共同致力于提升社會治理效能。食品相關產品產業鏈復雜，其上游涉及塑料樹脂、涂料油墨、添加劑等原輔料的生產加工，下游面向食品生產企業的二次加工、餐飲經營者和消費者的成品使用，上下游的各個環節均直接或間接影響著食品安全。按照2021 年4 月29 日第二次修正的《中華人民共和國食品安全法》的規定，市場監管部門負責食品相關產品的生產加工和經營活動。但從全產業鏈的角度出發，保障食品相關產品的質量安全，需要上中下游、不同監管部門、不同市場主體的加強協調和共同維護，以促進食品相關產品安全生態環境建設配合。

1.2 智慧監管在食品安全領域的應用

2019 年5 月9 日，《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》中提到，推進“互聯網+食品”監管。建立基于大數據分析的食品安全信息平臺，推進大數據、云計算、物聯網、人工智能、區塊鏈等技術在食品安全監管領域的應用，實施智慧監管，逐步實現食品安全違法犯罪線索網上排查匯聚和案件網上移送、網上受理、網上監督，提升監管工作信息化水平。各地方食品安全監督管理部門自2019 年起相繼對食品安全智慧監管開啟了深入探索。例如，甘肅省市場監管局建立并推廣“隴上食安”一體化智慧監管平臺運用，充分發揮平臺作用提升“標準化+”“互聯網+”“科技化+”監管水平；福建省市場監管局研發“福州市市場監管預警平臺”，以對市場主體的服務、監管和風險預警為建設目標，應用大數據挖掘分析技術，對數據進行整合、挖掘、分析、預警，實現了“數據驅動”的市場風險預警方式的創新。

1.3 智慧監管在產品質量安全領域的應用

除了食品安全領域，智慧監管在工業品、消費品、特種設備等各領域也紛紛落地開花。例如浙江省市場監管局以數字化改革為牽引，大力推進產品質量智慧監管平臺建設，通過打造產品質量智慧監管平臺，打造“121+X”為核心的系統架構，從生產源頭入手全面強化風險管控，實現了產品質量監管方式、手段、成效變革。南京市市場監管局深化數據資源開發利用，打造了南京“智慧監管”一體化信息平臺，通過收集分析市場主體基本信息、市場監管執法類案件、企業信息及年報等信息加強市場研判，扎實推進系統互聯、業務協同、信息共享。上海市、江蘇省、浙江省及廣東省市場監管局等地方目前正在開展電梯智慧監管試點工作。

2 食品相關產品監管形勢分析

市場監管工作應持續推進監管體系和能力建設，全面推進市場監管法治建設，重點推進信用和智慧監管能力建設，穩步推進基層基礎能力建設，加快提升市場監管效能。食品相關產品作為食品安全保障的重要組成部分和產品質量監管的重點對象，研究構建“大數據”食品相關產品智慧監管體系具有典型性和代表性。項目組將對當前食品相關產品的監管形勢和產品特點進行分析，提出構建“大數據”食品相關產品智慧監管體系架構。

2.1 食品相關產品現行監管模式

現階段，我國對食品相關產品的質量監管基本實現了事前、事中、事后全鏈條的監管模式。市場監管部門的監管措施主要集中在生產許可、全覆蓋例行檢查、產品質量安全監督抽查、風險監測和監督檢查等（見表1）。

表1 食品相關產品現行監管措施Table 1 Current regulatory measures for the food contact materials and products

2.2 食品相關產品當前面臨的問題

2.2.1 食品相關產品質量安全風險錯綜復雜 食品相關產品具有材質種類復雜、安全屬性多和產業鏈多樣的特點。從材質看，涉及紙、竹、木、金屬、搪瓷、陶瓷、塑料、橡膠、天然纖維、化學纖維、玻璃等；從安全屬性看，食品相關產品既具有食品安全屬性，又具有電氣安全屬性、物理機械安全屬性，和一系列物理、化學性能，還具有一定的使用性能（如阻隔性、殺菌等）；從產業鏈看，食品相關產品的產業鏈復雜，上游行業涉及化工原料生產企業、下游行業涉及食品生產企業和餐飲企業。不同類型、不同屬性、不同產業鏈的食品相關產品具有不同的風險，導致產品所需監管方式、監管手段、監管策略都各不相同。

2.2.2 各級食品相關產品監管信息不對稱 據項目組調研發現，當前食品相關產品信息系統建設以“一地一系統”的分散建設模式為主，并未實現良好的信息共享機制，容易導致食品相關產品質量安全監管資源的浪費。以食品相關產品監督抽查為例，按照組織實施主體可分為由國家市場監督管理總局組織的國家監督抽查和縣級以上地方市場監督管理部門組織的地方監督抽查，信息化建設不完善會導致部分已被地方監督抽查的食品相關產品生產企業短時間內重復被國家監督抽查抽檢，影響企業正常生產，給企業造成不必要的麻煩。

2.2.3 食品相關產品輿情研判缺少時效性 輿情信息的監測主要依靠網絡報道信息。部分輿情信息報道為吸引讀者眼球，會故意夸大報到內容，給消費者及社會帶來恐慌。當前面對大量輿情信息，監管人員很難做到逐一分析與精準研判，對輿情事件的跟進監測以及相關部門的處理結果也往往缺乏時效性，無法第一時間為食品相關產品的質量安全監管提供指導。

2.2.4 食品相關產品監管數據挖掘深度不夠 食品相關產品監管措施既包括對生產企業生產過程各個環節的檢查，又包括對食品相關產品終成品的檢驗，監管部門在近些年的監管過程中累積形成了海量的數據，僅2014 年至2021 年開展的食品相關產品質量安全國家監督抽查數據就涉及到18607 家生產企業的19892 批次產品。然而，目前對大量食品相關產品的檢驗數據和過程檢查數據的關聯挖掘仍處于缺失狀態，分析深度仍有待提高。

3 “大數據”食品相關產品智慧監管體系框架建議

面對風險錯綜復雜的食品相關產品，目前有限監管能力與監管資源之間的矛盾日益突出，采用智慧手段提高監管信息的互聯互通、監管數據的深度挖掘、監管效能的有效提高是時代趨勢。通過分析食品相關產品監管形勢，本文運用“大數據”和“整體性”思維，利用信息化手段對企業生產、政府監管、社會輿情的大量數據進行匯集、挖掘和分析，構建了三位一體的食品相關產品質量安全智慧監管體系框架，見圖1，可實現食品相關產品質量安全風險的深度分析和總體態勢研判，驅動監管從分散走向協同，提升食品相關產品監管的科學性。

圖1 食品相關產品質量安全智慧監管體系框架Fig.1 Quality and safety intelligent supervision system framework of food contact materials and products

3.1 企業生產數據電子化

生產企業實施過程控制是保障食品相關產品質量安全最有效的手段。生產企業記錄的電子化是實現智慧監管的前提和必要條件。目前食品相關產品生產企業的生產記錄以紙質形式為主，建立企業生產數據電子化，可幫助企業按照統一標準、統一規范記錄食品相關產品的產品分類、生產工藝、風險因素及控制措施等關鍵信息，實現食品相關產品質量安全的可追溯性。

3.2 政府監管信息協同管理

食品相關產品質量安全監管的各級市場監管部門積累了大量數據，涵蓋了生產許可、監督抽查、風險監測、現場檢查等各類監管數據。通過建立政府監管信息協同管理，歸集、分析、整合國家、省、市、縣各級監管部門的監管數據，可實現跨部門的數據互通共享，有效調動監管數據的潛在價值。

3.3 社會輿情信息實時監控

社會輿情信息管理是做好突發輿情應對的重要前提，也是智能監管的重要抓手之一。輿情監測可有效地對食品相關產品及其原料、添加劑在生產、加工、使用等各環節的國內外信息進行動態采集和監控，并實現突發食品安全事件與食品相關產品的關聯分析、食品相關產品負面報道的輿論導向等，協助監管部門對危機信息做出及時有效的處理。

3.4 大數據整體融合分析及預警

將企業信息、監管信息、社會信息進行大數據融合分析和可視化展示，可以實現食品相關產品質量安全監管部門多維度的應用需求。從企業維度，通過匯集企業的生產信息、監管信息、輿情信息等，可以精準地描述企業的風險輪廓，制作企業風險畫像；從產品維度，通過對各類產品材質、標準要求、監管情況、網絡輿情等數據的深度融合，形成產品風險標簽，可迅速甄別并動態調整產品風險等級實現分級分類監管；從監管維度，綜合企業信息、生產信息、監管情況等可實時生成風險報告，便于各級監管部門了解轄區內食品相關產品風險動態，并且可結合產品生產和流通所在區域的地理位置，形成安全風險地圖，對不同地區的風險情況一目了然，同時針對高風險產品、高風險企業和高風險區域，快速生成對應的風險管控臺賬，有利于提高風險預測預警預防能力，為科學決策提供依據。

4 結語

在當前食品相關產品質量安全監管資源和監管環境下，構建食品相關產品質量安全智慧監管體系勢在必行但任重道遠。5G 和AI 技術的到來，給社會治理增添了更多可能。下一步需要引入大數據、區塊鏈、人工智能等新興信息技術，將技術創新與機制創新進行有機融合，運用系統思維來完善國家、省、市、縣四級智慧監管聯動機制，完善政府、企業、行業、公眾、媒體等多方信息共享機制，構建多元主體共享的監管信息平臺，形成食品相關產品質量安全社會共治格局，提升智慧監管效能。