關于開展全域土地綜合整治試點項目的思考

朱傳廣　朱宏雁　周揚

摘要：全域土地綜合整治是深入貫徹落實習近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神，助推鄉村振興的重要手段。相比傳統土地整治項目，全域土地綜合整治試點更加強調整治的一體性、多維性、系統性、全面性、生態性。文章通過研究全域土地綜合整治內涵、相關政策要求和重要意義，提出從立項、實施和驗收三個階段開展全域土地綜合整治項目，并細化每個階段具體工作措施，為后續開展全域土地綜合整治試點項目提出科學參考。

關鍵詞：全域土地；綜合整治；試點項目；鄉村振興

一、引言

2019年國家出臺《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，在全國部署開展全域土地綜合整治試點。相比傳統土地整治模式，全域土地綜合整治試點更加強調整治的一體性、多維性、系統性、全面性、生態性，如楊軍等認為全域土地綜合整治是全域要素設計、一體化實施的治理活動；岳小松等提出全域土地綜合整治試點通過實施三大任務可以解決用地無序、低效及生態退化等多維度問題；洪曙光等認為全域土地綜合整治工程具有系統性，需科學規劃、系統設計；許恒周提出全域土地綜合整治是一種土地整治新模式，要求對山水林田湖草等進行全要素整治；郭瑞明認為全域土地綜合整治建設是全面構建或修復一個健康穩定的生態系統。

目前學者對于全域土地綜合整治實施思路研究主要集中在整治模式、規劃研究、調查評估、資金籌措等方面，如劉恬等提出按照村莊分類開展差異化的全域土地綜合整治；鄧斌等認為全域土地綜合整治合理的用地需求需要以鎮國土空間總體規劃項目用地總量為邊界；吳家龍等提出構建調查評估指標體系可以為全域土地綜合整治本底調查、規劃設計決策制定等提供科學依據；吳家龍等重點研究了全域土地綜合整治資金來源。另陳艷林等、謝源、范王濤、陳凱、曾柳絮等、薛金禮等學者對全域土地綜合整治實施的困境和思路提出了思考。但從以上學者研究看來，對于全域土地綜合整治項目如何具體實施研究較少，為此本文通過界定全域土地綜合整治的內涵，研究政策要求和重要意義，思考全域土地綜合整治項目實施路徑，以期更科學地指導全域土地綜合整治項目實施。

二、內涵、要求、意義、原則及任務

（一）全域土地綜合整治內涵

全域土地綜合整治是以科學合理規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。

（二）全域土地綜合整治相關要求

1. 規劃引領。鄉鎮政府負責組織統籌編制村莊規劃，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊。

2. 耕地增加。整治區域內耕地質量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%，并做到建設用地總量不增加、生態保護紅線不突破。

3. 指標支持。通過實施全域土地綜合整治，節余的建設用地指標按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，可在省域范圍內流轉。自然資源部將對試點工作予以一定的計劃指標支持。

4. 負面清單。對項目的實施制定負面清單，包括不得違背農民意愿合村并居、大拆大建；不得借全域土地綜合整治變相占用調整永久基本農田，或者調整永久基本農田質量和布局不符合有關要求；不得破壞鄉村風貌和歷史文化文脈；不得突破生態保護紅線管理要求、砍樹挖山填湖、占用耕地搞人造景觀等。

（三）全域土地綜合整治重要意義

通過實施全域土地綜合整治，對整治區內的田、水、路、林、村統一規劃，實現整齊劃一，打造良好景觀生態效果；建設高標準農田、補充耕地數量、提高耕地質量，增加農田畝均產出和提升糧食總產量，增加農民收入，產生經濟效益；打造集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間，有效保障美麗鄉村建設、新產業新業態和一二三產業融合發展用地，助推鄉村全面振興。

（四）全域土地綜合整治原則

1. 規劃先行、優化布局。以空間規劃制度為統領，明確空間功能定位、開發利用方向，以試點鄉鎮（區域）為單元編制全域村莊規劃，堅持全域規劃、整體設計，對農村生產、生活、生態空間進行全域優化布局。

2. 保護優先、科學整治。不違背農民意愿大拆大建，不破壞生態環境搞形象工程，不損毀典型風貌破壞歷史文脈，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，因地制宜、科學合理統籌推進山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。

3. 政府主導、農民主體。試點區域各級政府要高度重視全域土地綜合整治工作，建立共同責任機制，形成“政府主導、部門協同、上下聯動、公眾參與”的工作格局。依法維護農民和農村集體經濟組織的主體地位，充分尊重農民意愿，切實保障農民的合法權益。

4. 因地制宜、循序漸進。在全面摸清家底的基礎上，根據土地資源稟賦實際和拆遷工作計劃，因地制宜確定整治目標、整治方式、整治工程，整合資金和整合項目，科學合理安排全域土地綜合整治工作計劃，制定實施方案，分年度有序推進，防止急功近利、大拆大建。

（五）全域土地綜合整治任務

1. 優化用地空間布局。依據村級規劃，按照控制總量、盤活存量、優用增量的要求，科學劃定農業生產、村莊建設、產業發展和生態保護等功能分區，明確農村集體建設用地配置空間規模，合理安排存量與新增建設用地供給方向，有效保障美麗鄉村建設、新產業新業態和一、二、三產業融合發展用地。

2. 開展農用地綜合整治。按照適度規模經營和現代農業生產需要，結合土地經營權流轉和土地權屬調整，根據規劃對各類農用地開展土地綜合整治。整合發改、財政、國土、水利、農業等各方資金，統籌推進高標準農田建設、宜耕后備資源開發、低效林草地和園地整理等，在增加耕地的同時，提高耕地連片程度和耕地質量，為促進耕地規模經營和發展現代農業創造條件。

3. 推進建設用地整治。按照基本公共服務均等化和節約集約利用土地的要求，推進建設用地整治，要充分運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，對規劃確定的城鎮、村莊建設和產業發展區以外的農村宅基地、建設用地以及工礦廢棄地，有序實施農村建設用地復墾工作。

4. 加強生態環境治理。按照“山水林田湖草”系統治理要求，優化調整林地、耕地、水域、草地等生態用地布局，保護水源涵養地、維護生物多樣性，使山水與鄉村融為一體、自然與文化相得益彰。對整治區域著力實施生態環境綜合治理與修復，打造生態型全域土地綜合整治工程。充分考慮城鎮、村莊與自然的有機融合，突出特色文化傳承，讓村民望得見山、看得見水、記得住鄉愁，建設有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗鄉村。

三、具體實施思考

考慮全域土地綜合整治項目包括農用地整理、村莊建設用地整理、生態修復等各類型整治項目，項目全生命周期較長，因此項目可分立項、實施和驗收3個階段分步有序實施。

（一）立項階段

該階段包括前期工作準備、編制實施方案、編制永久基本農田調整方案、編制村莊規劃等，并按照要求開展項目立項。

1. 前期工作準備。全域土地綜合整治項目是一項持續性工作，涉及范圍廣、任務量大、政策性強，因此可成立工作專班，由縣（區）政府、鄉鎮、村居和相關單位人員組成，專班主要負責按時間節點推進項目實施、協調解決重大事項、督導各方工作落實等。

2. 編制實施方案。實施方案的編制需符合國家相關要求，同時銜接國土空間規劃，主要內容包括：第一，劃定整治區域。依據國土空間規劃、村莊布局規劃以及第三次國土調查、林業調查等有關成果，科學劃定整治區域，進一步明確整治方向和重點區域。第二，明確實施內容。結合各類規劃，統籌分析農用地整理、建設用地整理、生態修復等實施項目，明確項目范圍、工程布局，并結合村莊拆遷情況、縣（區）發展情況等合理安排項目時序，制定項目分批實施計劃。第三，統籌資金來源。建立多元化投入機制，整合使用新增建設用地有償使用費、土地出讓收益、土地復墾費和鄉村振興相關項目資金等；充分利用開發性金融機構，政策性銀行和社會資本等對土地綜合整治的支持作用。第四，研究具體措施。研究項目實施具體措施，包括項目立項、施工及驗收流程、招標工作、管理措施、獎勵措施、督導措施、保障措施、土地流轉措施等。

3. 編制永久基本農田調整方案。確定永久基本農田調整思路，統籌“三線”劃定，科學編制整治區域內永久基本農田調整方案，并組織專家評審，報省自然資源主管部門會同農業農村主管部門審核同意，納入村莊規劃予以實施。

4. 編制村莊規劃。以一個村或若干個行政村為單元編制村莊規劃，由縣（區）自然資源主管部門指導各鄉鎮具體組織編制。批準后的村莊規劃作為開展全域土地綜合整治的規劃依據。村莊規劃編制按照宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，將實施方案研究的整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊。

（二）實施階段

按照實施方案和村莊規劃有序統籌推進農用地整理、建設用地整理、生態修復、永久基本農田調整等工作，具體實施步驟：

1. 明確投資主體和技術單位?？紤]縣（區）經濟社會發展實際，結合目前土地綜合整治投資模式，綜合考慮采用社會資本投資模式開展項目實施，可重點考慮國有平臺、企業，確保資金來源。如果確定采用社會投資模式，則啟動社會投資單位招標工作。同時鑒于全域土地綜合整治試點項目專業性強、技術要求高，可招標技術單位，負責實施方案編制、永久基本農田調整方案編制、村莊規劃編制、項目可研設計等工作。

2. 招標施工單位組織項目施工。根據投資模式，組織項目施工單位招標，依據實施方案、村莊規劃、項目可研設計等，按照具體項目分批實施計劃，有序開展整治區域內各類項目工程施工。

3. 按子項目完成情況分批申報驗收。按照整治區域內子項目實施完成情況，“完成一批、驗收一批、調整一批”。

（三）驗收階段

1. 縣（區）自驗。依據工程完成情況，專班組織各部門和專家，適時開展內業核查和外業自驗工作。

2. 市自然資源主管部門初驗?？h（區）自驗之后，提報市自然資源主管部門組織初級驗收。

3. 省自然資源主管部門終驗。通過市自然資源主管部門初驗后，專班將全部內業資料與初驗結果一并上報省自然資源主管部門，省自然資源主管部門組織有關專家進行最終驗收。

4. 上圖入庫。市、縣（區）自然資源主管部門及時將土地綜合整治成果上圖入庫，同步更新規劃數據庫、永久基本農田數據庫、土地變更調查等相關信息。

四、建議

（一）高度重視，持續推進

全域土地綜合整治項目持續時間長、工作任務重、協調解決問題多，縣（區）政府和相關部門需高度重視，持續推進，定期做好調度，才能保障項目順利完成。

（二）做好銜接，有序推進

在積極開展項目實施方案編制、永久基本農田調整方案編制以及村莊規劃編制的過程中，要積極關注國家、省、市出臺具體實施政策，做好銜接，對重大政策變化要及時研究和溝通，并按照上級要求有序推進試點工作。

（三）頂層設計，科學推進

要高度重視試點實施方案、永久基本農田調整方案和村莊規劃編制工作，重點與縣（區）國土空間規劃編制、鄉村振興規劃等做好銜接，做好頂層設計，科學推進，“一張藍圖”干到底。

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（作者單位：朱傳廣、周揚，濟南市勘察測繪研究院；朱宏雁，山東工程職業技術大學。周揚為通信作者）