論區域行政協助的法治困境與消解路徑

季 晨 溦

(南京市社會科學院 城市發展研究所,江蘇 南京 210018)

近年來,隨著我國區域經濟一體化的深入發展,形成了越來越多的經濟區域,流域治理、傳染病防治、知識產權保護等大量跨行政區劃的公共問題也日益凸顯,如何打破各行政區劃間的行政壁壘、加強跨界執法合作成為區域法治發展進程中必須面對的現實課題。就消除區域合作障礙而言,采取大范圍調整行政區劃進而建立統一的區域管制機構的做法并不可行,(1)李煜興：《區域行政治理的模式轉換與機制重構》，公丕祥主編：《變革時代的區域法治發展》，北京：法律出版社，2014年，第186-196頁。在維持既有行政區劃和地方權限現狀的前提下,對行政管理體制、機制和方式進行改革與適調,使合作各方通過區域行政協議、磋商、溝通等形式對區域公共事務加以分層化、精細化治理,更契合我國區域協調發展實情和國家結構形式。對此,黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》提出,要健全區域合作互助機制,加強城市群內部城市間的緊密合作,積極探索建立城市群協調治理模式。

目前,在實踐中廣泛應用的區域行政協議、區域協作立法、區域行政規劃等法律治理形式已得到行政法學界越來越多的關注,但對區域行政協助這一新型行政協同模式的研究仍相對薄弱,專門探討區域行政協助的理論基礎和具體制度構建的研究成果甚少。而反觀現有制度安排,對地方政府間橫向關系的協調尚缺乏系統明確的法律規范,容易導致區域行政協助的實踐陷入無序狀態?；诖?本文先從區域行政協助的概念與基本功能的分析入手,再就我國區域行政協助實踐面臨的法治困境及消解路徑進行初步探討,以期為區域行政協助實踐被納入法治化軌道,使其作用得到充分發揮提供理論指引。

一、區域行政協助的概念界定與功能分析

鑒于傳統的行政區行政模式在應對大量跨界公共問題上愈加陷入“治理失靈”的困境,推動政府行政由行政區行政模式向區域合作行政模式轉變、促進行政區和跨行政區法治創新發展勢在必行。作為一項區域協調發展的制度創新,區域行政協助在優化政府部門跨域公共事務的協調與管理方面發揮著不可替代的作用。只有對區域行政協助的概念和基本功能形成清晰的認識,才能進一步探討如何保障其在區域合作行政模式下的有效運作。

(一)區域行政協助的概念界定

區域行政協助在區域合作執法實踐中廣泛存在,但這一概念很少被清晰界定。從詞義的角度看,“行政協助”是其中的核心概念,“區域”則限定了“行政協助”發生的范圍。所謂行政協助,即基于實現公共利益的需求,一方行政主體請求無隸屬關系的其他行政主體予以配合,以排除因法律或事實原因帶來的執法障礙,通過各地行政主體在職權范圍內的合作與協助來完成行政任務的一項行政法律制度。而“區域”則是一個具有豐富內涵與廣泛外延、涉及諸多學科和層面的綜合性概念。法學視野下“區域”的含義基于行政區劃又超脫于行政區劃之上,主要涵蓋以行政轄區層級為基礎的省域、市域和縣域三個層面的地區單元,以及以地緣關系為紐帶的若干相同行政轄域層級的地區共同體。(2)公丕祥：《區域法治發展的概念意義——一種哲學方法論上的初步分析》，公丕祥主編：《變革時代的區域法治發展》，北京：法律出版社，2014年，第108-135頁。其與“區際”的區別在于:前者涵蓋的是處于同一主權國家之內、同一法域的經濟區域,如長三角城市群、南京都市圈;后者涵蓋的則是位于同一主權國家之內、數個法域的地方,如粵港澳大灣區?？梢?區域行政協助屬于行政協助的子范疇,是指一方行政主體為順利達成既定行政目標而請求處于同一法域經濟區域內但位于不同地方的另一方行政主體給予協助的制度。

相比于同一行政區劃內的行政協助,區域行政協助因具有跨界特質而表現出更為復雜的特點,應從以下幾個方面來把握其內涵。

一是區域行政協助的雙方為處于同一法域的經濟區域內、無隸屬關系的行政主體。首先,行政協助的請求主體與被請求主體均為行政主體,包括行政機關和法律法規授權組織。學界有種觀點，將行政相對人也納入行政協助的主體范疇,甚至認為行政協助是社會組織或公民對行政機關行使職權的協助。(3)黃學賢、周春華:《行政協助概念評析與重塑》,《法治論叢》2007年第3期,第79-87頁。本文認為,行政主體之間的協助與行政相對人對行政主體的協助,在實施主體和法律依據上均有區別,將兩者歸入同一概念之中會導致規范行政主體的法律架構錯綜復雜,徒增法律適用的難度,而將后者納入社會協助的范疇,則有助于區別規范不同主體實施的行為。其次,區域行政協助的請求主體與被請求主體之間無隸屬關系,且以處于同一法域經濟區域內但屬于同一行政系統的行政機關為主。行政協助在有隸屬關系的行政主體間沒有適用空間,因以“命令-服從”的方式即可實現行政目的,故實無一方主體根據另一方主體的請求提供協助的必要。(4)唐震：《行政協助行為研究》，北京：中國法制出版社，2017年，第39頁。由于區域行政協助的請求主體與被請求主體為處于經濟區域內不同地方的行政主體,雙方之間不存在隸屬關系,故符合行政協助的基本要求?？紤]到區域行政協助產生于跨行政區劃的行政機關之間,若雙方既不在同一行政區劃內,又不在同一系統內,則會給溝通交流帶來諸多不便,所以區域行政協助的主體多為同一系統內的行政機關。(5)曾鵬：《論區域經濟一體化下區域行政執法合作》，廣州：廣東教育出版社，2015年，第191頁。

二是區域行政協助的動因是消除行使行政職權遇到的跨界障礙。因行政協助本身具有公務性,無論是提出協助請求,還是提供協助,其目的都只能是排除阻卻因素,保障行政職權的順利行使。因此,作為被請求方的行政主體非出于執行公務的需要對請求方給予幫助,或者不享有行政職權的主體為請求方完成行政任務提供便利,均不構成行政協助。(6)黃學賢、周春華：《行政協助概念評析與重塑》，《法治論叢》2007年第3期，第79-87頁。就區域行政協助而言,其動因在于克服因行政區劃上條塊分割而造成的執法合作地域障礙。在現有行政分權結構中,地方政府在其管轄區劃內享有相對獨立的管理權。作為地方利益的代表,地方政府面對行政區之間的競爭博弈,往往會片面地將本地區利益與區域利益、國家利益對立起來,從而造成區域行政資源的碎片化。而在區域經濟一體化背景下產生的公共問題,一般具有“外溢性”和“無界化”的特點,單憑某一行政區域的力量往往難以應對,加強跨行政區域的府際合作是解決此類問題的必然選擇。要有效地通過協調地方政府間的橫向利益關系來消減執法內耗、整合行政資源,從而克服因地域阻隔帶來的成本高昂、效率低下的弊端,有賴于建立相對完備的區域行政協助制度。以跨行政區域水污染治理為例,目前全國31個省、自治區、直轄市已全面建立河長制,依靠黨政主導下的跨部門協同治理,在很大程度上解決了省級行政區域內不同監管部門之間因權力分割而出現的協助配合不足的問題。但基于河湖水資源的流動性,在對流域上下流水環境進行綜合治理時,河長制的運作還需要區域行政協助等配套的跨省界府際合作執法協調機制作支撐。同時,考慮到河長制主要是運用黨委、政府負責人的政治和行政資源優勢,以實現對現有體制中環境公共權力某種程度的“集中”,其運作中難免存在集權弊端以及協調機構設置的臨時性問題,無法從根本上避免因各地區利益沖突和碎片化管理而產生的“協作”失靈現象,仍需通過加強區域府際協作來彌補河長制的不足;(7)林潔：《河長制中跨行政區域水污染府際協作治理的困境與對策——以浙江省為樣本》，《法學》2021年第1期，第129-138頁。構建規范化、長效化的區域行政協助制度,明確協助主體、條件、程序、爭議處理、法律責任承擔和費用負擔,有助于進一步理順各地區各部門在水環境治理方面的權責關系,使其能夠長期穩定地開展協作,形成高效的執行合力。

三是區域行政協助由一系列具有關聯性、承接性和區域性的行為構成。作為一種跨域合作治理的活動方式,區域行政協助須由分屬不同行政區劃的主體作出的數個相互銜接關聯的行為來共同完成。其中,既包括請求主體作出的原行政行為與求助行為,也包括被請求主體作出的回應行為與協助行為。相對于請求主體作出的原行政行為,被請求主體實施的協助行為具有被動性和輔助性的特征。被動性是指協助行為必須基于請求而產生,若一方未經請求而主動給予協助的,則構成公法意義上的無因管理。(8)唐震:《行政協助行為研究》，北京：中國法制出版社，2017年，第40頁。輔助性是指協助行為的存在必定是以請求主體作出的原行政行為為前提,其效用只是配合和幫助請求主體完成行政任務,而不能取代請求主體的原行政行為。區域行政協助相關行為的區域性主要表現為:因協助事項涉及不同行政區劃的公共利益,無論是請求主體還是被請求主體作出的行為,均有可能產生跨越疆界的外部效應,即一方所采取的政策或行動所帶來的后果會由另一方所在地的政府和民眾來共同承擔。(9)汪偉全：《地方政府合作》，北京：中央編譯出版社，2013年，第11頁。

(二)區域行政協助制度的功能分析

囿于行政權區域性配置,跨行政區劃的行政任務僅憑單個地方政府力量很難順利完成,必須借助于區域行政協助來達成行政目的。對這項制度的基本功能,可從以下幾個方面來認識:

第一,提高區域行政力量整合程度,遏制地方保護主義。妥善處理行政區域與經濟區域之間的矛盾是促進區域協調發展的關鍵所在。行政區域因地域管轄、級別管理與事務管轄的限定而呈現出條塊分割的特性,將關注焦點放在行政區劃內部的公共事務上,較少關注區域公共問題;而經濟區域則強調區域經濟的整體性、系統性與互補性,要求淡化行政區劃的剛性束縛,以協作協調的方式代替各自為政的傳統行政區行政模式。(10)曾鵬：《論從行政區行政到區域合作行政及其法治保障》，《暨南學報(哲學社會科學版)》2012年第5期，第16-23頁。長期以來,在條塊分割的行政管理體制下,地方政府間的競爭與沖突無所不在,各行政區的政府行為也難以擺脫地方保護主義的影響,對市場要素的跨行政區流動和地區整合設置行政障礙成為常態,最終導致產業同構、重復建設、同質競爭等一系列市場分割效應。(11)葉必豐、何淵、李煜興，等：《行政協議：區域政府間合作機制研究》，北京：法律出版社，2010年，第67頁?？梢哉f,基于行政區行政產生的地方保護主義嚴重阻礙了區域經濟一體化進程,且絕大多數地方保護政策是通過行政執法來加以實施的。因此,實現對地方保護主義的遏制應從各經濟區域的行政執法環節入手,來加強區域執法合作與協調。(12)楊樺：《論區域行政執法合作——以珠三角地區執法合作為例》，《暨南學報(哲學社會科學版)》2012年第4期，第26-32、161-162頁。積極有效的區域行政協助能夠為地方政府間的溝通協作提供良好的保障,通過理清執法主體間的權責關系,可以避免執法權沖突和執法混亂無序,促進執法合力的形成,進而打破經濟區域內的行政壁壘,消減因條塊分割所導致的行政延誤與缺位,維護市場的統一性。

第二,促進區域行政資源的優化配置,提高整體行政效率。行政效率本是行政管理學研究的基本問題,但在現代行政的發展過程中,行政效率逐漸成為行政法的重要價值追求。(13)黃達強：《行政管理學》，北京：高等教育出版社，1997年，第48頁。在公共行政活動中,行政效率表現為投入行政資源與取得行政效益之間的比率關系,這對行政主體最大限度地利用行政資源、獲取行政利益提出了較高的要求。美國行政法理論中的“代理成本理論”認為,行政組織體系本身的存在就是一個社會負擔,只有當行政主體的執法行為最為便捷時,其才有合理存在的社會基礎和法理基礎。(14)Michael C. Jensen and William H. Meckling, “Theory of the Firm：Managerial Behavior，Agency Cost and Ownership Structure”，Journal of Financial Economics, vol.3, no.4(1976), p.311.我國《憲法》第27條對國家機關實行精簡的原則的規定,以及《行政許可法》第6條對實施行政許可遵循便民原則的規定也體現了行政權行使的效率要求。就行政資源而言,其不僅具有有限性和稀缺性的特點,還具有地域分布上的不平衡性,因此跨行政區劃的行政主體在履行各項職能時,尤其需要注意資源的整合,以達成行政資源的優化配置。以專利行政執法為例,當行政相對人在多個行政區域造成侵權后果時,囿于地域管轄權的限制、人財物資源的不足、對執法所需的資料和信息掌握得不夠充分、執法成本過高等因素,難以通過局部地區的行政處罰有效打擊違法行為。在此情形下,若采取行政區行政的方式,由共同的上級機關進行協調,在很大程度上會降低行政機關處理跨區域行政案件的效率。而通過區域行政協助,一方行政主體則可直接請求其地域外的行政主體提供協助,如及時移送相關的案件材料、開展深入的調查和取證、固定違法證據等,從而使行政障礙得到快速排除,保障行政執法的高效。

第三,保障區域行政權力的合理行使,維護行政相對人的合法權益。行政權職能的地域劃分是保持行政權力平衡、維護行政執法公正的必要條件。但行政權的分散化會帶來管轄權交叉問題,且給單個行政機關獨立完成行政任務增加了難度。而區域行政協助制度的建立,既肯定了不同地域行政機關擁有獨立行使行政權資格和機會,又針對區域合作執法中的具體問題來調整地方政府間的橫向協作關系,從而克服了因行政分權導致行政系統缺乏機動性的弊端,維持了行政系統內部的整體性。通常意義上,區域行政協助是基于行政主體內部關系產生的,因而被視作一種內部行政行為,但實踐表明,其可能因內部行政行為外部化而對行政相對人權益產生實際影響。區域行政協助這項制度可以通過將提供協助的一方定位為履行義務的行政主體,來強化區域行政合作,遏制地方政府偏袒本地區行政利益的行為,進而解決不同地方行政機關相互推諉、不積極作為的問題,保障行政相對人的合法權益不受損害。

二、我國區域行政協助實踐面臨的法治困境

目前,在環境治理、疫情防控、知識產權保護等領域,區域行政協助的適用愈加廣泛,但在實際操作中仍面臨諸多法治困境。囿于我國區域行政協助實踐尚未完全制度化,跨行政區劃的執法合作往往因缺乏法律保障而流于松散、臨時或不穩定,使其功能難以得到充分發揮。

(一)區域行政協助缺乏全面系統的規范依據

區域行政協助的實施需要明確的規范依據,包括其所適用的法律、法規、規章、行政規范性文件以及區域行政協議。從現有的規范依據來看,主要存在以下幾個方面的問題:

第一,區域行政協助行為本身的規范依據較為零散、模糊。不同于西班牙、德國、日本等大陸法系國家制定了統一的行政程序法典對行政協助問題進行規制,我國尚未出臺統一的《行政程序法》,《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》也未對行政協助進行規定,涉及區域行政協助的規定主要散見于有關應急管理、稅務、市場監管、環境保護等領域單行法制度文本中。例如,《突發事件應對法》第52條規定:“履行統一領導職責或組織處置突發事件的人民政府,必要時可以請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或技術支援”;《稅務稽查案卷管理暫行辦法》第7條對異地協助類稅務稽查案卷的相關問題作出了規定。上述規定的調整范圍限于特定事項,對區域行政協助的程序也未作具體規定,且效力層次不一。在地方層面,無論是《湖南省行政程序規定》《江蘇省行政程序規定》等行政程序規定,還是《上海市行政協助管理辦法(試行)》《廈門市行政協助管理辦法》等專門調整行政協助的行政規范性文件,都只是對行政協助的適用情形、責任承擔、爭議解決途徑等個別問題加以規范,缺乏對行政協助整個程序全面、系統的規定?？紤]到這些規定源于地方政府規章或行政規范性文件,效力等級較低,且因地域管轄權限制,難以對區域行政協助行為加以規制。(15)劉云甫、朱最新、任穎:《試論區域行政協助的理論邏輯、法治困境與優化路徑》，《廣東行政學院學報》2020年第3期，第68-75、98頁。雖然將區域行政協議作為開展區域行政協助的重要依據在一定程度上可彌補實定法對行政主體橫向關系調整的不足,但因跨域政府間締結行政協議尚缺乏明確的法律依據,加之協議條款內容未以權利、義務、責任的規約形式呈現,此類協議能否順利履行具有較大的不確定性?？梢哉f,目前區域行政協議仍是一種制度化程度有待提高的規范,依靠其調整區域行政協助活動不能當然地解決規范依據問題,如協議的履行保障、糾紛解決等問題仍需要法律予以明確規定。(16)曾鵬：《論區域經濟一體化下區域行政執法合作》，廣州：廣東教育出版社，2015年，第195頁。

第二,區域行政協助中原行政行為的規范依據存在不協調甚至沖突的現象。由于協助行為具有從屬性,協助行為的法律效力應當在整個區域行政協助過程中予以一體化的評價,因此協助行為與原行政行為的依據在效力上是一體適用的,僅在請求主體所在地有效適用的調整原行政行為的規范不能作為被請求主體實施協助行為的依據。(17)唐震：《行政協助行為基本要素解析》，《政治與法律》2013年第4期，第68-76頁。根據《立法法》的相關規定,各省、自治區、直轄市、設區的市以及自治州均享有立法權,各立法主體可以按照本地實際情況制定具有地方特色的法規規章。因各行政區的利益訴求各異,根據本地區實際情況制定的法規規章對原行政行為的規定難免存在不協調甚至沖突的現象,使請求主體實施原行政行為的依據與被請求主體實施協助行為的依據難以對接。例如,長三角地區“三省一市”各自適用的大氣污染防治條例在部分核心條文的內容表述上有較大差別,主要表現為:上海市與浙江省的《大氣污染防治條例》涉及“惡臭污染”,安徽省與江蘇省的相關條例則未提及;上海市的《大氣污染防治條例》規定了“全面禁止露天焚燒秸稈”,而安徽省的相關條例僅規定了禁燒區,并未全面禁止露天焚燒秸稈，等等。(18)汪彬彬：《長三角區域立法協同研究》，《人大研究》2021年第3期，第24-32頁。在處理跨省域大氣污染重大案件中,由于長三角地區“三省一市”各自適用的法規在規范的污染物種類、防治污染采取的措施等方面存在明顯差異或沖突,省際行政執法協助的順利開展難免會遇到障礙,當一地向另一地請求實施協助時,很可能面臨法律依據不足的問題,最終影響區域間大氣污染聯防聯治的實際效果?？梢哉f,相比于同一行政區內的行政協助,區域行政協助需要更多地關注請求方與被請求方所在地的法律依據對接問題,因為以不協調甚至相互沖突的原行政行為的規范作為實施協助行為的依據,極易產生區域行政協助合法性問題,進而阻礙執法協同的實現。

(二)區域行政協助的費用負擔規則缺位

行政協助的費用負擔事關被請求主體提供協助的積極性。在僅存在單一利益的前提下,如同一行政區內不同政府部門之間的行政協助,協助費用負擔問題可在同一財政預算內解決。(19)葉必豐：《區域協同的行政行為理論資源及其挑戰》，《法學雜志》2017年第3期，第79-89頁。但在區域行政協助中,請求主體與被請求主體之間利益未必一致,也不一定有統一的財政經費預算,如何處理協助費用承擔問題就相對復雜,對此要考慮緊急協助和普通協助兩種不同情況。根據《突發事件應對法》第31條和《國家突發公共事件總體預案》4.2條的相關規定,在緊急協助的情況下,提供協助產生的經費單獨列入財政預算,不需要區域行政協助的請求主體與被請求主體承擔。因此,這里需要探討的應是在普通協助情況下的費用負擔問題。目前,我國相關法律、行政法規基本上未涉及普通協助的費用負擔問題,只有個別地方制定的規范性文件作了簡要規定。例如,《西安市行政程序規定》第20條第2款規定,由請求機關承擔被請求機關實施行政協助行為而支出的費用,這一條款僅確定了費用負擔的主體,未涉及費用負擔范圍、支付期限及方式等問題;《廈門市行政協助管理辦法》第8條將費用列支為行政協助協議書中所包括的內容,但未涉及法定協助費用負擔問題,也沒有對意定協助費用負擔予以精細化規定。(20)劉云甫、朱最新、任穎:《試論區域行政協助的理論邏輯、法治困境與優化路徑》，《廣東行政學院學報》2020年第3期，第68-75、 98頁。在費用負擔規則缺位的情況下,區域行政協助過程中難免會充斥人治因素,給區域合作執法的前景帶來更多不確定性。

(三)區域行政協助的法律責任歸屬界定不明確

區域行政協助的法律責任是指跨行政區劃的請求主體與被請求主體在行使各自職權的過程中,因行為違法或不當而承擔的法律責任。根據責任關系主體的不同,區域行政協助的法律責任可分為內部責任和外部責任。前者是雙向責任,區域行政協助的請求主體與被請求主體均可成為責任的承擔者,核心是解決行政主體間法律責任的劃分問題;后者是單向責任,即由行政主體向行政相對人承擔責任,核心是解決造成行政相對人權益損害時,由何方對外承擔責任的問題。目前,僅有地方層面的一些規范性文件對行政協助的法律責任作了規定,這些規定除了效力位階較低、受地域管轄權限制外,還存在內外部責任界定不清晰、對具體責任承擔規定過于籠統的問題,其可操作性大打折扣。

具體而言,地方層面的相關規定對內外部責任大多未作明確區分。有的規范性文件僅對行政協助外部責任做了原則性規定,未涉及行政主體間責任承擔問題,如《湖南省行政程序規定》和《涼山州行政程序規定(試行)》都規定由協助機關自行承擔其實施的協助行為的法律責任,請求機關對依據行政協助作出的行政行為承擔法律責任。有的規范性文件列舉了行政協助雙方主體各自承擔法律責任的各種情形,其中對內部責任有所涉及,但也未將內外部責任清晰地區分開來,其所列舉的承擔外部責任與內部責任的情形存在交叉與重疊。(21)劉云甫、朱最新、任穎:《試論區域行政協助的理論邏輯、法治困境與優化路徑》,《廣東行政學院學報》2020年第3期,第68-75、98頁。例如,《上海市行政協助管理辦法(試行)》第20條將“請求事項的合法性”作為請求機關承擔法律責任的情形之一,根據我國行政訴訟法確立的“誰行為誰被告”的被告資格認定標準,當協助行為的實施者具備行政主體資格時,其作出的協助行為被確認違法,對外承擔責任的應是實施協助行為的被請求主體,請求主體就“請求事項的合法性”承擔的責任實際上是內部責任。此外,現有制度規范對法律責任的規定主要集中于承擔主體和承擔情形這兩個方面,對承擔歸責原則、責任承擔的方式等問題未作出明確規定,在一定程度上影響了其有效實施。

(四)區域行政協助的爭議救濟機制不完善

無論是在區域行政協助的請求主體與被請求主體之間,還是行政主體與行政相對人之間,均存在爭議救濟問題。但對于區域行政行為的救濟,目前既缺少明確的法律依據,也尚未形成較為完善的學說以及有效適用的成熟機制。(22)劉云甫:《區域行政行為的內涵及其法律規制初探》,《南京社會科學》2019年第4期,第87-93頁。

因區域行政協助主要涉及跨域行政主體間的權益義務關系,請求主體與被請求主體之間發生的爭議較為常見。從《湖南省行政程序規定》《上海市行政協助管理辦法(試行)》等地方層面的規范來看,協商和行政解決方式是救濟請求主體與被請求主體之間爭議的主要途徑。通過協商這種柔性方式來解決區域行政協助糾紛顯然有利于維護雙方關系的和諧穩定。但囿于雙方談判時間難以把握、行政首長事務繁忙、協商強制性不足等因素,采用這種方式是否能夠達成解決問題的最終方案以及方案是否能夠被執行都有較大的不確定性。(23)石佑啟、朱最新:《珠三角一體化的政策法律問題研究》,北京:人民出版社,2012年,第54頁?？紤]到在我國行政管理體制下,上下級機關之間是一種領導與被領導的關系,其主導理念就是命令與服從,《憲法》與《立法法》也已賦予上級行政機關處理下級行政機關之間糾紛的權力,因而由上級行政機關裁決下級行政機關間的糾紛,即通過行政解決方式對請求主體與被請求主體之間的爭議加以處理,具有天然合法性、正當性和權威性,容易得到下級行政機關的尊重,履行時也不會遇到太大的障礙。(24)葉必豐、何淵、李煜興,等:《行政協議:區域政府間合作機制研究》,北京:法律出版社,2010年,第240-241頁。但在實踐中行政解決方式主要依靠上級機關的單方意志運作,而非制度化的解決規則。(25)劉云甫:《區域行政行為的內涵及其法律規制初探》,《南京社會科學》2019年第4期,第87-93頁。上級機關既可能為了讓當事方達成合意而施加壓力,造成地方自主權受損,也可能因過于重視整體利益而忽視區域利益或地方利益,導致裁決結果與雙方當事人的意志相背離,給裁決的實現帶來不利影響。

鑒于區域行政協助中無論是提供行政協助的行為還是拒絕行政協助的行為,均可能對行政相對人產生法律效果,應當為自身權益受到實際影響的行政相對人提供相應的救濟渠道。(26)唐震:《行政協助行為研究》,北京:中國法制出版社,2017年,第150-151頁。然而,在司法實踐中,裁判者對區域行政協助的法律性質認識不一,對其可訴性的認定也存在種種爭議,被請求主體作出的提供協助的行為或不予協助的行為有時會被視為一種內部行政行為而被排除在行政訴訟受案范圍之外,使行政相對人難以獲得有效的司法救濟。除行政訴訟之外,相對人是否還可選擇其他救濟渠道,相關制度規范也未作出明確的規定,這不僅會影響相對人的權利救濟,也極易導致大量矛盾與糾紛游離于法治之外。

三、消解我國區域行政協助法治困境的主要路徑

囿于區域治理機制的不完善與行政協助理論研究的薄弱,目前我國區域行政協助制度的發展尚處于起步階段,對此應從規范依據、費用負擔規則、法律責任歸屬、爭議救濟機制等層面出發,探索消解區域行政協助法治困境的路徑,從而最大限度地發揮其應有的功能。

(一)多措并舉解決區域行政協助規范依據不充分的問題

首先,加強行政程序立法,解決區域行政協助行為本身的法律規定零散問題。針對因分散立法而產生的法律適用混亂問題,國內學界傾向于選擇單行法模式或行政程序法模式來對區域行政協助行為予以全面規范。從域外立法經驗來看,以統一的《行政程序法》對區域行政協助行為加以調整是一種普遍且有效的方式。(27)鄒鳳:《我國行政協助制度的立法研究》,碩士學位論文,中國石油大學，2014年?？紤]到現階段單獨出臺《行政協助法》難度較大,可操作性不強,宜制定統一的《行政程序法》,設置專章對行政協助制度加以系統規定,包括協助主體、協助適用情形、協助申請的提出、協助請求的審查和決定、協助的執行、協助的費用負擔、協助的法律責任歸屬、協助的爭議解決等。這樣,以統一行政程序立法所規定的行政協助制度基本內容為統領,以涉及行政協助的各個單行法律、法規、規章等為支撐,可以為區域行政協助行為的實施提供較為系統的法律依據。

其次,明確區域行政協議的合法地位和法律效力,充分發揮其對區域行政協助立法規制的補充作用?？v觀域外區域合作法制實踐,美國《憲法》、西班牙《公共行政機關及共同的行政程序法》、日本《地方自治法》均賦予地方政府間以締結協議方式展開區域合作的權能,且明確了區域府際協議的效力,對協議具體內容也作了相應的規定,為協議順利履行提供了硬法保障。對此,應借鑒域外經驗,從實際國情出發,賦予區域行政協議合法地位,確認其法律效力,使協議締結、實施及責任承擔都有明確的法律依據?？紤]到就行政協議專門立法會面臨相關法律大面積調整的問題,宜通過修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的方式,在劃分中央與地方及地方政府之間權限的基礎上,明確協議的簽訂主體、簽訂程序、生效條件、備案審查、爭議解決等方面的內容。(28)朱最新:《論珠江三角經濟一體化中的行政協議》,周佑勇主編:《區域政府間合作的法治原理與機制》,北京:法律出版社,2016年,第218-233頁。在該法中,可以加入“除了與憲法、法律和行政法規相沖突,或者可能侵犯中央政府權力和損害國家利益等影響國家政治平衡的情形下,地方政府有權締結區域行政協議”“締約各方應當履行已生效的區域行政協議”等條文。(29)呂志奎:《區域治理中政府間協作的法律制度:美國州際協議研究》,北京:中國社會科學出版社,2015年,第257頁。這樣,在很大程度上可以避免協議拘束力欠缺的問題。

再次,推進區域立法協調機制建設,預防和化解區域行政協助中原行政行為法律依據之間的沖突。事實上,經濟區域內地方立法的特殊性與法制的統一性并非相互對立,對一些需要廣泛化、常態化開展區域行政協助的共性領域和事項,如經濟區域內跨省市的大氣、水流等生態環境共保共治問題,可在充分考慮本地區具體情況和實際需要方面有顯著地方適用性的基礎上,進一步推動區域立法協調,促進同一經濟區域內同類規范依據的和諧一致或配合適當,以破解區域行政協助中原行政行為的規范依據的對接難題。為此,首先需要解決立法協調模式的選擇問題,現階段僅采用互通立法信息、交流研討等方式來協調法律規范沖突的松散型立法協調模式不足以達到良好效果,而宜采用緊密型立法協調模式以逐步達致區域內各地方立法的高度協同。具體到立法協調機制建設上,需要從以下幾個方面著重發力:一是建立區域立法協調機構,可借鑒歐盟立法和美國區域合作的部分立法經驗,設立區域立法協調委員會來居中協調法制事務,通過定期會議和臨時會議組織合作各方參與討論和制定區域立法工作協議和相關立法協議規定。(30)虞潯:《長三角一體化需要地方立法聯動保障》,《民主與法制時報》2018年8月2日,第7版。二是健全區域立法協調工作機制,形成一套包括立法規劃、立法起草論證、立法文本和程序協調、區域立法沖突及解決、區域立法解釋和區域立法后評估在內的較為系統的運作機制,使合作各方的地方人大和政府乃至公眾積極參與到區域立法協調的整個過程中,就需要立法協調的區域治理公共事務共同制定不沖突的行為規則。三是完善區域立法清理機制,實現區域內地方立法清理的同步推進;在分類梳理各類地方立法的基礎上,對需要共同清理的規范加強磋商,增大立法協調合力;(31)陳俊:《區域一體化背景下的地方立法協調初探》,《暨南學報(哲學社會科學版)》2012年第5期,第2-8頁。當某一行政區通過的法規規章與區域內其他省市的相關規范發生沖突或不協調時,由有關省市提出,經負責聯絡協調的機構研究決定,適時對其進行修改。

(二)確立契合實際、易于操作的區域行政協助費用負擔規則

為保證被請求主體提供協助的積極性和協助質量,應明確區域行政協助費用的負擔主體、負擔范圍、具體支付金額、支付期限及方式等問題。

關于如何確定普通協助情況下的費用負擔主體,世界上主要有三種模式,即由請求主體負擔全部費用、由被請求主體負擔全部費用、由請求主體和被請求主體共同負擔費用。對此,我們不能簡單地從上述模式中任選一種,在未來出臺的《行政程序法》中,根據法定協助和意定協助兩種不同情形來規定由何方承擔提供協助的費用。在法定區域行政協助的情形下,相關費用已經由財政預算劃撥到被請求主體的賬戶上,故應由其承擔提供協助的費用。(32)周春華:《行政協助制度的學理評析》,《公法研究》2008年第1期,第221-289頁。在意定區域行政協助的情形下,若有合法有效的區域行政協議對費用負擔主體作出明確約定,應按照協議約定承擔相應的費用;不存在合法有效的協議的,則由請求主體承擔提供協助的費用。

對費用負擔范圍的界定,應從以下幾個標準來判斷:一是從時間標準上看,負擔的費用應是從請求主體提出協助請求后至協助行為完成前產生的費用;二是從事項標準上來看,負擔的費用只能是基于請求事項提供協助行為所產生的費用;三是從主體身份標準來看,負擔的相關費用僅限于被請求主體因執行協助事項而產生的費用,不包括請求主體為履行其職責所支出的費用。(33)過安衡:《行政協助之程序構建》,《湖北警官學院學報》2015年第7期,第49-52頁。

考慮到協助行為的多樣性及雙方主體間的關聯度,意定協助的具體支付金額不宜在法律上作出硬性規定,宜通過雙方締結區域行政協議來約定。(34)唐震:《行政協助行為研究》,北京:中國法制出版社,2017年,第168頁。若無協議明確約定具體支付的金額,可由雙方的共同上級機關決定。針對具有特殊性的請求事項,需要消耗較大行政成本的,宜由請求主體對可能涉及的成本支出進行評估,會同被請求主體協商解決;在跨省(市)區域執法合作中,已成立區域協作組織的,如長三角區域管理委員會,可以由該管理機構對包括協助費用負擔在內的區域事務進行協調。

對于費用支付期限問題,各國、各地區均未作出統一的硬性規定,我國應根據不同情形區別對待。意定協助的費用既可先由請求主體預付給被請求主體,待協助行為完成后,依據實際開支情況對協助費用多退少補；也可先由被請求主體墊付,待協助行為完成后,由請求主體將相關費用償還給被請求主體。在我國今后出臺的《行政程序法》中,可規定無論是事先預付還是事后支付,其結算均應在協助行為結束后雙方約定的合理期限內完成。對于法定協助,因協助費用是財政預算撥付的,故按照相關財務規定辦理即可,不存在支付期限問題。

就費用的支付方式而言,韓國和我國臺灣地區的行政程序法中均規定了由請求主體和被請求主體通過協議約定協助費用的支付方式。同樣地,我國大陸的行政程序立法也不宜對協助費用的支付方式作出硬性規定,應允許雙方主體靈活選擇支付方式,現金支付和網銀轉賬均有可取之處,但具體方式的選擇既要有利于行政目標的達成,又要符合高效行政原則。(35)周春華:《行政協助制度的學理評析》,《公法研究》2008年第1期,第221-289頁。若雙方對協助費用支付方式協商不成,可由雙方共同的上級機關決定的方式解決。

(三)合理清晰地界定區域行政協助法律責任的歸屬

鑒于區域行政協助內外部行為相統一的性質,可在區分內部責任和外部責任的基礎上,對承擔主體、承擔責任的情形、歸責原則、承擔責任方式等責任歸屬問題加以細化規定。

當違法或不當的區域行政協助行為只發生于請求主體與被請求主體之間,且未對行政相對人的權利義務產生實際影響時,雙方主體間所承擔的法律責任為內部責任,此時應由何方承擔責任需結合具體情形來判斷:

第一,在法定協助情形下,請求主體必須提出協助請求,被請求主體除具備正當理由外,不得拒絕提供協助。請求主體不提出協助請求或提出的請求事由存在合法性問題,或請求的程序和形式不符合法律規定、原行政決定錯誤的,應由請求主體承擔責任;被請求主體非因法定事由而拒絕提供協助,或者不予答復、拖延提供協助、錯誤履行協助職責,或違反法律規定實施協助行為的,應由被請求主體承擔責任。

第二,在法律禁止提供協助的情形下,雙方不得實施區域行政協助。請求主體違法提出協助請求,應承擔相應的責任;被請求主體明知法律禁止對該請求事項提供協助,仍予以協助的,應承擔相應的責任。

第三,在意定協助情形下,請求主體與被請求主體可就實施區域行政協助在法律授權范圍內達成合意,但雙方仍須履行法律規定或協議約定的義務。請求主體因未提出協助請求而導致自身職責無法履行的,或其提出的請求事項存在合法性問題,或原行政決定錯誤,應由請求主體承擔責任;被請求主體在無正當理由的情況下不履行或怠于履行協助職責,錯誤履行協助職責,違反法律規定或協議約定實施協助行為的,應由被請求主體承擔責任。

在內部責任的確定上,宜采用過錯責任為主、公平責任為輔的歸責原則。(36)周春華:《行政協助制度的學理評析》,《公法研究》2008年第1期,第221-289頁。責任承擔的方式主要包括繼續履行、停止違法行為、撤銷違法的行政行為、糾正不適當的行政行為、損害賠償、支付違約金、通報批評等。

當違法或不當的區域行政協助行為對行政相對人的權利義務產生實際影響時,由協助雙方主體或一方主體向行政相對人所承擔的責任為外部責任。在外部責任承擔問題上,區域行政協助與一般行政行為并無根本性區別,可根據“誰行為,誰被告”的行政訴訟被告資格認定標準,區分被請求主體僅在原行政行為作出過程中起輔助作用、行政協助的實施行為由被請求主體單獨完成、行政協助的實施行為由請求主體與被請求主體以共同名義作出等不同情形,來確定是由請求主體還是被請求主體擔責,抑或是由請求主體與被請求主體共同擔責。具體而言,請求主體與被請求主體對以共同名義作出的行政協助的實施行為應承擔連帶責任;在被請求主體單獨實施行為的情形下,由被請求主體對自己實施的行為單獨承擔責任,由請求主體對原行政行為的其他部分承擔責任;若被請求主體沒有直接參與原行政行為的決定與執行,僅在該行為作出過程中起輔助作用,如提供必要的資料或技術,應由請求主體對作出的行為負完全的法律責任。(37)黃學賢、周春華:《行政協助概念評析與重塑》,《法治論叢》2007年第3期,第79-87頁。

在外部責任的確定上,宜采用無過錯責任的歸責原則。責任承擔的方式一般包括行政賠償、行政補償、撤銷違法的行政行為、停止違法行為、糾正不適當的行政行為、返還權益、履行職務、恢復原狀、賠禮道歉、消除影響等。

(四)健全多元化的區域行政協助爭議救濟機制

就區域行政協助的請求主體與被請求主體之間的爭議而言,雙方自主協商是最溫和、最便捷的救濟途徑,宜作為解決輕微區域性爭議的首選方案。為防止雙方協商過程中出現久談不決的問題,在未來出臺的《行政程序法》中應對雙方協商的期限予以合理規定,盡量縮短爭議協商時間,促進達成一致的協商結果。

在協商后未達成一致意見或無協商必要的情形下,可引入爭議雙方均認可且與該爭議無利益沖突的第三方進行調解,從而克服各當事方追求自身利益最大化的弊端。至于由誰作為調解者,需要考慮產生爭議的地域范圍等因素。就省域范圍內地方政府及其職能部門之間產生的行政協助爭議而言,最終可由省委省政府出面調解來解決,對此宜適用上級行政機關調解機制,當事方可提請其共同的上級行政機關在行政序列內予以疏通和調解;對跨省域的地方政府及職能部門之間產生的行政協助爭議,宜充分利用現已存在的區域合作領導機構,如在合作理事會和首長聯席會內部設立調解機構,(38)駱天緯:《區域法治發展的理論邏輯:以地方政府競爭為中心的分析》,北京:法律出版社,2017年,第156頁。通過專門性的區域合作爭議解決機制加以協調處理。

若經自行協商和第三方調解后,仍未有效解決區域行政協助雙方主體之間的爭議,可采取行政解決方式,啟動上級行政機關裁決糾紛機制。對這一科層救濟機制的完善,不僅應明確上級行政機關負責法制工作的機構具體承辦區域行政協助爭議的救濟事項及其職能,而且要制定契合實際、便于操作的程序規則,保障救濟渠道的暢通,使各方利益得到平衡。(39)劉云甫:《區域行政行為的內涵及其法律規制初探》,《南京社會科學》2019年第4期,第87-93頁。在具體處理機關的選擇上,宜采取逐級處理的方式,即由各當事方請求共同的上一級行政機關作出處理決定,如果對這一處理決定不服,可以向該處理機關的上級機關進行申訴,但若是國務院作為各當事方的共同上級機關對區域行政協助爭議進行裁決的,則該處理決定具有終局性。(40)王菁:《區域政府合作協議研究》,北京:首都經濟貿易大學出版社,2017年,第243頁。

至于區域行政協助雙方主體之間的爭議是否適合通過仲裁、司法途徑加以解決,在國內學界尚存在一定的爭議。本文認為,無論是通過仲裁還是司法途徑解決區域行政協助雙方之間的爭議均面臨短期內難以克服的體制機制障礙。雖然相關法律規定未將此類爭議排除在仲裁范圍之外,但現有仲裁機構不適宜審理涉及不同地方行政機關之間關系的區域行政協助爭議。而將區域行政協助雙方主體之間的爭議交由法院審理,也勢必會突破我國現有司法權與行政權的配置框架,并帶來跨區法院設置的難題。(41)張彪、周葉中:《區域合作法律保障機制研究——以中部六省為例》,周佑勇主編:《區域政府間合作的法治原理與機制》,北京:法律出版社,2016年,第76-86頁。但若被請求主體作出的提供協助行為或不予協助的行為對行政相對人權利義務產生了實際影響,具備主體性、成熟性、外部性和具體性等可訴行政行為的特征,則可將其納入外部司法審查的范疇,允許相對人對該行為提起行政訴訟。(42)孫群:《論行政協助行為的可訴性》,《河北法學》2014年第9期,第190-195頁。

對區域行政協助中行政主體與行政相對人之間的爭議,應設置更加多元的救濟途徑,宜先由雙方協商解決,若協商不成,相對人可提起行政復議、行政訴訟或提出行政賠償請求,至于由請求主體或被請求主體獨自,還是由兩者共同作為行政復議的被申請人或行政訴訟的被告，賠償義務機關應視具體情況而定。相對人對區域行政協助的一方主體提起行政復議或行政訴訟的,另一方主體可作為第三人參加復議或訴訟。區域行政協助的任何一方主體因合法的公務行為造成相對人權益損害的,相對人均可請求其給予行政補償,一方在給予補償后,可向實際造成損害的主體追償。

綜上,為解決區域行政協助救濟機制不完善的問題,應建立健全由協商、調解、行政訴訟、行政復議、行政賠償、行政補償等多元救濟途徑構成的救濟機制體系。