電子文件單套制歸檔的思考

文·劉洪霞 臧志美

隨著“互聯網”、云計算、大數據、人工智能技術迅速發展，數字中國、數字山東、數字強省建設如火如荼，極大地推進了電子辦公系統建設與管理。隨之產生的大量電子文件如何歸檔保存，引起檔案界的頗多關注與探討。曾經采用的電子檔案與紙質檔案雙套并存管理模式，因自身的許多弊端，逐漸向電子文件單軌運行、單套保存模式發展?！度珖鴻n案事業發展“十三五”規劃綱要》中提出，在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質檔案）管理試點?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業發展規劃》中也指出：“切實推動來源可靠、程序規范、要素合規的電子文件以電子形式單套制歸檔”“大力推進黨政機關電子文件單套制歸檔?！?021年1月實施的新《檔案法》規定：“符合國家電子檔案形成和管理規范要求的電子檔案具有與紙質檔案同等的法律效力?！睆姆缮险J可了電子文件的效力，為電子文件單套制歸檔提供了法律保障。因此，對于電子文件單套制歸檔如何規范運行，需要檔案部門認真思考。

一、單套制推行面臨的問題

（一）對電子文件單套制的認識不足

單套制是這幾年才進入到基層檔案人員的視野，對于什么是單套制、什么是元數據、電子文件的真實性、安全怎樣保障等很多問題，檔案人員認識還不是很清晰。有的對單套制理解為紙質文件保存數量為一套，有的把傳統載體檔案數字化當做電子文件，有的把原數據等同于元數據，還有的對電子文件的真實性、完整性、可用性、安全性的“四性”不知等等。

（二）電子文件單套制歸檔的前期準備工作不足

電子文件單套制歸檔需要做好各項準備工作，比如電子文件規范格式、電子印章、數字簽名、“四性”等的考慮。有的單位對電子檔案安全性保障方面考慮不多，未將電子文件歸檔的“四性”作為系統內容之一，無法進行“四性”檢測，導致辦公系統中的電子文件在信息流轉及歸檔過程中極易出現信息要素被篡改或丟失；有的單位采取“拿來主義”工作思路，沒有根據自己單位工作實際情況，制定符合本單位管理需要的電子文件歸檔業務流程、標準要求；有的單位電子文件歸檔系統建設不充分，在電子辦公系統中沒有文件歸檔管理系統，使得電子文件無法通過辦公系統自主歸檔；有的單位檔案管理相對獨立，與辦公系統、業務系統不對接，也導致電子文件不能在線歸檔；有的單位檔案管理系統雖在辦公系統內可以對接，但歸檔流程設置上不規范，導致電子文件形成后依然保存在形成部門中，不能自動歸集到檔案部門集中管理。

（三）信息知識儲備、數字技能運用欠缺

電子文件單套制歸檔涉及電子文件的形成、保存、歸檔、查找和利用以及數據采集和離線數據管理，這對檔案管理人員提出了更高的專業要求。實際工作中不少檔案管理人員年齡較大，對計算機的使用只會簡單操作，對檔案信息化知識知之甚少，再加上多年形成的紙質歸檔意識，思想上不愿意接受新的知識和新技能，對信息網絡、安全防護知識、數據介質存儲、計算機技術、聲像技術、網絡技術等存在心理上抵觸、行動上滯后現象。

二、穩步探索以原生電子檔案為基礎的檔案信息化建設路徑

機關檔案室要嚴格按照《機關檔案管理規定》，構建機關檔案信息化建設思路?！稒C關檔案管理規定》要求，“機關應當開展數字檔案室建設，統籌傳統載體檔案數字化、電子文件歸檔與電子檔案管理工作?！?019年國務院第716號令《國務院關于在線政務服務的若干規定》第十二條指出：“除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力?！?021年1月實施的新《檔案法》規定：“符合國家電子檔案形成和管理規范要求的電子檔案具有與紙質檔案同等的法律效力”。機關檔案室電子文件單套制歸檔的架構就應該是“以數字檔案室建設為依托，統籌傳統載體檔案數字化、電子文件歸檔和電子檔案管理兩大任務，并在全文識別和真實性管理基礎上，最終實現電子檔案數據化、單套制和數據挖掘目標”。

例如，省海河淮河小清河流域水利管理服務中心，自2019年事業單位改革合并成立后，一直非常重視檔案工作，在省檔案館和省水利廳的指導下，以數字檔案室建設為抓手，把檔案信息化工作列入單位信息化發展整體規劃，堅持統一規劃、統一標準、統一建設、統一管理“四統一”方針，集合合并前各單位檔案資源的優勢，從基礎設施、資金、人才等方面加大投入，投入300多萬對檔案庫房進行擴建、改造升級及檔案信息化、數字化建設，配備專職檔案和信息技術人員，提升檔案信息化應用和管理水平。硬件方面：先后完成了流域中心北辦公區和南辦公區的信息基礎設施升級改造，建成了標準化的網絡機房和智能檔案庫房。對南北辦公區及濟寧辦公區的檔案庫房進行改造升級及擴建，檔案庫房以“智慧檔案室”平臺為載體的六大系統，涵蓋了應用軟件系統、環境管理系統、數據存儲系統、智能安防系統、精準引導系統，綜合消防系統等。軟件方面：檔案管理系統在原有基礎上不斷改造升級，實現云平臺的跨越，功能也從單一的檔案歸檔、查詢延伸到軟硬件一體化的檔案綜合應用。網絡安全：加強網絡信息安全工作，制定完備的信息安全制度保障體系，包括檔案管理系統在內的所有新建軟硬件系統，均符合等保三級標準，并定期檢測、定期維護。

2021年進一步建設、改進、完善辦公電子政務系統和檔案管理系統。檔案管理系統與政務系統對接，具備電子、文件在線收集、歸檔、管理、利用等功能，新系統2021年10月開始運行。新建設的辦公電子政務信息系統不再是辦公流程的電子化，而是一個承擔樞紐作用的平臺載體，以“大平臺、微服務”的理念全面承載各系統的融合；新運行的檔案管理系統，不僅僅局限于檔案文件的保存和查閱，而是融入大平臺之后的重要業務節點，軟硬件一體化的建設升級，向數字檔案室全面邁進。并逐步推進存量數字化、增量電子化，將合并前南北兩區檔案庫房文書檔案全部數字化，雙層PDF全文（OCR）識別，后續將分批對合并前原有數據對接檔案管理系統，豐富系統檔案資源、發揮網上借閱利用功能。