“印太經濟框架”與東盟國家戰略選擇

成漢平 劉 喆

2022年5月，美國總統拜登開啟了亞洲之行，“對華競爭”被外界普遍視作拜登此行的主要目的。拜登在訪問日本時，正式提出了構建“印太經濟框架”(IPEF）構想，并宣布已有13個國家承諾加入美國主導的“印太經濟框架”，包括澳大利亞、日本、印度、文萊、印度尼西亞、韓國、馬來西亞、新西蘭、菲律賓、新加坡、泰國、越南，其中東盟國家無疑是這一框架的重點，因為東盟10國中共有7國在列。據統計，13國的經濟體量占全球GDP的40%。顯然，拜登政府推出的“印太經濟框架”把重點放在拉攏東盟國家上，那么，東盟國家對此的態度和立場又是什么？東盟的戰略選擇最終將會產生哪些不利于中國的影響？

一、美國推出“印太經濟框架”的戰略意圖與面臨的挑戰

在美國前總統特朗普決定退出《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)后，美國的“印太戰略”在地區經濟影響力方面明顯不足。拜登上臺后，一直就流傳著美國正在為“印太”地區制定經濟框架的傳聞，此次拜登出訪正式拋出的所謂“印太經濟框架”，可以看作美國在經貿領域重回“印太”地區并欲主導這一地區未來數字經濟等領域規則的前奏，并對沖中國參與的“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）。當前，美國已將“印太經濟框架”定位為其貿易政策的優先事項，希望在制定“應對21世紀經濟挑戰”的規則方面發揮主導作用。根據美國媒體的披露，所謂“印太經濟框架”實際上包括四大貿易支柱：互聯經濟、彈性經濟、清潔經濟和公平經濟。因此，從經貿領域上看，“印太經濟框架”也可以視作是日印澳“四國機制”的升級版，這表明了“四國集團”在美國“印太戰略”背景下為追求提升區域影響力所做的努力，尤其是要拉攏東南亞國家與其共同行動，鼓勵其接受更多的來自中國內地的產業轉移，并企圖形成一種新的產銷循環，即“產”自東南亞，“銷”銷往美國，以此抵消RCEP對美國所產生的負面影響。

目前國內現有的學者觀點對“印太經濟框架”依舊存在著一定的誤讀，主要有三種觀點：一是將美國“印太經濟框架”視作正式的自由貿易協定；二是認為“印太經濟框架”會直接影響中國與東盟等國家的經貿合作；三是視美國此舉為“雷聲大雨點小”，沒有什么實際利益，對中國不會構成任何威脅。大凡上述三種截然不同的觀點，但這些觀點均有偏頗。

事實上，雖然“印太經濟框架”的直接目的是反制中國不斷增長的影響力，提高美國對“印太”地區的發展話語權。然而，該框架目前尚處于倡議的雛形階段，具體的前景與走向依舊需要觀望?！坝√洕蚣堋辈⒉坏韧凇秴^域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）及《全面進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）的自由貿易協定，其沒有承諾在未來參與取消關稅或增加市場準入的談判。首先，“印太經濟框架”可以被理解為美國的一種愿景，這種愿景基于一種戰略性的貿易理論，重視美國與特定國家的合作，并將合作聚焦于以產業鏈安全、數字安全為基調的區域非傳統安全，同時在關鍵的技術競爭領域如半導體與芯片、數字計算、數字經濟、人工智能、綠色技術等開展深度合作，這些行業相較于傳統的經貿領域而言，有著更多的溢出效應，其也自然而然地具備了更高的戰略意義。其次，這也反映了在中美貿易戰之后，美國新一屆政府在經貿領域思路的轉變，其更依賴于國家間合作來與中國進行經貿競爭，并強調建立以美國規則為主導的競爭體系。當前，美國在北美、歐盟已經建立起了基于價值鏈的經濟合作框架，“印太經濟框架”倡議的出臺，也意味著美國主導的戰略性產業價值鏈的閉環性合作框架正在全球形成。

雖然說從戰略上看，美國對中國產業鏈的孤立政策會給中國未來的高新技術產業造成一定障礙，然而，處在雛形階段的“印太經濟框架”已經面臨著諸多危機。

首先，其未承諾取消關稅或增加市場準入的談判，可能會造成與不同國家之間尤其是中小國家就具體合作領域談判意愿不足的現象，加之一些高新技術產業的準入門檻較高，而不少東南亞國家難以達到這些最低門檻，因而美國能否在“印太”地區實際推動這些合作還有待觀望。其次，“印太經濟框架”并非一種基于規則并且具有約束力的承諾框架，在缺乏爭端解決機制的背景下，該框架雖然增添了一定的靈活性，但同時也顯得松散與脆弱，可能會導致相關合作在執行層面大打折扣，效果不彰。再次，從以往的實際操作經驗上來看，特朗普政府推出的“藍點網絡”（BDN）以及2021年拜登政府提出的“重建美好世界”倡議（B3W）都是為了對抗中國的“一帶一路”倡議而創立，然而迄今為止，上述兩項計劃要么胎死腹中，要么變成紙上談兵，都未造成太多實質性的影響，在美國國內民眾反全球化情緒上升及經濟焦慮的背景下，美國政府如何將“印太經濟框架”與國內政策相協調也是需要解決的問題。按照各方達成的協議，“印太經濟框架”定于2023年春季正式生效運營，但最大的變數在于2022年11月的美國中期選舉，一旦共和黨方面獲得了參眾兩院的多數席位從而控制國會，共和黨對“印太經濟框架”的認可程度便事關這一框架的前途。盡管總統仍可以行政命令的方式繞過國會簽署生效，但如果只是總統行政命令而非美國參議院支持的條約，它的長期性前景可能會受到損害，因為一旦總統任期結束也就意味著這一框架的終止。就目前僅剩30%支持率的拜登本人來說，如果希望謀求連任，除非未來不到兩年的時間中出現重大事件導致驚天逆轉，否則連任成功比登天還難。

二、東盟國家對“印太經濟框架”的戰略選擇

2022年2月，拜登政府推出了新版“印太戰略”。在新版計劃中，東南亞地區成為一塊重要的政治版圖。在隨后進行的美國—東盟峰會上拜登又聲稱，美國要“成為東南亞強大、可靠的合作伙伴”。顯然，東盟國家是“印太經濟框架”的重點?；趧諏嵧饨坏牧?，“印太經濟框架”無疑也給東盟國家提供了更多融入全球價值鏈及發展高新技術產業的機遇。雖然東盟國家可以從“印太經濟框架”中獲益，然而東盟傳統的大國平衡政策也決定了東盟國家更注重實際的經濟效應而非政治目的。此次作為東盟輪值主席國的柬埔寨未加入“印太經濟框架”，顯示了東盟避免中國及國際社會誤解東盟支持“印太經濟框架”的立場，同時也意味著在中國對東盟保持絕對經貿優勢的前提下，加入“印太經濟框架”是東盟國家對美國的一種平衡外交手段。2022年前兩個季度，東盟依然是中國最大的貿易伙伴?？傮w上來看，東盟國家對美國“印太經濟框架”的選擇有以下三種不同的態度。

一類是希望借此機會提升本國經濟。如新加坡、菲律賓等國基于與美國的特殊關系，對美國的“印太經濟框架”比較積極。其中，新加坡是東盟國家中最先對“印太經濟框架”進行表態的國家。新加坡總理李顯龍表示：“我們鼓勵東盟更多地參與‘印太經濟框架’，我們希望美國直接邀請東盟成員國參與這一努力?！睂π录悠露?，“印太經濟框架”不僅僅是加深與美國經濟合作的重要平臺，新加坡自身經濟發展對數字貿易、貿易便利化、供應鏈彈性以及能力建設存有很大的需求。因此，新加坡未來在數字能力建設和加強區域連通性及物流基礎設施等方面，很可能成為美國“印太經濟框架”在新加坡的先入領域。菲律賓新政府上臺之后明顯調整其對美政策，新總統小馬科斯將會訪美，并會談及“印太經濟框架”等問題。而在杜特爾特時期，其任內從未正式訪問過美國。在菲律賓新政府上臺的背景下，菲律賓可能會側重于“印太經濟框架”下的貿易、中小微企業發展、數字經濟、供應鏈彈性、環境可持續性和基礎設施投資等具體項目的對接。

另一類是希望在地緣和經濟層面都獲利。越南對“印太經濟框架”發表了官方的積極表態，越南外交部發言人認為：“‘印太經濟框架’處于正確的方向，必將促進提升積極有效的經濟環境，為人民帶來實際利益，為國家及地區帶來安全與和平。在全球范圍內，越南的目標是在該地區建立一個獨立和自力更生的經濟體，并在諸多方面積極與世界接軌?！睆默F狀來看，在經貿層面，越南對中國的依賴程度明顯大于美國。因此，越南的聲明有在經貿領域向美國靠攏并減少對中國經貿依賴的戰略意圖，近年來因為中越兩國新冠肺炎疫情的防疫政策完全不同而導致越方大量的運貨卡車被困中越邊境，越方頗有抱怨，減少對中國市場的依賴是越南上下一直在進行的努力。但是，越南在與美國及其他國家具體的合作層面，依舊存在一個較長的洽談周期與不確定性。站在長遠的角度看，加入“印太經濟框架”能令越南更加受益于日韓等國家的產業鏈布局，一旦日韓的相關數字產業鏈搬遷至越南或者印度，整個“印太”地區的數字產業鏈格局將會重塑，這也將使得越南在與中國南海存在爭議的背景下能握有更多的地區資源與話語加持，這是越南完全不同于其他東盟國家考慮的地緣方面。此外，在與美國合作上，越美在“印太經濟框架”下的合作領域很大可能集中在綠色能源行業以及網絡數字信息建設，以發揮越南的地理區位優勢以及美國對越南網絡安全的要求。

還有一類是對此持有疑慮的國家。如馬來西亞、印度尼西亞、泰國和文萊等。馬來西亞總理伊斯梅爾·薩布里認為：“新的貿易倡議提供了一個整體結構來解決與伙伴國家的貿易問題?！彼M一步指出，“馬來西亞準備通過‘印太經濟框架’討論相關問題，以確保成員能夠優化框架中概述的經濟和戰略利益?！彪m然這可以視作馬來西亞官方對“印太經濟框架”的表態，但由于馬來西亞向來采取謹慎、柔性的外交政策，并十分注重中國對相關事件的反應，加之馬來西亞國內已經出現了很多的批評聲音，認為“印太經濟框架”下的數字經濟條款將破壞馬來西亞的隱私、消費者保護、健康、環境、金融、稅收和其他重要法規。因此，馬來西亞會更注重RECP對其經濟發展帶來的實效，其很可能是東盟國家內對“印太經濟框架”較緩作出實質性反應的國家。由于私營部門和民間社會組織強烈反對泰國加入任何西方發起的自由貿易安排，因此泰國在與西方進行自由貿易談判時往往非常謹慎。但鑒于“印太經濟框架”不是自由貿易協定，泰國也熱衷于成為該倡議的一部分。泰國希望參與“印太經濟框架”下的四個領域：貿易、供應鏈、基礎設施和脫碳，以及稅收和反腐敗。印度尼西亞最大的英文媒體《雅加達郵報》載文認為，美國推出的“印太經濟框架”旨在對抗中國，不符合本地區國家的真正需求，地區國家不會輕信。文萊是一個微不足道的小經濟體，對加入這一框架興趣也不大。

從目前來看，即便大多數東盟國家在官方措辭上對“印太經濟框架”表示了歡迎，然而加入“印太經濟框架”依舊處于探索狀態。其中貿易支柱的靈活性與準入性也使得部分國家存在疑慮，例如數字經濟需要高標準的操作要求與技術支持，并且需要符合本國的法律及一系列政策法規，同時會直接影響到第三方投資者的利益。因此，在具體的貿易支柱選擇上，大多數東盟國家實際上依舊存在著愿景不足等情況，這也將直接導致未來在具體項目的推進過程中的法律保護、效率等問題。

三、“印太經濟框架”推出之后產生的影響

“印太經濟框架”目前尚未成型，其對中國的影響主要取決于該框架供應鏈領域合作的實質性內容。從長久的角度看，一旦“印太經濟框架”成型并付諸實際，對中國將有如下影響。

一是“科技脫鉤”將成為可能?！坝√洕蚣堋币坏┏尚?，并被東盟國家以“貿易支柱”的形式最終落實，將對中國的亞太經濟影響力及戰略空間施加更大壓力。尤其是在關鍵產業上，將縮短中國的價值鏈與供應鏈，使中國在“印太”地區面臨經濟脫鉤的風險。當前，美國已經提出了與日本、韓國及中國臺灣組建“四方芯片聯盟”的計劃，以保持美國在相關供應鏈的操控力與話語權?！坝√洕蚣堋币坏┳罱K到“實心化”的程度，其必然導致中國在高新技術行業受到更多的掣肘，使拜登政府希望的與中國“科技脫鉤”得以實現。2022年7月，在首次中東之行中，拜登念念不忘的就是與以色列方面共筑所謂“科技籬笆”，企圖堵塞以色列通往中國的科技漏洞。

二是提升了未來“數字冷戰”的可能性。在美國全面加大對華戰略競爭的背景下，美國不僅僅在供應鏈安全層面對華打壓，其自身也正逐漸加強數字領域的安全建設。2022年3月，美國參議院通過了《下一代電信法案》，其將授權美國組建“下一代電信委員會”，以保證美國在信息領域的全球領導地位。在“印太經濟框架”的構想下，美國很可能通過拉攏東盟國家參與相關數字經濟規則的制定，并深入參與到東盟國家的數據治理之中，推動相關國家在敏感技術出口管制方面的協調。通過數據隱私、人工智能、金融技術等行業標準的制定來孤立中國，以形成將中國排斥在外的“小集團”。

三是區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）會受到一定程度的削減。從宏觀視角來看，“印太經濟框架”服務于美國的“印太戰略”，在美國加速對華打壓的背景下，通過構建小范圍聯盟機制來制衡中國是美國昭然若揭的目的。美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS）、美日印澳“四邊機制”（QUAD）等機制的實質是美國通過整合“印太”地區伙伴關系來遏制中國和維護自身利益的工具，此舉將使得亞太地區地緣政治變得脆裂，彈性的“印太經濟框架”在本質上也給了美國一種點對點式操控亞太國家地緣政治、經濟的方式，具有封閉性特征。這使得亞太地區的整體利益有分化的危險，并加劇區域間的競爭，弱化中國主導的RECP和現有的CPTPP，對亞太經濟建設一體化造成負面影響。

四是在規則制定上進一步“去中國化”?！坝√洕蚣堋焙同F有的經貿規則相比，除了在貿易領域的高標準之外，還在供應鏈彈性，基礎設施、清潔能源和脫碳，稅收和反腐敗等其他領域進行了新的探索，這將拓寬經濟規則范圍，為亞太經濟規則提供新的“美式模板”，此舉將大大打壓中國在東盟的戰略空間與區域話語權。

五是影響中國在亞太地區的投資?！坝√洕蚣堋钡哪康氖恰叭ブ袊?，因此從長遠的視角來看，其必定會從制造、供應和市場等流程中對中國進行全面打壓，不排除在美國的唆使下，“印太經濟框架”成員國會從投資、產品、企業合作、技術人員流動等方面對中國建卡設禁，圍堵中國的雙循環通道。這也將直接影響中國的“一帶一路”投資建設，以及與東盟、日本、韓國等的貿易往來。

四、中國應對“印太經濟框架”的策略

雖然說就目前來看，拜登政府推出的“印太經濟框架”缺乏實質性的內容，但是我們也不可以忽視其對中國造成的可能性影響?！坝√洕蚣堋钡奶岢鲈俅翁嵝阎袊?，在當前美國五花八門的對華遏制措施下，必須時刻保持警惕，在制定中國防范戰略的同時，也要保持一定的戰術性安排，以確保中國未來的科技安全與國家發展安全。

一是繼續深入與擴大開放，鞏固亞太市場。加強與東盟國家的經貿與技術合作，以最直接、最實惠的方式落實與推動如RCEP等一系列有利于中國發展的國際經貿合作議程，以合作化解競爭，并且在支持中國相關科學技術、高端科技產品發展的背景下，更加主動地改善中國與東盟的經貿結構，升級中國—東盟價值鏈，主動塑造中國與東盟關系的未來。同時，充分利用好中國與東盟國家現有的所有合作機制，如10+1、瀾湄合作機制、2.0版的中國東盟自貿區、RCEP等，設法主動塑造中國與東盟關系的未來，擠壓域外勢力插足的空間。

二是提升與東盟戰略互信，深化各領域合作。雖然“印太經濟框架”的目的是掣肘中國，然而從其表面偽裝上看，與中國的發展不存在直接的沖突，這也是東盟大多數國家選擇加入“印太經濟框架”的重要原因之一。因此，中國應當采取一系列的戰術安排，如促進RECP與“印太經濟框架”成員國的協調，在“印太經濟框架”已經存在的既定事實下，通過更多RECP體系內部互惠手段讓相關東盟國家感受到中國的誠意，并且可以在適當時機提出中國版的貿易支柱手段，提高中國在區域供應鏈的參與度，巧妙化解美國利用東盟國家圍堵中國的目的。

三是以智慧城市建設帶動數字經濟合作，破解“數字冷戰”。以中國與東盟國家間現有的智慧城市建設合作為依托，以此前已在部分東盟國家布局的華為5G技術為牽引，全面推進中國與東盟國家的數字經濟合作建設，爭取先入為主，占得先機，粉碎美國欲與中國打數字冷戰的陰謀。

四是高質量推進在東盟的共建“一帶一路”項目，放大中老鐵路成就。為了推進“亞太經濟框架”，拜登政府對地區國家作出了1.5億美元經濟援助的承諾，但這與中國承諾三年內對地區國家投入15億美元形成了巨大反差。為此，中國應持續高質量推進在東盟國家的共建“一帶一路”項目，推出一批標志性的合作工程，如中老鐵路、雅萬高鐵等，讓更多的國家從中有獲得感，培育其對中國的親近感。

五、結語

拜登政府打造“亞太經濟框架”的陰謀之一便是沖擊中國產業鏈，妄圖使中國產業大國的影響力不再，同時謀求與中國脫鉤，并企圖阻斷中國獲取高端科學技術的途徑。對此，中國應采取針鋒相對的舉措，如對一些重要產業進行區域調整，合理布局，牢牢掌握這場看不見硝煙的斗爭的主動權。