歐盟文化政策中視聽政策的產生、發展與困境

□萬堃/文

從20世紀80年代開始，歐共體出于推進歐洲文化認同建構、提高經濟收益和應對外來文化沖擊等原因，提出了相關的文化政策。歐盟視聽政策是文化政策中的重要代表之一，并且伴隨著歐洲一體化的深入不斷發展，歐盟視聽政策在這一過程中取得了不少成果，在經濟與文化領域發揮著重要作用。但是歐盟的視聽政策也遇到了很多爭議和困境，這也是當前歐盟及其成員國不可忽視的。

歐盟視聽政策是諸多文化政策中的一個典范。視聽政策是文化政策中針對視聽產業這一細分類別的特殊政策。它在努力推動歐洲文化一體化和建構歐洲文化認同的同時，也在刺激經濟和保持歐洲文化的競爭力方面起著重要作用。但是在其發展的過程中，由于政策實施的機制、視聽產業自身的狀況以及歐洲目前面的經濟與社會危機，也在不同程度上影響著它的有效性和未來的前景。

1 歐盟視聽政策的必要性

歐共體在20世紀80年代出于推進歐洲文化認同建構、提高經濟收益和應對美國的文化沖擊等原因，加深了其對文化歐洲建設的必要性，并提出了一系列的文化政策。

1.1 塑造歐洲文化認同的需要

20世紀80年代中期，由于歐洲政治文化的“重生”，“人民歐洲”的呼聲以及歐委會受到“民主赤字”的質疑，較為清晰的文化政策思路被正式提出。

推動文化一體化和塑造歐洲文化認同成為了歐共體關注的新重點。歐委會和歐洲議會希望其文化政策可以保護共同的文化遺產，提高屬于一個共同社會的歸屬感；承認和尊重文化、民族國家和地區的多樣性，促進各種文化的發展和傳播。歐盟也特別強調反對民族文化與地區文化的同質化。一系列的文化項目與政策承擔著保護共同文化遺產和增進對歐洲人民文化的更好認知和了解的目標。因此，歐盟深刻認識到保護和促進視聽產業的發展是培養歐洲人們文化認同的重要手段。

1.2 產業經濟增長的需要

伴隨著傳統制造業在一些發達國家的不景氣，文化產業對社會發展、就業、經濟增長的貢獻日益凸顯。文化成為了后工業時代經濟的重要來源，世界上許多發達的經濟行為體越來越多地將文化作為保持其文化身份和發展其社會經濟活力的手段。

在后工業時代，歐盟成員國內的許多老牌工業城市出現衰落，面臨著轉型的巨大壓力。文化產業因其零污染、高附加值、高效益的優勢打動了國家和地區層面的決策者們。關于歐盟文化產業政策與社會經濟領域的聯系的研究也越來越多，歐盟發布了許多文化產業對歐盟經濟發展的貢獻的數據和相關的報告，充分認識文化的價值和潛力，通過結構基金和其他歐盟項目等措施促進該產業的發展。歐委會將文化政策視為促進地區發展的一個手段，強調文化作為就業增長的新來源，將其作為一種未開發的資源來促進地區繁榮，視聽政策也自然是其中的重要抓手。

1.3 應對外來文化沖擊的需要

到20世紀80年代，歐共體的主要國家都已經陸續放寬了對視聽產業的管制，各國的政府電臺和電視臺都開始部分或全部地私有化。由于商業電臺的經營者可以在世界范圍內購買具有競爭力的節目，這使得擁有世界上最發達的商業電視和電影工業的美國在這個商業化的發展過程中處于有利的地位，從而主宰著視聽服務的國際貿易。歐洲視聽產業總體規模和總體收益相對于美國還是很有差距，這就意味著歐洲視聽產業相對于美國的競爭者來說有著相當多的不利條件。

歐美在視聽產業的較量不僅僅是經濟利益的問題，還包括軟實力競爭的重要領域。美歐在軟實力上的競爭結果也將在很大程度上影響歐洲民眾的價值認同走向，在一定程度上關系到歐洲文化認同的塑造與效果，不利的局面會成為歐盟經濟發展和文化認同道路上的一道屏障。

2 歐盟視聽政策的內容與發展歷程

以歐盟的法律作為基礎，視聽政策在不同的時期都在進行完善與調整，同時也和其他文化政策與項目有所融合，加強了自身在文化一體化中所發揮的作用。

2.1 政策的法律基礎

《馬斯特里赫特條約》是歐盟視聽產業政策所依據的法律基礎，該條約的第128條對歐盟的視聽事業的發展做了規定。該條款規定，歐盟鼓勵其成員國之間相互合作，在必要的時候，歐盟資助和輔助成員國藝術文藝上的創作，包括視聽領域。并指出在涉及視聽服務的舉措中必須將文化因素考慮在內?！栋⒛匪固氐l約》中的《公共廣播制度協議》說明歐盟各成員國都認為公共廣播是關乎一個國家社會民主與社會文化的重要部門，關系到各國自身的切身利益，因此每個成員國都可以自行界定和管理自己的公共廣播事業。但是也要求各成員國對其公眾廣播事業的資助不得與歐盟內部商業競爭的條款相沖突。

2.2 歐盟的視聽政策指令

20世紀80年代以來信息技術特別是衛星廣播電視技術的發展，促使歐盟開始了制訂超國家媒介政策的初次嘗試。1989年經歐洲議會通過的“電視無國界指令”是被視為歐盟視聽政策的基石。這一指令主要是為了指導歐盟制定和完善有關視聽產業的法律體系，以保護和鼓勵視聽產業的發展，同時協調各個成員國內部的發展不平衡現象。

2005年，歐盟又提出了現代化指令。該指令旨在減輕廣播內容提供商的規則限制，在通過性的廣告形式贊助試聽內容上更加靈活。建立一個歐盟范圍內基本的對視聽點播服務的保護規則，促進無縫單一市場的形成，促進視聽內容產業的發展。在2007年，歐盟將“電視無國界指令”修改為視聽媒體服務指令。法規命名與內容的更新標志著歐盟對視聽媒體的規制由技術基礎定義轉變為媒介使用定義。這體現了歐盟在新的傳播技術條件下對復雜多樣的視聽媒體服務進行合理、有序規制的理念與方法。

2.3 視聽產業的相關項目

2.3.1 媒體計劃的拓展

在1991年和1996年歐盟先后制定了“1號媒體計劃”和“2號媒體計劃”，分別撥款2億歐元和3.1億歐元用于培訓視聽從業人員、開發推廣視聽產品。從2001年1月起，開始實施“媒體附加計劃”，該計劃耗資4億歐元，重點支持影視作品和音像節目的發行與分銷、影視音像作品推廣、專業人員培訓、制作項目和公司發展、召開電影節等。2007年，歐盟推出“2007媒體計劃”，該項目經費高達7.55億歐元，計劃旨在幫助歐洲視聽作品在歐盟內部和外部的發行，從發行范圍上看是對既有計劃的拓展，同時進一步加強項目融資的便利性，并著力推廣數字技術。

2.3.2“創意歐洲”的新平臺

2013年設立的“創意歐洲”為視聽政策的發展提供了新的平臺。這一項目包括四個領域：文化、媒體、跨部門、歐盟獎項和活動，是對歐盟視聽政策與其他文化政策的系統整合與聯結。項目從2014年開始至2020年，預算經費為14.6億歐元，歐洲的電影從業者、25萬名藝術家和文化專家將會獲得跨國運作項目的支持。項目支持的范疇包括文化產業的跨境合作、平臺網絡建設以及翻譯事業；視聽產業的發行、推廣渠道的擴展以及跨行業鏈（擔?；?、跨國政策合作）項目的目標是；幫助文化和視聽產業抓住全球化和數字化的機遇；使得產業充分發揮經濟潛能，促進經濟和就業的穩定增長以及社會凝聚力。這使得歐洲的文化和視聽產業拓展到新的國際市場，接觸新的機會和觀眾。

3 歐盟視聽政策在一體化進程中的作用

3.1 多元文化與文化認同的發展

歐盟推崇“多樣性中的一致性”的歐洲文化模式。歐盟各項文化政策的目的就是讓民族區域文化認同與歐洲文化認同共存。歐盟的行動主要是輔助性的，集中在促進跨文化對話和交流、資金扶持、舉辦活動、宣傳共同文化遺產等。文化事務的確在歐盟委員會的管制權之內，但歐盟更鼓勵各成員國的視聽產業自由發展，在某種程度上促進文化多樣性。歐盟視聽政策的關鍵任務依然是推動歐洲文化認同的建構，這一使命與歐洲一體化的深入緊密相連。歐盟的文化建設將使成員國文化中的“歐洲特色”得到凸顯，加強了歐盟和國內社會層面的社會互動，進而形成一定的文化認同。歐洲文化認同會加強歐盟凝聚力和共同體意識的發展，有助于一個“成員間更為緊密的聯盟”內的團結合作。

3.2 新經濟增長點的塑造

2008年金融危機之后，歐盟文化政策在經濟領域的拓展就更為明顯。通過利用歐洲成熟的統一大市場的優勢進而發展文化產業，是歐盟視聽政策始終的觀念。視聽政策還提倡利用歐洲深厚的傳統文化來發展影視工業，從而提高競爭力，進一步在國際市場中取得優勢地位。歐盟采取了自由化與和諧化的原則，用來刺激歐洲視聽市場的迅速發展，既可以為歐洲的視聽產業發展走向提供指引，又可以使其在市場競爭的環境下保持活力，提升質量，增強競爭力。對歐盟范圍內的視聽市場自由化來說，這些政策與《馬斯特里赫特條約》中確定的歐盟單一市場的總體目標是一致的。

3.3 應對民主赤字問題

歐盟視聽政策在應對一體化過程中出現“民主赤字”可能有著重要意義。對于歐洲一體化，普通民眾認為自己雖然已越來越緊密地與其聯系在一起，但卻沒有足夠的渠道表達自己的利益訴求。只是在有限的場合，公眾能夠目睹而不是直接參與歐洲一體化進程。要想克服民主不足的缺陷，就必須建立一個與民主過程步調一致的歐洲公共領域。而包含于歐盟視聽政策之內的大眾媒體則可能對公共空間的建立起到極大作用，它可以將歐盟與公民無形中連接起來，在兩者的交流過程中起到紐帶的作用。但是當前多數的大眾媒體依然是由成員國所主導，因此站在那在歐盟立場上發聲的媒體力量依然比較有限。

4 歐盟視聽政策的發展困境

4.1 自由派與保守派的爭論

關于視聽政策自由與保守的爭論是長期存在于成員國和歐盟機構的問題。在成員國內部，自由派奉行文化自由的政策，認為排除政府干預和開放市場才能提高文化產業的競爭力，而保守派主張文化政策應尊重多樣性和少數者文化，并給予視聽產業更多的補貼。同時，歐盟各機構的權力的不斷消長影響著視聽政策的決策過程。歐盟委員會的立法出發點是形成商品、服務自由流通的統一大市場，對視聽產業對經濟一體化的意義和市場效率考慮得較多。但歐洲議會對視聽產業社會文化意義的考慮則多于對經濟商業利益的考慮。雖然歐盟各機構對公共廣播的作用與意義都予以肯定，但涉及具體政策制定時，仍有很大爭議。在歐盟視聽政策的制定過程中，政策干涉派和市場自由派的主張始終在進行著博弈，這可能會使相關政策執行的效率受到部門爭論的波動而降低。

4.2 視聽產業的分散性

歐盟的視聽產品無論從數量還是規模上都取得了巨大的進步，但美國視聽作品依然占據歐洲市場主導地位。這一結果很大程度上與歐洲視聽產業的分散化有關。目前歐盟的視聽產業市場還是以成員國為單位的，是27個規模有限的成員國視聽市場拼裝在一起的一個集合，并沒有真正形成泛歐的單一大市場的優勢。同時，歐盟的視聽產業大多數為規模較小的企業，這使得歐盟的視聽產業無法與美國一些龐大的視聽集團相抗衡。此外，成員國間語言和文化的差異導致的視聽產品生產和發行過程的相對獨立。語言和文化的多樣性其實在客觀上限制了歐盟視聽市場潛力的發揮，從而進一步分化了歐洲的視聽市場。

4.3 歐盟與各國經濟與社會的窘境

良好的經濟是政策有效運行的重要基礎。自從2009年歐洲債務危機爆發之后，歐盟及其成員國的經濟狀況與財政收支上都遇到了巨大的困難，這一局面對于歐盟的視聽政策同樣造成了重大沖擊。雖然此后歐盟在2013年推出了“創意歐洲”項目。但是債務危機的余波未平，新的危機與風波很快又對歐洲的經濟與社會產生了更大的震動。難民危機、民粹主義政黨的崛起、英國脫歐、新冠疫情等一系列問題同本不樂觀的經濟狀況交織在一起，進一步加深了成員國之間的分歧，歐洲的凝聚力也受到了削弱，而歐盟文化政策苦心經營的文化認同自然也是受到了嚴重的破壞。因此在這種情況下，無論是布魯塞爾還是各成員國都不會有太多精力和財力去發展和投資視聽產業。

5 結語

經過數十年的發展與完善，無論是在法律基礎和政策指令上，還是不斷更新與擴展的項目上，可以看出歐盟視聽政策正不斷走向更高的層次。但是也必要認識到由于發展方向的不一致與歐洲視聽產業自身的不足，歐盟的視聽政策同樣也遇到了一些阻礙，而當前歐洲各國經濟疲軟與社會和政治問題的不斷加劇，更是對歐盟視聽政策的執行與發展帶來了巨大的困境?！?/p>

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