繁簡分流背景下小額訴訟程序的完善探究

韓子恒

（云南千和律師事務所，云南 昆明 650034）

引言

司法實踐的發展中，民事訴訟制度的改革得到了高度的重視。為了推進改革進程的繼續深化，更加深刻貫徹落實深化訴訟制度改革，持續深入推進繁簡分流，實現輕重分離，以及快慢分道的目標。2019 年，我國全國的15 個省內的20 個城市的法院被列入了試點的范圍內，開啟了為期兩年的民事訴訟程序繁簡分流改革首試點工作的進程。如今，繁簡分流在我國已經實施了近兩年時間，取得了不錯的發展成果，也凸顯了諸多的問題，主要體現在適用率有待提高方面。

一、小額訴訟程序的立法背景與功能定位

（一）小額訴訟的立法背景

根據《中華人民共和國民事訴訟法》中的相關規定，第一審程序的審理過程中，只能劃分為兩種程序，即普通程序以及簡易程序，關于小額訴訟程序的規定還存在著空白。2012 年，在對《中華人民共和國民事訴訟法》進行修訂的過程中，從司法實務部門的需求角度出發，根據學術界的相關建議，并且對國外一些國家的相關實踐經驗進行了參考。于是，在簡易程序的規定中，增加了關于小額訴訟的相關規定。符合一定范圍之內的案件，實行一審終審。從立法背景角度來看，立法機關之所以在《中華人民共和國民事訴訟法》中增加了小額訴訟方面的規定，主要是出于以下兩個方面的考量：一方面，立足于司法利用節約成本的需求，也同時為了能夠以更快的速度促進金錢類糾紛的解決，更好地實現司法對于普通民眾的服務作用。另一方面，也要考慮司法裁判者在司法實踐中的具體壓力，主要的目的就是對當前法院通常所面臨的“案多人少”的問題進行解決。自從我國實施改革開放之后，民商事案件不斷增加即“訴訟爆炸”，使得民商事法律的調整范圍不斷增加。并且，受到了人們法治思維的不斷提升影響，在遇到相關問題的情況下，都會嘗試通過法律的途徑去維護自己的權益。如此一來，法院在民事案件數量方面不斷增加，會給法院的審理帶來更大的壓力。如此一來，就形成了人們對于司法所表現出來的需求不斷增加，而相應的法院的民事審判資源是非常有限的，從而導致各種矛盾的增加。

（二）小額訴訟的功能地位

從上述小額訴訟的立法背景出發，對其功能定位的發揮產生了重要的影響。這種功能定位，主要體現在實現民事訴訟上繁簡分流的目的，從而對法院所承擔的，特別是基層法院所承擔的案件的壓力，進行一定程度的減輕。小額訴訟程序的開啟，能夠讓金額不大的民事訴訟案件得到法院的快收、快審以及快結。站在法院的角度來看，小額訴訟程序的設立，就是立足于法院的本位而進行的程序上的優化。然而，這樣的出發點，也直接決定了其對于當事人的權利保護問題，關注得不多，保護作用的發揮也不夠充分。盡管，在之后的法律修訂中，關于小額訴訟設立中所需要注意的相關問題，通過13個條文對其進行了進一步的細化。然而，關于小額訴訟程序的適用中，與當事人的權益保護的相關問題，卻仍然沒有更加細致的規定，主要的原因在于，法律條文的修訂，還是從法院這個主體地位出發的，從而對當事人權益保護問題重視程度不夠。

二、小額訴訟程序適用的現狀與成因

（一）小額訴訟程序適用的現狀

小額訴訟程序之所以得到了如此高度的重視，背后體現了一些問題亟須得到解決，也顯示了立法機關以及司法機關對該程序適用后的高度期待。特別是在司法機關面對著過重的案件壓力的情況下，更是迫切地希望小額訴訟在具體適用作用的充分發揮，以幫助迅速地解決其所面對的問題。關于小額訴訟程序適用后的效果問題，審判機關的工作人員——最高人民法院民事審判工作的主管，曾經表達了非常樂觀的態度，認為在小額訴訟程序適用之后，全國民事案件中適用該程序的案件，將占到全面整體民事訴訟案件的30%左右。這就意味著我國范圍內適用小額訴訟程序的民事案件按照通常的民事案件的數量來看將超過120 萬件。從上述數據中的預估中，我們可以看到小額訴訟程序被寄予的厚望，也可以看到其在我國民事審判工作中可能會發揮的重要影響。然而，這樣的樂觀估計，并沒有從小額訴訟程序適用后的現狀中顯現出來。從我國在2012 年對《中華人民共和國民事訴訟法》進行修訂之后，小額訴訟程序開始在民事審判工作中適用。適用的結果并不盡如人意，可以說有點慘淡，小額訴訟程序在具體的司法實踐中，適用的效率非常的低，距離當初的預估相差甚遠。并且，小額訴訟程序在具體的司法實踐中，不僅法定的適用率低，合意適用率也是非常低。

1.法定適用率低

按照《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定，在司法實踐中小額訴訟程序的適用，采取的是法定適用的形式。小額訴訟適用的法定適用，意味著，在具體的司法實踐中，若想對一個案件適用小額訴訟程序進行解決，必須建立在對法律規定的適用條件進行滿足的基礎之上。在此基礎之上，法官可以決定對一個案件通過小額訴訟程序來審理。小額訴訟程序，基本上都是發生在基層法院。從基層法院的法官態度來看，普遍對于小額訴訟程序的適用并不是很積極。甚至，從具體的實踐情況來看，在我國的基層法院，大部分的法院并不愿意在具體的審判中適用小額訴訟程序。我國的學者陸俊芳，以北京市的基層法院為具體的研究對象，對這些基層法院從2013 年到2015年間的小額訴訟程序適用情況進行了統計，結果發現了以下令人并不能滿意的結果。在2013 年間，北京市基層法院適用小額訴訟程序進行審判的民事案件，在其整體的民事案件數量中，所占據的份額僅僅為11.2%。在2014 年的時候，這個數據稍稍有所上升，也才只有13.5%，2015 年上半年的數據為12.5%。我國的學者李龍，對江蘇地區基層法院的這個數據進行了相關的統計，實際才達到了21.22%，才有20000多件。盡管，從上述數據來看，在我國小額訴訟程序剛開始適用的初期，北京以及江蘇地區的適用情況并不樂觀。然而，相比較于我國的其他地區而言，這樣的適用數據已經是遙遙領先的。在繁簡分流適用以前，我國參與試點工作的20 個地區，適用小額訴訟程序進行審理的案件，在整體的民事案件中，所占的比例僅僅為5.7%。

2.合意適用率低

相比較于法定訴訟而言，合意訴訟中選擇性的自由就比較高。這種情形下小額訴訟程序適用的發生，建立在雙方當事人自由選擇的基礎之上。這類案件的特點在于，其本身所涉及的案件的金額，已經不在小額訴訟程序的法定適用范圍之內。也就是說，按照法律中關于小額訴訟程序的適用條件，這類案件已經不滿足相應的法律規定了。然而，如果強制要求這類案件就必然不能按照小額訴訟程序進行審理，未免有些過于絕對。畢竟，并非所有的涉案金額比較高的案件，都是非常復雜的案件。有些案件，盡管其涉案的金額比較高，可是并不影響其案件的情況還是非常簡單的。對于這類案件，本質上仍然將其認定為屬于簡單民事案件的范圍內。為了加強對這些案件的簡單審理，法律規定在一定的金額范圍內，當事人針對是否采取小額訴訟程序進行審理的問題，可以雙方之間通過協議的形式來決定。小額訴訟程序中合意適用的采用，是建立在程序選擇權的依據基礎之上。按照程序選擇權的理論，在整個訴訟中，當事人才具有主體地位。從而，要在盡可能的基礎上，為當事人創造一切可能的條件，讓其擁有更多的選擇權，對于法院來說，要對當事人的選擇給予充分地尊重。從《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定來看，關于當事人是否能夠合意選擇適用小額訴訟程序來看，并沒有進行明確的規定。在小額訴訟程序適用到具體的司法實踐中之后，一些地區還是嘗試采取了讓當事人合意選擇適用的形式。然而，在具體的司法實踐中，當事人對于小額訴訟程序的選擇并不積極，導致其適用率并不高。

3.法律制度層面缺陷

立法設計存在規則過于簡單，《中華人民共和國民事訴訟法》中只有一個條文，且依附在簡易程序章節中，小額訴訟程序的獨立價值過于弱化。其次是立案時的案件分流實行“爭議金額標準”和“案情繁簡標準”的“二元標準”操作性不強。

綜合上述情況來看，小額訴訟程序在我國適用之后，法定適用中沒有得到很好的適用，主要的表現在于法官的積極性并不高。在具體的合意適用中，適用的效果也并不是很好，主要的表現在于當事人的適用積極性并不高。從具體的司法實踐來看，雙方當事人到了法院之后，非常少有會選擇合意適用小額訴訟程序。當然，從《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定來看，并沒有將小額訴訟的適用指望到合意適用中，畢竟，法律中關于合意訴訟并沒有給予明確的規定。

（二）小額訴訟適用率低的原因分析

小額訴訟程序在我國的適用，主要可以通過法定以及合意兩種方式來實現。在相應的試點改革工作進行前，小額訴訟程序中所體現出來的主要問題，就是適用率低的問題。在相應的試點改革進行之后，小額訴訟程序的法定適用率得到了一定程度上的提升。然而，合意適用率低的問題，仍然沒有得到有效的緩解。

1.法定適用率低的原因

小額訴訟程序的法定適用，讓法官可以依據自己的職權出發，在具體的審判中決定是否適用該程序。從具體的實踐適用情況來看，具體司法實踐中，適用小額訴訟程序進行審判的案件，在數量上，要遠遠低于實際所發生的民事訴訟案件。在對適用率低背后的原因進行分析的過程中，很大程度上，都指向了法官的積極性不高的問題。從這個層面來看，問題的根源要從探尋基層法院法官為什么不愿意適用的問題。具體而言，可以從以下幾個方面入手分析。其一，小額訴訟程序的設計，所能夠緩解的審判壓力，并非一審法院的壓力，而是二審法院將會面臨的審判壓力。如果一個案件在一審法院中適用小額訴訟程序，則就會在一審之后就終審，不會像普通的案件審判一樣，進入第二審審判程序中，從而減輕了二審法院的壓力。這也就意味著，小額訴訟程序適用之后，二審法院的案件數量將會直線減少，但是并不會對一審法院的案件審判產生相應的影響。這也就更加直觀地顯示：小額訴訟程序適用之后，實際上減少的是二審法院的壓力，對于基層法院的審判壓力減輕，并不會發生貢獻作用。其次，從相對應的角度來看，不僅小額訴訟程序的適用，對基層法院法官案件壓力的減輕并沒有貢獻，反而還會增加基層法院法官在案件審理中的壓力與風險。通常情況下，在一些小額的民事案件中，當事人經歷過一次審理程序之后，往往都會很難接受判決結果。對于敗訴一方的當事人來說，抵抗的強度會更加劇烈。適用小額訴訟程序，意味著即使敗訴的當事人表示不滿，也不能通過上訴的方式得到相應的解決。除了這種方式之外，其可以采用信訪的方式來表達自己的不滿。為了能夠促進此類信訪案件的妥善解決，基本上都會由作出判決的相關法官來負責接待信訪人員。這樣一來，更是直接加重了基層法官的工作負擔，加大了其所承受的壓力。如果案件不通過小額訴訟程序來完成，基層法官在審理案件之后，當事人不滿的情況下，可以通過上訴的方式來表達。這樣一來，就將基層法官可能由于小額訴訟程序實施而承擔的壓力，轉移到了二審法院。即使二審法院作了發回重審的判決，一審法官也可以通過訴訟程序來減輕自己所承擔的壓力。其三，一旦基層法官選擇適用了小額訴訟程序，出于法律規定使然，就不得不在審理期限上縮短。并且，對于判決結果，也要在當庭進行宣判。如此一來，基層法院的法官所面臨的壓力會更加增加。這種審理期限上的壓力，以及當庭宣判的壓力，都集中壓在了小額訴訟程序的適用上，讓基層法院的法官對小額訴訟程序的適用都產生了望而生畏的心理，愈加不敢在具體的司法實踐中適用小額訴訟程序。

2.合意適用率低的原因

改革試點中，關于小額訴訟程序的適用問題，當事人的相應程度也并不高，甚至可以用冷淡來形容。在具體的司法實踐過程中，法官對于符合小額訴訟程序適用條件的案件，都會向當事人說明可以適用小額訴訟程序。然而，即使法官向當事人進行了闡明，面對這樣的選擇，當事人并不愿意適用小額訴訟程序。根據某市的相關適用結果來看，該地區某年的適用于小額訴訟程序結案的案件數量大概為22000 件。其中，由于當事人合意而適用小額訴訟程序結案的案件數量只有不到3%?？梢砸姷?，在具體的司法實踐中，當事人對于小額訴訟程序的適用，積極性并不高。導致當事人不能針對小額訴訟程序的適用產生合意的關鍵原因，在于被告人的一方抵觸的態度非常強烈。小額訴訟程序的適用，最為主要的目的是想要通過一個簡單而快捷的程序，幫助訴訟糾紛中的當事人，實現對其債權的維護。而作為案件中的被告人，通常情況下也是債務人，并不希望在短時期內償還債務。換句話說，如果其具有能夠在短時期內償還債務的能力，很大程度上也不會引起訴訟糾紛。在這種心理的影響下，其自然不愿意通過小額訴訟的程序進行審判。除了上述原因之外，進入到訴訟程序的債務糾紛案件，雙方圍繞著債務都存在著一定的糾紛。如果適用小額訴訟程序，意味著法院一旦判決，雙方的債務糾紛就會定性，對于敗訴的一方而言，就沒有機會在通過上訴來實現權益的救濟。如此一來，甚至案件中的雙方當事人，都不愿意適用小額訴訟程序。畢竟，對于雙方當事人而言，在經過法院審判之后，都可能會承擔敗訴的風險。

三、小額訴訟程序改革試點工作的措施與成效

（一）小額訴訟程序改革試點工作的措施

在改革試點工作中，關于小額訴訟程序適用率低的問題，得到了高度的重視，也是一直被致力于解決的問題。主要采取的措施，就是出臺相應的政策。其一，對小額訴訟案件所適用的金額標準，進行了一定幅度上的提升。關于小額訴訟程序的適用標準，兼顧了發展中的不平衡：各省、自治區、直轄市上年度就業人員年平均工資百分之三十以下。這樣的適用標準規定，不僅能夠兼顧發展的不平衡，還為之后經濟發展背景下小額訴訟程序的靈活運用預留了相應的發展空間。但是，盡管如此，小額訴訟程序的標準在具體的司法實踐適用中，還是凸顯出了一定的不足。具體體現在，適用小額訴訟程序進行審理的案件，在數量上還是遠遠不夠?？紤]到這種實際中的情況，《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》規定小額訴訟程序的適用標準為爭議金額5 萬元以下的案件，并且實行一審終審。從受案金額變化的幅度角度來看，這樣的變動還是非常大的。其二，對原本那些不適合適用小額訴訟程序案件充分考慮，縮小了相應的適用類型。在小額訴訟程序的改革中，究竟應該把那些類型適用到具體的適用范圍中，這是改革過程中所必須面臨的問題，也是必須解決的問題。具體而言，通過正面列舉以及反面列舉方式，對小額訴訟的具體適用范圍進行明確的規定。為改變之前適用范圍不夠的問題，在2020 年的改革中，采用的是排除的方法對小額訴訟程序的適用范圍進行了明確的規定。從而，在盡可能的范圍內擴大的小額訴訟程序的適用范圍。其三，為了促進小額訴訟程序的明確發展，改革中將其與簡易程序進行了進一步的區分。在改革之前，我國關于小額訴訟程序適用的規定，在法律層面上主要是對其標準問題，以及對其在審判程序上實行一審終審的問題，進行了相應的規定。這樣的法律規定，并不足夠對具體的司法實踐進行清晰明確地指引，導致在具體的司法實踐中往往都是通過簡易程序對這類案件進行審理，使得該程序的特色不夠明顯。改革的實施，對小額訴訟的程序進行了進一步的明確規定，主要體現在進一步促進了程序的簡化。具體的簡化內容范圍包括：答辯期限、舉證期限、傳訊以及證據的交換方式、裁判文書等，人民法院告知放棄答辯期間、舉證期限的法律后果后，當事人明確表示放棄的，人民法院可以直接開庭審理。其四，對小額訴訟程序的審限進行了進一步寬松的規定。改革后的小額訴訟程序的審理期限，延長為兩個月，而且在經過審批的情況下，還可以在此基礎上延長一個月。這樣做的主要目的，就是為了緩解基層法院的法官在案件審理中的壓力，從而激發其適用小額訴訟程序的意愿。其五，對合意適用小額訴訟程序的問題進行了明確的規定。這樣一來，就鼓勵基層法院的法官，在面對符合條件的案件時候，可以充分引導當事人達成適用小額訴訟程序的合意。其六，在具體的案件識別上，也是明確了以金額作為識別的標準，在此基礎上進行案件的類型劃分。除了上述之外，改革的過程中，還對法官的認識，以及向符合條件的當時發送司法建議等問題，進行了明確的規定。

（二）小額訴訟程序改革試點工作的成效

經過了試點改革之后，我國的小額訴訟程序取得了相應的成效，基本上體現在以下方面。其一，小額訴訟程序的司法適用，得到了相應的發展與完善。立足于繁簡分流的試點改革，對小額訴訟程序與簡易程序進行了明確的區分，促使了小額訴訟程序本身的方便、快捷等特點更加的凸顯。其二，小額訴訟程序適用的情況得到了明顯的改善，主要體現在適用率得到了很好的提升。結合一些地區基層法院小額訴訟程序適用的具體情況來看，經過改革之后，法定適用率都達到了20%以上，這個數值在改革之前只有13%，前后上升了7 個百分點。

四、國外小額訴訟制度借鑒

（一）國外小額訴訟制度經驗

國外的一些發達國家中，都設置了小額訴訟程序，從法律角度圍繞該問題也進行了相應的規定。在英美法系國家，圍繞小額訴訟程序的適用問題，法律上進行了比較明確的規定。首先，在適用的法院上，主要也是規定了基層法院可以適用小額訴訟程序。并且，有些法院為了更好地適用小額訴訟程序，還設置了小額訴訟法院或小額訴訟法庭等專門的機構處理此類案件。有些法院，還針對小額訴訟類案件，指定了專門的法官進行審理。從而，能夠更好地對小額訴訟的效率等進行保證。其次，在小額訴訟程序的適用范圍上，這些國家也是考慮到不同地區經濟發展水平不同，分別在標準上進行了不同的規定。再次，在小額訴訟程序的設置上，也都是采取了盡可能簡便的做法，最大限度地方便當事人，并且不拘泥于形式。盡管如此，比如美國等國家，還是盡可能地鼓勵當事人親自參加到小額訴訟程序的審理中。最后，關于小額訴訟程序的救濟方面，不同的國家，甚至在同一個國家的不同地區，采取了不同的做法。有的國家、地區，允許當事人上訴，而有的國家、地區則不允許。

（二）國外小額訴訟程序制度經驗借鑒

經過對上述國外關于小額訴訟程序方面的法律規定來看，存在著一定的共性，也存在著一定的差異性。從共性角度出發來看，不同國家在小額訴訟程序的設計上，紛紛都考慮到了便捷以及高效率的問題。從而，不約而同地在程序的設計等方面進行了相應的簡化。同時，基本上都圍繞小額訴訟程序適用案件的審理問題，成立了專門的機構，在案件的適用范圍上也是進行了非常明確的規定。除了上訴之外，各個國家與地區，在小額訴訟程序適用的選擇權方面，不但給予了當事人選擇的自由，還對法官的自由裁量權給予了充分保障。從差異性的角度來看，主要體現在立法模式、程序選擇權的規定，以及救濟程序的規定等方面。這些方面之所以存在差異，主要是不同國家、地區結合自己的實際情況而做出的規定。

五、繁簡分流背景下小額訴訟程序改革完善路徑

（一）消除立案金額標準與程序簡化之間的不平衡

從小額訴訟程序的涉及初衷，以及小額訴訟程序的功能角度來看，都應該是比簡易程序更加方便與快捷。畢竟，該程序設計的直接目的，就是為了促進司法資源分配中適配性的實現，讓這種糾紛簡單的小額民事案件，能夠以更加便捷高效的方式，在更短的時間內，得到相應的解決。從而避免司法資源在此方面的浪費。對于那些涉案金額比較小的案件而言，采取這樣更加快捷的方式，自然是沒有很大異議的。然而，在小額訴訟程序的標準已經得到提升的情形下，如果對那些金額比較大的案件，仍然一味地追求簡單與快捷，則可能造成會正當性與合理性的缺失。畢竟，在小額訴訟程序的司法實踐中，一直得到關注的問題，就是當事人權利的保障不夠充分的問題。因此，在繁簡分流的背景下，促進小額訴訟程序的完善，必須考慮到案件金額與程序簡化之間存在的不平衡問題，通過更加完善的司法程序，給予當事人更好的權利保障。

（二）明確程序適用權的性質與歸屬

在繁簡分流改革進行的過程當中，出于對小額訴訟程序適用的考慮，立案部門需要先對案件進行一定的識別與區分。從而，如果案件被立案部門認定為是屬于小額訴訟程序適用的范圍內。這樣，該案件在法院的系統中就得到了類型上的標準。如果法官在接到這個案件的時候，認為其不應該適用小額訴訟程序，是可以將該案件原路退回的，則案件將會被面臨再一次的分配。盡管如此，也不能否認，在具體的司法實踐中，立案部門分配案件的過程，將會對案件的審判產生非常重要的影響。不同的法院在這個程序中，設置了不同的條件。有的法官在發現案件劃分為小額訴訟程序不合理的情形下，可以自主決定采取建議程序，或者是采取簡易程序，對案件進行審理。還有的法官，只能依據法院的規定，層層上報庭長、院長的等。從這個層面出發，很多人就提出了關于程序使用權性質與歸屬的思考。只有明確這種程序適用的權力，究竟是什么樣的性質，而這個權力又應該由誰所享有，才能促進案件得到更好程序適用。經過我國的理論研究、司法實踐，以政策精神為指引，可以明確：程序使用權，是司法審判權重要的組成部分之一，是不可或缺的。而由于，案件的審判一旦出現錯誤，很大程度上都是由相應的審理法官來承擔。由此，關于案件應該適用什么樣的程序進行審理的決定權，應該由審理的法官而享有。

（三）從根源上解決適用率低的問題

小額訴訟程序適用率低的問題，繁簡分流之后，主要體現在合意適用率不高問題上。從而，該問題的解決，應該建立在合意適用率的提升上。若想促進小額訴訟程序合意適用率的提升，以下三個方面的問題是不能回避的，而是必須得到相應解決的。其一，在具體的時間上，應該更加重視當事人在糾紛發生后審判程序的選擇。畢竟，只有在糾紛發生之后，雙方當事人關于糾紛中爭議的具體問題等，才能形成更加清晰的了解，主要包括具體的金額，雙方爭議的焦點等，能夠為其在審判程序的選擇方面，提供更加充分的依據。其二，關于一方當事人是否能夠通過格式條款，對小額訴訟程序的適用進行約定的問題，應該得到明確的規定。小額訴訟程序的設計，尤其是合意適用的規定，是為了保證當事人選擇的權利。如果一方在爭議糾紛發生之前，就通過格式條款的方式，對小額訴訟程序的適用進行規定，則無疑會形成對方當事人訴訟權利的剝奪。同時，也不能有效反映雙方的真實意愿。其三，盡管作為當事人的經營者，已經采取了相應的合理方式，提請了對方關于適用小額訴訟程序的注意。法院，仍然應該向作為當事人的經營者發送相應的司法建議。

結語：在繁簡分流實施的背景下，不斷實施小額程序的改革，才能促進其進一步地完善。而小額訴訟程序的完善問題，并非簡單的適用率的問題，其中會涉及多方面的利益和問題。若想促進小額訴訟程序的完善，只有堅持對司法規律的遵循，不斷促進程序保障力度的增強，才能實現對各方面利益的均衡維護，進而才能推動改革的推行，做到行穩致遠。