農村閑置土地的資源開發利用研究
——以鞏義市董陵村為例

□賀俞菲

（廣東海洋大學經濟學院，廣東 湛江 524088）

目前，我國農村人口老齡化程度加深，農村經濟快速發展，實際耕地面積不斷減少，同時農村的居住用地被大量閑置。但與此同時，我國要“堅守18 億畝耕地紅線”，保證基本農田數量。面對土地資源稀缺的境況，土地的閑置問題應得到足夠重視并予以解決。

土地資源浪費影響著農業的集約發展和利用，同時要考慮到碎片化土地的利用程度。20 世紀以來，城市高速發展，大量人才不斷向城市流動，農村中進城務工的人員有相當一部分選擇將土地轉租給個人或是合作社經營，還有一部分將零散不好出租的土地直接荒廢閑置。

大量閑置的土地使農村的經濟發展受到抑制，農村閑置土地的開發和利用，直接影響了農村經濟發展。文章通過對鞏義市董陵村的閑置土地情況進行調查，研究如何充分合理利用有限的土地資源，包括對可利用土地的規劃、地方交通的分配、政府補貼政策等方面，對發展閑置土地問題具有可實操性的理論和實踐意義。

1 董陵村土地資源的現狀

文章采用實地調查和觀察相結合的方法，對董陵村居民實際利用土地的情況進行調查。

1.1 當地可利用土地面積情況

董陵村在鞏義市大峪溝鎮的東北部，位于東侯山、西侯山、伏山三山之間，轄區面積約500 hm，其中耕地面積為126.6 hm，非耕地面積為40 hm，林地面積為80 hm，退耕還林面積約23 hm，荒山荒坡面積為166 hm，河道面積約6.6 hm。董陵村距離大峪溝鎮7 km，全村有15 個村民組，2 020 口人，670 戶。其中，外出務工有400 余人，10～18 歲有220 人，一般勞動力有650 人，老年人有250 人。2014 年農用地面積為89.03 hm，占可耕種土地面積的70.29%。到2020 年面積調整為85.34 hm，占可耕種土地面積的67.37%。到2021 年面積調整為87.26 hm，占農用地面積的68.89%。以上數據表明，董陵村的可利用土地占全部面積的1/2 以上，說明開展農業再開發事業的土地資源基礎非常牢固。同時，由于這些年鄭州及周邊城市的快速崛起，吸引著大量的農村年輕人，不僅是董陵村，鞏義市其他農村的年輕人也在不斷地流失，導致如今的農村土地以出租的形式轉讓給他人，還有一部分土地由于老人年邁或土地面積太小不便于耕種，使得大多土地被直接閑置。加之目前董陵村安置房的有序推進，村民也都陸續入住，導致村落里的土地大面積閑置。

1.2 當地可種植的農作物

董陵村的主要農作物有小麥、玉米、谷子、大豆、紅薯等，基本處于“靠天吃飯”。目前，董陵村的農民已全部居住在新建的社區樓房中，此前農戶耕種的土地大多離居住的地方不遠，便于耕種，但在新型城鎮化的驅使下，農戶面臨的問題便是耕種的土地與居住地方較遠，不便于農戶農作。據調查，搬遷之前董陵村居民的耕種率在78.85%，搬遷后農戶的耕種率僅有43.25%。同時，耕種的農作物種類也由小麥、大豆、玉米、谷子、紅薯等減少為玉米、谷子、紅薯，產量也從售賣到只供自家食用，銷售農作物的農戶已下降至零星幾戶。

1.3 當地交通運輸線路分布情況

交通是地方事業發展的基礎，是地區經濟發展的基石?？v觀主要發達經濟體，其配套發展的交通體系必不可少。鄭州市是河南省中心，古時兵家必爭之地的洛陽市位于國家的中心，鞏義市坐落于鄭州市與洛陽市之間，是兩地之間的必經之地，交通發達，是連接全國各地交通的中心，同時還連接了我國兩個主要經濟區域。

董陵村的交通也有優勢，有鄭州—西客線、中原西路、108 國道、310 國道高速公路，還有連通景觀和區（縣）之間的路線，構成了暢通便捷的交通網絡。其中，中原西路是連接眾多城市的重要道路。鞏義市擁有比其他地區完善的道路交通系統，2 h 以內就可以抵達鞏義市及其周邊其他縣（市）。

1.4 特大洪水對當地土地的影響

2021 年7 月，河南省發生特大暴雨，17 日08：00到21 日08：00，鄭州市平均降水量高達458.2 mm。鞏義市也因此受到了不小的影響，因為鞏義市多山地，出現長時間的大暴雨天氣，造成多地出現了山體滑坡和泥石流，不僅使莊稼土地被摧毀，還給當地的屋舍造成了不可逆轉的損傷。據實地勘察，山體上的村落都已經不復存在，許多房屋都出現了不可修復的坍塌，一些村民的房屋修建在山洞中，因為泥石流，多數窯洞都已坍塌，給當地村民造成了不小的損失。

2 閑置土地問題

2.1 閑置的耕地資源

董陵村與其他村落的情況大致相同，外出打工的人員逐漸增加。截至2021 年，外出打工的人員達到了1 146 名。一部分農戶把整塊便于耕種的閑置土地租給個人或合作社承包，有的占地面積較小、分布較零散不利于集約經營的土地則會被閑置。據實地調查發現，董陵村耕種的土地大多分布在山上，錯落有致，目前山地放眼望去大多是雜草，耕種農作物的土地極少，導致了大量耕地資源被閑置。

2.2 閑置的宅基地

《中華人民共和國土地管理法》頒發后，很多農戶搬離農村尋找新的住所。但是條例的頒布與實際的實施之間有著較長的時間差，有的兩三年，有的則五六年才具體實施，使多數農戶的宅基地被閑置?，F階段，閑置宅基地的情況主要有以下幾種存在形式：長時間不得使用的宅基地、原有的居民離開使宅基地空閑、宅基的建造超過了規定的范圍和不允許居住的危險老宅。

2.3 閑置的房屋資源

處理閑置住宅用地，會發現很多閑置住宅資源是廣義上的閑置土地資源。部分家庭整年都在其他地方工作或定居，導致住房資源閑置。董陵村中的閑置房屋資源大多是位于山頂部或半山腰位置的住宅，大多被閑置時間較長。

2.4 邊角的荒地化

董陵村當前還存在一定量的邊角荒地，據實地調查，這些荒地坐落的位置較特殊，大多是在傾斜的山邊，其開發成耕地資源的可能性很小。董陵村的大多數耕地分布根據山地走向進行分割，耕地的邊緣部分種植的農作物比較稀疏，收割操作難度較大，邊角荒地化成為不可忽視的問題?？辈炱渫临|情況，雖地處的位置比較特殊，但是年降水量處于平穩狀態，可以利用這一特點種植果樹或其他具有經濟價值的農作物，有利于盤活土地資源。

3 開發閑置土地的對策及建議

3.1 開發閑置土地的對策

3.1.1 完善災后重建的機制體系

首先，政府應保障受災村民的基本利益，給予一定的補償，安撫村民。

其次，對受災的土地進行勘驗，盡快清除田間垃圾沙石，深翻耕地，因地制宜修復重建，恢復土地活性，可再次進行耕種。

再次，對土地進行重新規劃，制訂出有利于規?；?、機械化農耕的體制機制。

最后，種植抗熱耐澇能力強、抗病性能好、生育周期較短的速生蔬菜。

3.1.2 充分利用閑置耕地資源

根據當地的實際情況，建議在土地確權后，外出務工的農民將耕地轉讓給種糧大戶或農業合作社，簽訂具有法律效力的合同，確認雙方利益、權利和責任。如此，99%以上的耕地將被用作大型商業大米基地，從而確保配給基地的糧食供應。董陵村的農作物多數以玉米和紅薯為主，政府應鼓勵種糧大戶運用其地理優勢，形成規模種植。

3.1.3 利用閑置宅基地

有關文件明確，如因原址不適合居住等原因需要另謀新地基或擴張的，原則上不予批復；非法占用耕地資源的，應當責令恢復。若原居民離開，住宅用地閑置，將收回集體進行統一處理。超過規定金額的住宅用地，可以拆除恢復原貌；不能恢復原貌的，可以簽訂集體用地租賃合同，承擔一定費用后集體使用。據此次現場調查，自2004 年以來董陵村共處理了72 起有關用地的案件。

3.1.4 利用閑置房屋資源

為了盤活閑置土地資源，可以采取以下政策。鄉鎮可以利用建設新農村的政策，給予房主一些幫助，修復或重建住房，利用舊住房有效解決住房用地不足的問題。

對于閑置的房屋資源要采取扶持措施，可以發展旅游產業或以現代農業產業園的形式改善閑置房屋，例如特色旅游、紅色旅游、主題樂園等形式，把握當地特色，充分利用當地資源。

3.1.5 利用邊角荒地的資源

邊角類的荒地應由政府投資改建為建設用地。其他散亂的邊角荒地，通過集體公開招標的方式租賃給農民，種植經濟價值較高的農作物，形成規?；N植，為農民帶來增收，同時租賃戶每年要支付一定的收入。目前，董陵村面對邊緣化土地種植了大面積的向日葵，形成了黃色花海，使其成為了鄉村旅游的一道風景線，這就是充分利用了土地邊角的特色。

3.2 開發閑置土地的建議

3.2.1 確保土地平衡補償機制，優化土地供應結構

依法落實城鄉征地用地的平衡補償機制，保障被征用占用耕地的補償平衡，嚴格把控非農業用地的增長。在建筑行業快速增長的情況下，應提高建筑用地的審核標準，控制審批通過的數量，保障每個地區的基本耕地標準。

與此同時，還要促進建筑行業房地產企業創新發展，鼓勵企業在保障耕地占地要求的同時，建設滿足人們居住的高質量建筑。要用高標準的要求滿足耕地和建設用地的平衡補償機制，提高耕地土地和居住用地的利用率。

3.2.2 加強法律法規的宣傳，完善相關法律制度

加大對農戶相關農用耕地法律法規知識的科學普及力度，增強農戶的法律觀念和法律意識，建立完善的體制，鼓勵民眾積極參與其中。同時，加強相關工作人員的法制觀念，明確責任制度，將自身工作與績效考核相掛鉤，給予不負責任的工作人員處罰；對嚴格執行閑置土地制度等方面作出顯著貢獻和成績的個人和地區要予以表彰、獎勵。

3.2.3 加強農村土地綜合整治

首先，整合農村閑置的農耕用地，對當前閑置土地的所有權問題進行統計確認，對于長期不耕種且未來也不打算耕種或對當前土地的位置等問題有限制的，進行重新確權和分配，重新規劃閑置農耕用地，確保被閑置的土地重新被盤活，保證資源的充分利用。

其次，以閑置宅基地為目標，對農村土地的情況進行全面盤查和了解，重建具有完備生活體系的居住環境，重新規劃土地資源，保護現有的自然環境資源，從而保證閑置的宅基地得到有效規劃，提高閑置土地的使用效率。

再次，擴大城鄉閑置土地，規劃區域面積較大的閑置土地，充分利用當地的特色種植業，建立系統完整的大棚技術或可循環農業技術，能有效提高土地的生態效益、經濟效益和社會效益。在實際操作的過程中，要依據當地的農業情況，進行技術改良創新或優化當地的農業產業結構，從而實現新農村、新城鄉的全新局面。

最后，對規劃不適合耕作的土地，例如土質稀松不利于種植農作物的將不再用于農業用地，可以將其規劃于其他用途，減少農村閑置土地，提高農村閑置土地整治成效。

3.2.4 支持新產業、新業態

通過合并措施利用農村荒廢土地，運用整合公平的手段，例如入股、聯營和投標的合資公司，盤活閑置土地的同時可以將新興產業投入到土地的盤活中，現代農業產業園可以帶來經濟效益，還能促進當地經濟發展。

同時，互聯網的快速發展，新農人不斷涌現，新一波互聯網的新農人不僅提高了農產品的品牌和影響力，同時帶動了物流產業的發展，不僅促進了新型產業的升級，提高村莊產業的發展水平，而且還增加了農民的收入水平，有利于閑置土地的盤活工作。鼓勵農村發展新興產業，引導農民利用閑置土地發展水果、玉米、棉花等經濟作物，形成區域特色產業，促進經濟快速發展。支持引進技術密集型產業和資本密集型產業進入，合理利用閑置土地，吸引人才的同時，還能減少外出務工人員的數量，帶動農村經濟發展。對生態、民生、經濟等方面有突出貢獻的項目，國家應給予支持。

4 結束語

在對待董陵村閑置土地開發利用的問題上，要運用精準對標、切實有效的方法確保政策推進。政策的落實十分關鍵，在開發規劃的過程中，各村要將公開全面的操作方式與政策標準相結合，保證公平、公正地解決閑置土地的利用問題。與此同時，農村閑置土地的開發中，應將提高農產品產量、改善閑置農耕土地的問題放在首位，運用土地高效利用的原則，發揮創新精神，更好地解決農村閑置土地的問題，為提高農產品的質量和數量作出貢獻。