跨區域協同治理視閾下贛州“三南”融入粵港澳大灣區發展“飛地經濟”的路徑探討

陳華平，張廷丹

（江西理工大學 應急管理與安全工程學院，江西 贛州 341000）

“飛地經濟”是在區域發展非均衡條件下，打破行政區劃限制，以生產要素的互補和高效利用為直接目的，在特定區域合作建設開發各種經濟產業園區，通過規劃、建設、管理和利益分配等合作和協調機制，實現互利共贏、協同發展的區域經濟發展模式。2017年6月，國家發改委等8部門聯合印發《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，進一步支持不同地區發揮比較優勢，創新“飛地經濟”合作機制，為推進區域協同發展作出新貢獻。在區域協調發展中，跨地區之間的協調往往面臨眾多困難，尤其是省際交界地區受制于地區之間的利益藩籬和政策壁壘，形成了區域發展的“洼地”。贛州“三南”作為贛粵兩省交界地區，其經濟發展一直處于落后水平，與廣東各地區經濟懸殊巨大。2019年2月，中共中央國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，支持大灣區加快制造業結構調整和傳統產業改造升級，“三南”迎來發展的重要機遇，通過發展“飛地經濟”有望建設成為大灣區產業轉移先行區和大灣區向內陸輻射的前沿陣地，推動“三南”經濟快速發展。

一、贛州“三南”融入粵港澳大灣區發展“飛地經濟”的動力

“三南”是全南縣、龍南市、定南縣的簡稱，“三南”地域邊界相接，均屬于贛州邊陲小縣，“三南”雖毗鄰經濟發達的珠三角，但其經濟發展一直處于落后水平。從贛州市各縣(市、區)2019至2021年生產總值(GDP)來看，只有龍南市生產總值排名位于前10，定南縣和全南縣生產總值均排名倒數。從“三南”發展總體來看，2019至2021年“三南”GDP總量只有章貢區GDP的65.43%、66.20%和65.16%，與章貢區還存在較大發展差距。(見表1)

表1 贛州市2019-2021年各縣(市、區)生產總值(GDP)及排名情況

在粵港澳大灣區(以下簡稱大灣區)建設和贛州市打造對接大灣區橋頭堡背景下，“三南”采用“飛地經濟”模式融入大灣區有利于雙方互利共贏。大灣區進入經濟結構調整的高質量發展階段，城市建設用地、自然資源緊缺，急需進行產業結構調整，把“三南”作為“飛入地”能破解大灣區土地、自然資源約束，促進產業結構轉型升級，同時能促進“三南”資源合理開發，充分引進大灣區科學技術、人才和管理經驗，形成“多”對“一”的資源流動路徑，最終實現互利共贏、協同發展。

二、贛州“三南”融入粵港澳大灣區發展“飛地經濟”的基礎與優勢

(一)與大灣區產業具有相似性和互補性，產業基礎扎實

“三南”在地理位置、資源要素、經濟發展以及社會文化等方面與大灣區具有密切聯系，有利于與大灣區發展建立互補型地緣經濟關系，成為大灣區進行產業梯度轉移的首選地。一方面，產業結構具有相似性。贛州市計算機、通信和其他電子設備制造業等行業的區位熵指數都大于1，表明贛州這些行業的專業化程度高，比較有競爭力?！叭稀钡氖孜划a業布局正是電子信息產業，已基本形成電子信息產業的集群式發展，擁有從電子元件到智能終端產品生產的產業技術和基礎，能充分發揮優勢承接大灣區的電子信息產業，促進電子信息產業升級發展。另一方面，產業具有互補性?！叭稀敝攸c發展特色生態農業，大力發展富硒農產品，獲批多家“菜籃子”生產基地，同時建設休閑娛樂農業精品園區，完善生態旅游配套設施，具有打造大灣區農副產品直供地和康養旅游“后花園”的優勢。

(二)“三南”一體化提供經濟發展的有利平臺

“三南”一體化發展是贛州為打造南部經濟重要增長板塊進行的跨區域經濟合作示范區的有益嘗試，使“三南”擁有跨縣級以上行政區域合作經驗，有利于打開政府間合作的思維，促進“三南”與大灣區各地政策交流，降低合作阻力和摩擦，促進區域合作。此外，“三南”一體化建設還成為促進“三南”經濟發展的新引擎，為電子信息產業、稀土及新材料產業和現代輕工產業等快速發展帶來機遇，經濟建設取得顯著成績。在“十二五”期間，全南GDP年均增長7.7%，定南GDP年均增長7.8%，龍南2021年縣域生產總值突破200億元?！叭稀币惑w化建設促進“三南”區域經濟整體實力不斷增強，使“三南”具有承接大灣區產業轉移的經濟基礎和平臺優勢。

(三)毗鄰大灣區，空間區位優勢明顯

“三南”位于贛州市最南部，素有江西“南大門”的稱號。從區域地理位置來看，“三南”均與廣東省接壤，距離廣州300公里左右，擁有成為大灣區向內陸輻射前沿陣地的顯著優勢。從交通來看，105國道和大廣高速貫穿龍南，贛粵高速和京九鐵路穿過龍南和定南，大廣高速和龍河高速分別途經全南和定南，“三南”均形成國道、省道、縣道和鄉村道路互為一體的公路運輸網。2021年12月10日正式開通的贛深高鐵在龍南和定南設站，有利于加快推進“三南”融入大灣區1小時經濟圈。同時“三南快線”基礎設施建設項目的加快推進將推動“三南”片區順利連接，為“三南”實現整體化發展提供有力支持，也為承接大灣區產業轉移、吸引企業入駐等提供便利的交通條件。

(四)資源豐富，生態環境優良

“三南”處于丘陵地形和亞熱帶季風濕潤氣候區，境內生態環境優良。一方面，“三南”的生態和氣候條件使其具有發展蔬菜、果業等特色生態農業的獨特優勢，目前已成功打響“高山蔬菜”“臍橙”“蜜梨”等品牌，并且“現代農業+觀光旅游”為一體的農業發展模式建設，為融入大灣區打造“菜籃子”工程提供了堅實基礎。另一方面，“三南”境內森林覆蓋率高，旅游資源豐富，擁有九連山國家級自然保護區、國家級森林公園、小武當省級風景名勝區等秀美景點，同時擁有雅溪圍屋、關西新圍、燕翼圍等國家級重點文物保護單位，具有打造成為大灣區休閑旅游“后花園”的優勢。此外，“三南”擁有豐富的礦產資源，稀土、鎢、鈦鐵等礦藏儲量豐富，礦產資源開發潛力大，具有吸引大灣區進行資源開發和產業轉移的先天優勢。

(五)政策支持到位，營商環境優越

2020年6月，江西省政府出臺《關于支持贛州打造對接融入粵港澳大灣區橋頭堡的若干政策措施》的重大政策文件，支持贛州按照“三區一園”戰略定位建設成為對接融入大灣區的橋頭堡，贛州將同時面臨“一帶一路”建設、新時代革命老區振興發展、省域副中心城市建設等多項重大戰略機遇，同時使“三南”也具備重大戰略、重大政策的疊加優勢，迎來發展機遇期。此外，“三南”為打造成為贛州對接融入大灣區“第一站”和“先行區”，積極進行謀篇布局，合理規劃產業發展，實行“重點產業鏈鏈長制”，把完善各產業鏈的責任落實到具體領導和相關部門，同時實行優惠的招商政策，通過吸引企業入駐促進產業鏈不斷優化，使“三南”具有“政務環境透明高效、市場環境競爭有序、政策環境親商富商、法治環境公平公正、開放環境合作共贏”的顯著優勢。

三、贛州“三南”融入粵港澳大灣區發展“飛地經濟”面臨的挑戰

(一)周邊城市內卷，府際競爭激烈

大灣區的建設對周邊城市具有重要引領輻射作用，是周邊城市實現跨越式發展的重要契機。目前，大灣區周邊各市搶抓發展機遇，充分挖掘地區優勢資源和產業，積極出臺各項政策謀劃融入大灣區，各地政府之間競爭激烈。(見表2)

表2 大灣區周邊城市謀劃融入大灣區相關會議及文件(部分)

從發展定位來看，表中六市與贛州市打造“三區一園”戰略定位具有高度相似性，尤其是郴州和賀州融入大灣區的政策、發展規劃和產業布局和贛州具有明顯同質性?！叭稀毕胍蛟斐蔀橼M州市對接融入大灣區的先行區面臨嚴峻挑戰，需要與周邊各市展開全面、激烈的競爭。

(二)“飛出地”政府和企業合作意愿不足

“三南”建立飛地園區承接大灣區產業轉移，要面臨“飛出地”政府與企業合作意愿不足的難題。利益是區域合作的驅動因素，大灣區與“三南”合作的首要問題是稅收和GDP的合理分成，完善的利益分配機制是“飛地”合作的前提。此外，大灣區作為“飛出地”必然要承擔更多的人才輸出和管理成本，需要承擔“飛入地”園區開發和經濟事務的管理職能，而“三南”承擔的社會事務職能和經濟事務職能很難完全割離，兩地容易因為權限劃分不明確引發管理矛盾，影響大灣區與“三南”開展持續合作的意愿。

利益是企業關注的核心要素，雖然“三南”承接產業轉移在區位、資源、產業發展等方面具有獨特優勢，但周邊地區的強有力競爭使大灣區各企業有了更多擇優選擇的機會。此外，大灣區企業入駐“三南”必然要面臨設施設備、生產條件等方面的落差，無形之中增加生產和交易成本，導致部分企業喪失合作的動力。

(三)產業轉移帶來的經濟社會風險和生態環境風險

“飛地經濟”的承接平臺主要以“飛地園區”為主，但通過“飛地園區”承接產業轉移也面臨一定的經濟社會風險和生態環境風險。一方面是產業轉移失敗帶來的經濟社會風險，“三南”需要花費大量財力物力做好園區建設用地規劃和拆遷安置等準備工作，但是產業轉移往往面臨“飛出地”與“飛入地”之間政策銜接、人才缺失、利益協調不到位的難題，兩地因產業融合難度大導致產業轉移失敗，造成“三南”基礎設施和資源浪費，產生經濟損失和不良社會影響，引起社會群眾對政府的不信任。另一方面是生態環境風險，一般情況下，“飛出地”的待轉移產業多為加工制造業，需要重點開發利用“飛入地”的自然資源，尤其是“三南”的有色金屬資源，過度開發會給“三南”的自然資源帶來重大壓力，造成環境污染問題，影響持續性發展。

四、協同治理視閾下贛州“三南”融入粵港澳大灣區發展“飛地經濟”的路徑

(一)加強“三南”內部協同，提升區域競爭力

政府是“飛地經濟”的推動者，承擔著“飛地”建設的重要職責，“三南”政府要變老區思維為灣區思維，要認識到大灣區擁有的先進管理理念和法治意識等優勢，積極爭取引進大灣區先進的管理經驗、人才和技術等要素，在充分的內部溝通基礎上明確各自職責分工，加強溝通和信息共享，擯棄內部不正當競爭，提升區域整體性和統一性。此外，“三南”必須加強人才引進和人才儲備工作。一是積極出臺各項人才引進優惠政策，加強與大灣區各地高校合作，通過簽訂人才培養協議，共建研發機構等方式吸引優秀人才入“三南”。二是推動企業與本地院校達成校企雙向合作，通過“訂單式”合作培養一大批實用型技能人才，滿足入駐企業的人才需要，為經濟高質量跨越式發展提供智力保障。

(二)加強府際溝通，完善利益分配與風險承擔機制

“三南”政府要加強與大灣區各地區政府進行高層戰略對話，在充分的政務溝通基礎上制定融入大灣區的雙向政策，促使大灣區的“單向輻射”轉為“三南”與大灣區的“雙向合作”。在利益分配方面，雙方要以增進共同利益為目標，把“蛋糕”做大做強，促進雙方共同利益實現帕累托最優。合作各方可以借鑒股權型分配，即合作各方按照所投入的生產要素比例分割合作收益；也可以依據合作各方在區域分工中所作出的“相對貢獻”而分享區際經濟合作的成果和收益。在風險規避方面，一是共同承擔產業轉移失敗風險，雙方以責任和風險共擔為基礎進行政策協商，遇到困難合力解決，避免產業轉移失敗后出現“飛出地”“拍屁股走人”，“飛入地”收拾“爛攤子”的局面。二是降低生態環境風險，“三南”要加大環境保護力度，加大對入駐企業的審核與監管，督促各企業遵守合作契約，堅持綠色生產原則合理開發和利用資源，促進雙方進行長期有效的合作。

(三)理順“飛地”經濟事務和社會事務管理權限

“飛地經濟”涉及的“飛地園區”經濟事務和社會事務管理權限的劃分問題是影響兩地政府合作意愿的重要因素，“三南”政府與“飛出地”政府要明確雙方職責和權限，營造相互理解、相互配合的合作氛圍，擺脫“囚徒困境”，實現合作共贏?！叭稀币沤^“地方保護主義”，充分讓渡經濟事務管理權，尤其是合作園區的規劃建設、投資開發、經濟管理、組織人事、招商引資等經濟建設由“飛出地”全權管理，使“飛出地”的發展理念、科技、人才、市場等優勢得到充分發揮。同時“三南”要積極承擔社會綜合事務管理職能，在土地管理、拆遷安置、基礎設施完善、營商環境優化等方面加大力度。此外，“三南”還要加強與當地社會組織和民眾的聯系，鼓勵其參與園區社會事務的監督和管理，充分表達合理訴求，促進政府權力的合理使用。

(四)加強政企合作，吸引大灣區企業入駐

政府和企業是發展“飛地經濟”的兩大重要主體，在“飛地經濟”的合作過程中，政府的職責主要是“搭臺”，而企業的職責主要是“唱戲”，要堅持政府主導作用和企業主體地位，促進政企合作。一方面，政府繼續完善招商引商和稅收等優惠政策，增強對“飛出地”企業的吸引力，同時讓企業能自主制定發展規劃和戰略目標，獨立掌握項目推動及生產運營環節。另一方面，促進政企合作，“三南”政府要避免“大包大攬”，堅持“園區”市場化運作，引導企業充分發揮自主性，及時適應新的營商環境和市場環境，雙方可以定期進行“政企對話”，通過雙方良性互動和共同努力，促進優勢主導產業發展壯大，實現產業集群發展。