歷史文化名城保護規劃的研究與建議

丁卓明

廣州市城市規劃勘測設計研究院 廣東 廣州 510060

在歷史文化名城的保護過程中，歷史文化名城保護規劃的編制作為名城保護的頂層制度設計，不僅見證了我國歷史文化名城保護制度的發展與完善，還讓大量的本土的特色歷史文化得到了充分的保留，成為提升城市宜居性、解決城市面臨特色危機問題的重要資源。因此，在展開保護規劃時，需要對城市的歷史與現狀、價值特色、保護要素和發展訴求等進行深入有效的研究，才能提出切合實際的保護規劃與保護管理措施，使歷史文化名城保護規劃與城市發展的協調性一致，切實做到“創造性轉化，創新性發展”。

1 歷史文化名城概念及保護規劃的含義

歷史文化名城是一個法定概念，是指國務院批準公布的保存文物特別豐富且具有重大歷史價值和革命紀念意義的城市。1982年，我國公布了第一批歷史文化名城，截止目前，已公布139座歷史文化名城。歷史文化名城制度也已經走過了40年的風雨歷程，這期間也伴隨著名城的保護制度、法規體系等日益成熟。名城保護規劃是名城保護管理工作的頂層設計和重要抓手，1991年《城市規劃編制辦法》提出，歷史文化名城要編制專門的保護規劃，這也是在城鄉規劃領域首次對名城要編制保護規劃提出明確的要求[1]。之后，從2005年建設部發布的《歷史文化名城保護規劃》，2008年國務院頒布《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，2012年，住房城鄉建設部和國家文物局印發《歷史文化名城名鎮名村保護規劃的編制要求》（試行），2018年印發《歷史文化名城保護規劃標準》等等一系列政策文件中，對名城保護規劃的編制要求、內容等進行了做出了進一步的規定。

2 當前歷史文化名城保護規劃的一些主要內容

綜合當前已出臺的政策文件，歷史文化名城保護規劃的編制需要綜合分析城市的歷史、社會、經濟背景和現狀，體現名城的歷史、科學、藝術價值和文化內涵，確定名城保護的目標和保護原則，確定保護內容和重點，提出保護措施；劃定歷史地段、歷史建筑群、文物古跡和地下文物埋藏區的保護界限，提出相應的規劃控制和建設要求；合理調整歷史城區的職能，控制人口，疏解交通，改善基礎設施，提出分期實施和管理建議等等內容。

2.1 保護體系的構建

從當前大多數歷史文化名城保護規劃來看，在對歷史文化名城核心價值特色進行了分析和總結的基礎上，大部分都建構了物質層面和非物質層面兩個方面的保護框架，從而形成由市域、歷史城區、歷史文化名鎮名村及傳統村落、歷史文化街區及歷史風貌區、不可移動文物、歷史建筑、非物質文化遺產等要素構成的保護體系[2]。同時，明確名城的保護主題，明確市域歷史文化遺產、歷史城區、非物質文化遺產等保護對象的保護內容和保護措施等等主要核心內容。

2.2 歷史城區保護

歷史城區保護是保護規劃的重點內容。從歷史文化名城來看，歷史城區都是歷史最為悠久、歷史文化遺產最為豐富的地方。按照目前的規范要求，歷史城區的保護主要是包括對歷史城區的自然山水和人文環境的特色、歷史城區傳統格局、整體形態特征等進行研究，劃定歷史城區范圍，并提出包括功能定位、高度、景觀風貌控制、保護措施等一系列的內容。

2.3 歷史文化街區或歷史地段的保護

主要為確定歷史文化街區或歷史地段保護保護名錄，提出街區或歷史地段保護的一般性保護措施，劃定保護范圍，并就每一歷史文化街區或歷史地段提出針對性的保護管控要求和保護重點內容。

2.4 文物單位與歷史建筑的保護

該層次主要涵蓋文物、歷史建筑和傳統風貌建筑等單體構筑物的保護，除了應對一定歷史價值、科學價值、藝術價值的建筑物與構筑物進行全面的普查，提出保護名錄，推薦歷史建筑、傳統風貌建筑名錄建議外，還要科學的評估價值特色和保護狀況，提出場地環境、平面布局等相關的修繕維護要求，同時，還要對歷史建筑或是各類的建設工程選址提出相關的要求，盡可能避開歷史建筑，若是不能因為某些情況而不能避開的，就應當進行原址保護[3]，提出必要的工程防護措施。

3 歷史文化名城保護規劃面臨問題分析

從當前已經完成的大多數歷史文化名城保護規劃來看，保護規劃的編制基本可以滿足法規規范的要求，但是隨著新時期，在新發展觀背景下，保護理念認知的不斷深入，加上保護規劃在實施中的執行情況，可以看到，當前保護規劃的內容還是有較大的完善空間。

3.1 不符合保護新要求，認知具有局限性

依據2021年中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，名城保護需要有大歷史觀，加強對近現代發展，尤其是100 年來中國共產黨發展歷程、70 年中華人民共和國發展、40年改革開放和社會主義現代化建設的歷程的研究，納入反映近當代城市發展的工業遺產、紅色文化等遺產的保護[4]。有些名城對于歷史文化價值特色的研究，并未置身于中華民族文明傳承序列和脈絡中去，導致對其歷史文化價值認知具有局限性，導致一些體現城市價值特色的要素被遺漏，尚未納入保護規劃，沒有實現真正的全面保護。

3.2 保護深度的不足

歷史文化街區歷史地段是名城保護規劃的重點內容之一，但名城保護規劃作為一個偏宏觀的專項規劃，實際的編制中存在歷史文化街區和歷史地段、非物質文化遺產等保護深度不足的問題，導致在實際操作中，尤其在當前快速的城市化進程中，一些保護要求無法有效落地，給管理也帶來諸多不便，由此導致的一定程度的管理混亂也讓歷史文化資源遭受到一定的破壞，保護規劃實際成為空殼，約束力不強[5]。

3.3 未落實新發展理念

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把握時代大勢，提出并深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，引領在破解發展難題中增強動力，不斷朝著更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的方向前進。對于歷史悠久的名城，防災減災、海綿城市及綠色社區建設等內容都應當成為保護關注的重點，但當前很多名城的保護規劃，這部分的內容薄弱甚至缺失。

3.4 保護與發展的脫節

當前絕大多數的名城都存在著歷史環境保護與舊城更新的矛盾與問題，面臨保護，更面臨發展和人居環境提升等諸多問題[6]。但大多數保護規劃對于城市更新指引的要求不足，傳承利用的底線與邊界不清晰，缺乏有效的制度創新和激勵政策，難以激發歷史文化名城價值，讓名城的保護和發展形成良性關系。

4 歷史文化名城保護規劃編制的建議

4.1 加強對于歷史保護的學習

2013年以來，從中央城鎮化工作會議、十九大等歷次重要會議，中央在對文物保護、城市規劃建設管理工作做出了一系列重要指示，習近平總書記也在多個場合談到了歷史文化保護，傳統文化，表達了對傳統文化、傳統思想價值體系的認同與尊崇。特別是2021年，中辦、國辦印發的《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，是我國在1982年建立歷史文化名城保護制度近40年來，首次以中央名義專門印發的關于城鄉歷史文化保護傳承的文件，是新時代歷史文化保護的頂層設計和綱領性文件，濃縮了歷史文化保護的精髓，因此，一定要加強對黨中央對于歷史保護要求以及習近平總書記關于歷史文化保護傳承系列重要論述的學習，深刻領悟“保護好、利用好、傳承好歷史文化，是踐行文化自信、實現中華民族偉大復興的一項重要任務”，以理念作為行動的先導，不斷從思想上，行動上提高在城鄉建設中保護傳承歷史文化的意識和水平，來指導歷史文化名城保護規劃的編制。

4.2 加強對市域范圍歷史文化遺產保護和歷史城區的整體保護

隨著城市建設不斷加速建成規模的不斷擴大，保護遺產和類型的不斷擴展，需要將保護規劃的范圍擴展到全市域范圍，切實落實空間全覆蓋、要素全覆蓋的要求。雖然隨著范圍的擴大和保護的內容更為廣泛，會增加規劃工作的困難和挑戰，但是對于一些以往容易被忽略的自然山水環境格局、歷史的古村鎮、村落，老建筑、文化線路遺產以及歷史環境要素等文化遺產類型可以起到較好的保護，進一步織補完善現有的遺產體系，進而豐富和擴展名城歷史文化內涵[7]。

重視生態文明，進一步提出與歷史城區營建關系密切的城市山水環境的保護措施，并在保護規劃中提出整體保護的方法和策略，保護古城好山水格局，意境的延續，并建立起遺產之間的關聯性，通過文化路徑、節點、歷史水系、傳統街巷、城垣城廓等，形成保護傳承的網絡，全方位展示古城文脈。

4.3 拓展歷史文化街區歷史地段的保護深度

保護規劃中的歷史文化街區和歷史地段內容，建議應達到控制性詳細規劃的深度，并可替代已有的詳細規劃。按照詳細規劃的深度要求，深化歷史文化街區的道路交通系統的優化、用地性質調整、人口與社會生活、市政設施的改善、功能品質的提升等整體保護戰略，重解決在道路交通、用地性質、規劃指標及公共設施配套等方面與控規沖突的重點內容，提出建（構）筑物和歷史環境修繕要求、重要節點的整治要求、歷史文化遺產的活化利用保護與控制等針對性強、實操性強的創新性管控措施；使街巷格局、空間形態風貌的保護要求能夠具體落實到空間上，落到實處。同時，建議通過制作“一張圖”管控圖則，使保護與管理工作的需求更加緊密結合，讓管理更加精細化、讓管理人員的可操作性更強。

4.4 加強保護發展活化利用的措施

歷史文化名城是城市文明的重要空間載體，在編制保護規劃時，應將歷史文化名城保護真正納入到城市空間的發展框架中，保護與發展目標應融合，與城市社會經濟發展規劃、國土空間規劃、城市發展戰略以及城市總體設計等進行更好的銜接和協調。一方面明確歷史城區的功能定位，提出職能疏解的具體路徑，將歷史文化街區的活化與城市、街道或社區的公共中心體系建設相融合，創造出更多歷史文化資源的創造性轉化和創新性發展的優秀空間載體；另一方面，依據文化的特色和發展趨勢去制定“以保促用”相關的鼓勵政策與發展建議，讓歷史文化遺產資源往日的文化與活力得以恢復，讓保護更好地融入城市建設，讓歷史空間煥發新活力，成為傳承歷史文脈，城市特色發展的重要文化資源。

4.5 加強其他新發展理念內容

（1）重視名城保護防災減災規劃。大多數歷史文化名城的歷史城區、街區、傳統村落中,都會有彎曲狹窄的街巷、歷史久遠的房屋,這些元素構成了歷史文化名城的獨特魅力，但另一方面這些老房子，因為居住環境得不到改善，原住民紛紛遷出，導致空心化，出現大量的危房和有不安全隱患、損毀嚴重的情況，讓這些都成為了抗震防災、救災的不利因素。當前習近平總書記就構建大安全格局提出了更高要求，在保障國家安全、經濟安全和人民群眾生命安全的大安全格局的背景下，新時期，歷史文化名城保護規劃需要加強對于防災減災的關注，需要全面落實總體國家安全觀，堅持底線思維和風險閉環管控。在規劃中進一步加強風險抗震防災意識，增加對建筑的抗震加固改造要求、避震疏散場地以及疏散道路等要求。引入先進技術，建立危房信息資料檔案庫和數據，庫為防災減災工作提供信息基礎，并提供全天候智能監控巡查。在歷史文化名城中找到“保護”與“安全”的平衡點，保證人、文化以及財產的抗震安全，以高水平防災安全保障經濟社會高質量發展，在高質量發展中促進防災安全保障水平提升。

（2）優秀文化及非物質文化遺產的傳承保護。優秀文化及非物質文化遺產作為近年來關注的重點，對歷史文化名城保護規劃來說，加強這部分內容并不是要像保護物質文化遺產那樣提出明確的保護措施和管理意見，關鍵在于通過對非物質文化遺產的保護來挖掘名城更深層次的文化底蘊，厘清傳統文化與現代文化的關系，不僅要保護具有當地特色的傳統文化，還要在城市發展中將文化的因素突出，增加非物質文化的空間載體，讓傳統文化能找到在當代發展的意義。同時，要加強非遺傳承的配套政策的制度設計。通過建立相應的教育制度，開設一些專門的培訓課程，讓非遺走進校園，讓更多的青少年在參與的過程中學習到歷史文化名城本地的風俗文化與知識，使更多的年輕人自發熱愛的對傳統文化進行傳承。

5 結束語

縱觀名城保護制度建立40周年以來，歷史文化名城保護規劃的編制，對于我國歷史名城的發展而言，很大程度上讓歷史文化名城得到及時有效的保護，并助力中華優秀歷史文化得以傳承與弘揚。因此，在以往名城保護規劃的基礎上，還需依托不斷前進的保護發展觀，對歷史文化保護理念的深入認知，對歷史文化價值的高度的挖掘，本著對歷史負責，對人們負責的精神，不斷加強學習，創新保護規劃的編制方法和內容，擴大保護范圍，增補新的遺產類型，拓展保護的深度，創新活化利用的措施和政策，不斷在歷史的深入思考中吸取智慧，在新的發展理念指引下走向未來，讓“文化自信是一個國家、一個民族發展中更基本、更深沉、更持久的力量”的深刻內涵得到真正落實。