政府購買公共服務的研究進展與關鍵問題

呂俊艷，蔡建剛

（吉首大學 旅游學院，湖南 張家界 427000）

一、引言

作為西方民營化的產物，政府購買公共服務通過招標等方式讓社會組織等私人部門承接公共服務的供給，實現了公共服務供給模式從傳統政府權威治理向現代公私合作治理的轉變。除了可以提高公共服務供給的質量與效率，政府購買公共服務還有效地盤活了社會富余資源、改善了社會治理方式、促進了政府購買公共服務管理能力的提升以及滿足了大眾的多元化和普遍化需求。正因為政府購買公共服務的諸多優點和作用，其已成為各國解決公共服務供給不足、質量不高、效率低下等問題的重要趨勢，目前已被廣泛運用于體育、公共衛生、居家養老等領域。在我國，政府購買公共服務是轉變政府職能進程中一項必不可少的內容，其有效地應對了現階段的改革需求，是一種新型的治理方式。在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的新階段，系統梳理國內外有關政府購買公共服務的研究進展，并把握關鍵問題、瞄準發展方向，對深化我國政府購買公共服務改革、實現公共服務高質量供給具有重要意義。

二、數據來源與研究方法

(一)數據來源

本文數據涉及國內文獻和國外文獻兩部分，其中國內文獻數據來自中國知網數據庫，國外文獻數據來自Web of Science數據庫?？紤]精確檢索，筆者在中國知網數據庫中輸入“篇名=政府購買and公共服務”，時間范圍為2000-2021年，運用CiteSpace.5.8.R3軟件進行去重處理后，共得到1130篇有效文獻，其中期刊論文為732篇、博碩士學位論文為240篇。從文獻發布的時間來看，我國對政府購買公共服務開展研究始于2005年，近些年有加強的趨勢?？梢?，政府購買公共服務在我國屬較新的研究范疇，且已被普遍認可。

為了更好地展示政府購買公共服務的核心成果，筆者將中國知網文獻數據限定在SCI和EI來源期刊、北大核心以及CSSCI、CSCD來源期刊，共得到240篇核心文獻。同時，筆者在Web of Science數據庫核心合集中就“標題”檢索項輸入“government purchase”和“public services”，對2000-2021年的文獻進行檢索，同樣運用CiteSpace.5.8.R3軟件進行去重處理后，共得到460篇有效文獻?？梢?，國外有關政府購買公共服務的研究比國內更早，且成果更多。以下對上述檢索到的240篇國內文獻和460篇國外文獻進行研究進展分析。

(二)研究方法

本文采用CiteSpace.5.8.R3可視化文獻分析軟件進行文獻研究。CiteSpace.5.8.R3軟件通過對特定搜索范疇的文獻進行剖析，可以探測學科前沿科學知識，最終經由可視化手段獲得相關研究的“科學知識圖譜”。具體過程如下：

首先，將收集到的國內240篇與國外460篇文獻的數據導入到CiteSpace.5.8.R3文獻可視化軟件中，再將文獻分別進行WOS數據轉換，并對關鍵詞進行歸并調整，如將“政府”、“地方政府”等類似關鍵詞進行合并，從而避免出現關鍵詞重復或雷同。

其次，運行軟件并采用LLR算法生成“政府購買公共服務”的關鍵詞聚類分析、研究作者共現聚類分析、發文機構聚類分析以及不同國家聚類分析的網絡圖譜，整體把握相關研究的進展情況。

最后，根據關鍵詞聚類分析科學知識圖譜，結合重要文獻觀點和公共服務實踐，對政府購買公共服務的關鍵問題進行系統分析，以便為政府購買公共服務的具體實踐提供重點和方向。

三、政府購買公共服務的內涵及研究進展

(一)政府購買公共服務的內涵

薩瓦斯認為，合同外包是指讓私人組織、非營利組織等第三方組織成為外包對象。受其影響，現階段的政府購買公共服務在大部分國家是由政府通過訂立購買協議的方式將公共服務外包給社會組織、企事業單位或者第三方機構。我國學者對政府購買公共服務有許多表述，側重點有所不同，大致可分為三個流派。一是以鄧金霞為代表的合同契約論，其認為政府購買公共服務就是由政府利用財政資金等與社會組織訂立購買協議，將公共服務供給相關事項轉交給社會組織。在這種合同下，政府與社會組織之間是具有相同地位的契約關系，有清晰的協議條款來規制他們的行為，不存在一方干預另一方的情況。二是以項顯生為代表的公私合作論，其認為政府購買公共服務是指公共服務從政府直接供給轉變為私人部門承接，是由政府提供給社會組織財政資金支持的一種政府主導、社會協同以及公眾參與的政府治理模式。三是以王浦劬等為代表的市場競爭論，其認為政府購買公共服務是指通過市場競爭進行招投標，政府將選取符合標準的社會組織來完成公共服務供給事項，從而支付服務費用。王春婷在此基礎上做出歸納總結，認為政府購買公共服務的實質是通過利用財政資金，由政府進行出資購買，從而引入市場競爭，讓社會組織等私人部門參與到公共服務供給的流程中。

綜上所述，若沒有市場競爭，公共服務供給的傳統模式則相當于“政府壟斷供給”，這對公共服務提供效率的高低以及質量的優劣具有很大的影響。因此相對于內部生產，通過引入市場競爭機制，外部購買可以解決公共服務提供效率低下的問題。因此，對于政府購買公共服務，不管是國外還是國內相關研究，均通過引入社會組織等第三方機構簽訂購買合同，將公共服務的供給方與生產方相分離，呈現出市場競爭模式，打破了政府的供給壟斷，從而實現了公共服務的高效供給。

(二)文獻可視化與研究進展

運用CiteSpace.5.8.R3軟件，并經由LLR算法對相關文獻進行聚類分析，結果見圖1至圖6。由圖1可知，國內核心期刊文獻關鍵詞頻次排前五位的分別是公共服務(99次)、政府購買(69次)、社會組織(27次)、政府(15次)以及承接主體(5次)。結合相關文獻可以看出，目前研究大多關注在公共服務、政府以及社會組織這三者之間的關系方面。政府購買公共服務主要是政府出資，通過招投標等方式去選擇有資質的社會組織，從而提供公眾所需的公共服務，其核心利益相關者即為政府、社會組織以及公眾。由圖2可知，核心期刊類發文量排名前五的作者依次為：徐家良(6篇)、孫榮(6篇)、王春婷(5篇)、項顯生(5篇)以及葉托(5篇)，這些作者就政府購買公共服務的內涵與本質、風險與責任、邊界與監管等具體問題進行了深入研究。

圖1 國內文獻關鍵詞聚類分析

圖2 國內文獻作者共現聚類分析

由圖3可知，國外文獻關鍵詞頻次排前五位的分別是 福 利(care)、影 響(impact)、服 務(service)、政 策(policy)以及模式(model)。根據紐約市政府購買公共服務的經驗，不難發現其最重視的是福利問題，其不僅采取聽證會的方式來鼓勵民眾的多元參與，而且會根據民眾的需求反饋來購買公共服務。而且，國外大多數國家對于政府購買公共服務擁有成熟的政策與法律法規。結合相關文獻可以看出，目前國外主要以福利為中心對政府購買公共服務開展研究。由圖4可知，國外對于政府購買公共服務進行研究的作者聯絡緊密，以AYAKOHONDA的福利觀點為核心開展研究，BRIANGODMAN、JOELKIMMONS等作者在其福利的基礎上對相關政策進行了再研究。

圖3 國外文獻關鍵詞聚類分析

圖4 國外文獻作者共現聚類分析

從圖5可以看出，國外文獻發文量最多的國家是美國(99篇)，其次是英國(37篇)、中國(34篇)、澳大利亞(29篇)以及巴西(15篇)等國家?？梢?，各國研究以美國為中心逐漸延伸，合作網絡聯系緊密。早在1861年，美國的聯邦法案中就表明，如果政府的采購項目金額大于某一數值，就要通過公開招標進行采購。英國自1979年開始對公共服務進行改革，首相撒切爾夫人首先提出了必須推行公共服務改革的政策，并對立法非常重視，在公共服務部門中呈現競爭機制，且有著嚴格的監督體系；而澳大利亞作為英聯邦成員，從西方應對福利危機的改革運動起始就逐漸推行政府購買公共服務。圖6的發文機構顯然是以哈佛大學為中心，牛津大學次之，且兩所高校與倫敦國王學院、加州大學伯克利分校以及澳大利亞國立大學等高校合作緊密，共同對政府購買公共服務開展研究，主要集中于政府購買公共服務的政策治理方面。

圖5 國外文獻發文國家聚類分析

圖6 國外文獻發文機構聚類分析

四、政府購買公共服務的關鍵問題

Hood指出，邊界問題和問責問題是政府購買公共服務一定會存在的兩個重大挑戰，即政府不能購買哪些必須自身提供的公共服務，以及相關的系列責任如何得到保證。除此之外，在現代實踐中，運行機制問題，即如何確保政府購買公共服務的有序、高效地運行，也成了關鍵要項。

(一)邊界問題

邊界或范圍界定得不清楚會影響到政府購買公共服務的質量，因為社會公眾真正所需要的公共服務政府可能無法提供。如果政府購買的公共服務范圍太大，就會加大國家財政的負擔，同時人民的利益也會受到損害；反之，就不能滿足大眾的普遍的需要。因此，邊界問題就成為政府購買公共服務首要解決的關鍵問題。

一般來說，立法是世界各國大多確定政府購買公共服務的規模以及范圍的方式。國外由于20世紀經濟大危機的爆發，將目光聚焦到轉變政府職能，實行政府購買公共服務這一改革措施。英國主要通過制定相關制度以及引入“市場檢驗”來對購買的邊界進行界定，其在頒布的文件中做出了具體規定并且向社會公開。美國為減緩經濟緊張，大多推行“負面清單”制度，而且詳細列舉了政府禁止購買的公共服務類型。日本則建立了較為完善的政府購買公共服務相關制度，其明確的規定了公共服務市場購買的邊界，并建立了嚴密的篩選機制。由此看來，依靠法律法規規定邊界或范圍是政府購買公共服務的前提，其次則要列出政府不能購買的公共服務，及大多為社會公眾不需要且加大財政負擔的公共服務。

我國2015年頒布的政府采購相關法律法規主要是原則性的描述，并沒有對“買什么”進行詳盡的歸類。有的學者認為，我國政府購買公共服務應以服務公眾需求等因素為基礎，通過分為禁止性、強制性以及裁量性購買來界定公共服務的邊界。有的學者認為，政府購買公共服務的邊界應從人民真正需求與政府購買職能兩方面來考慮，建議通過確定公眾需求偏好來精準購買所需要的公共服務。還有學者通過分析多重理論，并借鑒國外相關經驗，提出我國政府在購買公共服務進程中，省級政府應以描述法為主，而市及縣級政府應根據負面清單要求，通過列舉法對其購買邊界進行規定。由此看來，精準分析社會公眾的需求偏好可對政府購買公共服務的范圍產生很大的影響，是以社會公眾的參與以及反饋是政府購買公共服務過程中必不可少的。

對于政府部門來說，其需要購買的服務首先是自己所必需的，其次是大眾人民所需的，而且只能由政府來提供的公共服務?，F階段我國學者對政府購買公共服務的邊界或范圍認知，雖然側重點不同，但是核心建議逐步趨同，即配合負面清單，列出我國必須由政府提供的或禁止購買的公共服務。除了購買主體和承接主體之外，我國2020年頒布的相關法律法規也規定了政府購買服務的監督管理和法律責任以及實行政府購買的服務事項范圍等具體事項，這為規范我國政府購買公共服務實踐提供了具體準則。

(二)問責問題

Willems認為，問責是一種政府與社會組織之間的特殊關系，社會組織有義務向政府解釋公共服務提供相關事項，政府可以對其所作進行懷疑和評估。在政府直接生產并提供公共服務時，政府是唯一的問責客體，其承擔相關責任，且被法律進行規制、公民進行監督。但在政府購買公共服務的過程中，問責客體就開始變得模糊，社會組織和政府都可以成為問責客體，這導致責任歸屬不清，并且存在互相推托責任的情況。此外，由于政府可以對公共服務進行設計、購買，以及對承接公共服務的社會組織進行監督、質疑等系列相關事項的主導，這也無形中提高了對政府的問責難度。

政府購買公共服務改變了政府直接生產并提供公共服務的傳統模式，通過對服務購買方和生產方進行分離，從而引起市場競爭。因此，市場競爭是生產公共服務的社會組織簽訂購買協議的必經之路，且市場競爭也被新公共管理理論認為是最完美的問責機制。政府購買公共服務會存在市場失靈等風險，如Whitford認為，當公共服務供給的市場中只有少量的生產者時，一旦公共服務提供者中標，就會很容易形成壟斷，即出現市場失靈風險。市場一旦出現被壟斷的情況，公共服務提供的有效性以及經濟性就難以得到保證。除了市場失靈風險，政府將公共服務供給委托給選擇的社會組織，但社會組織可能會因為成本效益原則提供不好的質量，即會存在委托代理風險。而一旦沒有嚴格的法律法規約束邊界，政府可能會大肆利用財政資金對公共服務進行不必要的購買，行政自由裁量權濫用風險也隨之而出現。這些責任風險固有存在于政府購買公共服務的過程中，因此問責問題則成為除邊界問題之外的首要解決問題。

公私合力是政府購買公共服務的表現之一，通過購買合同，社會公眾所需公共服務的供給從政府轉為由私人部門提供，因此政府應當承擔轉變公共服務供給模式而引起的相關風險。作為政府購買公共服務責任轉型的政府保證責任，通過監督和管制，其可以保證參與招投標的社會組織在有限競爭的環境下提供良好質量與適當價格的公共服務以及讓公共服務的需求者了解相關信息、參與服務反饋。對于市場失靈風險，政府應該保證有限競爭與嚴格監管，確保社會組織進行公平競爭。對于委托代理風險，社會組織因為受到服務成本與價格管制影響，其所提供的公共服務質量則會降低。因此，政府應該確立一套相關的公共服務質量與價格管制保障機制。對于行政自由裁量權濫用風險，政府則必須利用管制手段，合理規定購買服務的范圍，并進行有效的監督。

(三)運行機制問題

自政府購買公共服務在世界各國大力發展后，實踐中還存在著許多需要完善的地方。特別地，政府購買公共服務的制度目標依賴于相關政府機構的設置，是以政府管理的不當則會影響購買目的的實現。因此，國外許多國家會為政府購買公共服務專門設置一個或者多個機構，如美國的行政管理與預算局、新西蘭的公共服務管理委員會以及韓國財政經濟部下的“采購廳”等。我國目前大多是牽頭管理的模式，沒有全國性的相關管理機構，因而難以通過總體性的計議來提高政府購買的效率。因此，要想獲得優質并高效的公共服務，相關部門機構的建構則顯得迫切且必要。

政府購買公共服務的購買過程需要優良的法律法規建設并指導。除了管理機構的建立，政府購買公共服務的承接機制、監督機制以及評估機制等也是其運行機制的重要構成部分，而作為購買方的政府、通過競爭得到公共服務供給的社會組織以及使用并評價公共服務的民眾則是政府購買公共服務運行機制構建的三個不可或缺的主體。是以在考慮邊界問題和問責問題后，承接機制不僅要提供公共服務的內容、方式以及程序，而且在招投標前需要對進入競爭的社會組織進行調查，確保其有足夠的能力提供優質且高效的公共服務，從而打好承接程序的前提，做好進行購買合同簽訂的準備。監督機制通過政府、社會組織以及公眾的三方監督，依靠法律法規管制與公眾參與反饋，可以令政府購買公共服務順利進行并可持續健康地發展下去。評估機制可以對購買的公共服務的質量進行衡量，政府對社會組織提供的公共服務進行評價與質疑，大眾對政府購買的公共服務進行參與并反饋。因此，政府購買公共服務的運行需要承接機制、監督機制以及評估機制的支撐，從而促進公共服務供給逐漸高效，并確保其進行高質量發展。

五、結語

政府購買公共服務已經成為近年來公共服務供給模式創新和政府職能轉變的重要趨勢，得到了社會各界的一致認可和普遍關注。雖然現有研究已經對政府購買公共服務的內涵、要義等基本問題以及體育、公共衛生、居家養老等公共服務的購買等具體問題進行了深入探討，但存在的問題還有不少。比如，在政府購買公共服務過程中，社會公眾的參與還不夠多元與普遍。社會大眾是政府購買公共服務中核心的利益相關者，也是公共服務供給中最終的受益者，其感知和評價集中體現了社會福祉，應該積極參與到公共服務的購買、建設以及評估過程中來，這是提升政府購買公共服務質量的重要保障。此外，政府購買公共服務的制度制定與執行、效果評估與反饋等均需要進一步加強和完善，從而為政府購買公共服務改革提供強有力的政策支持和制度保障，而這些也是政府購買公共服務未來研究與具體實踐中的重要方向。

[注釋]

①《中華人民共和國政府采購法實施條例》

②《政府購買服務管理辦法》、《關于印發中央本級政府購買服務指導性目錄的通知》