價值、體系與原則：黨內法規的整體性思考

張 露

(1.重慶大學 法學院，重慶 400030；2.四川輕化工大學 法學院，四川 自貢 643000)

一、問題的提出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視管黨治黨問題，并將黨內法規作為全面依法治國的重要領域來加強建設。在我國，黨內法規(party rules and regulations)通常特指中國共產黨的黨內法規(CPC’s rules and regulations)。目前，黨內法規最權威的定義是《中國共產黨黨內法規制定條例》(2013年)第2條之表述，即黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。這一定義源自《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》(1990年)第2條對黨內法規的表述。事實上，學界對黨內法規概念的討論已經持續了20多年，隨著依規治黨實踐的不斷深入，黨內法規的內涵和外延都進一步豐富和明晰了。習近平總書記強調：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！盵1]黨內法規作為管黨治黨的基本遵從，其調整對象和外部環境所涉及的層次和維度構成都非常復雜，因而需要在管黨治黨的實踐中加強整體性思考。由于黨內法規建設過去缺少整體性規劃，黨內法規“碎片化”現象凸顯。在建黨初期，會議和文件是黨治理的主要渠道，所以黨組織制定了眾多的文件，如“綱領”“決定”“條例”“宣言”等20多種，這些文件涉及面廣、數量龐雜、制發簡單，難以形成體系，甚至某些規范之間相互沖突。隨著黨的制度建設的持續深入，黨內法規逐步從黨的文件中分化出來，形成了比較完善的黨內法規體系。但由于黨內法規主要由單行法規組成，且不同法規的調整對象和規范事項均不相同，因此從整體性視角構建黨內法規體系尤為重要。

(一)堅持整體性思考的現實需要

實踐性是馬克思主義的本質屬性之一。面對復雜的治理系統，堅持整體性思考有利于避免陷入碎片化陷阱，也有利于掌握各項工作運行的底層邏輯。黨內法規建設需要關注如下兩個方面的復雜性。第一，黨的組織是一個復雜系統。截至2021年6月5日，中國共產黨黨員總數為9 514.8萬名，黨的基層組織總數為486.4萬個[2]。作為世界上規模最大和組織結構最復雜的政黨，如何有效管黨治黨的問題在世界上沒有任何組織可供模仿，可以說，中國共產黨的治理難度在世界是最大的。第二，黨的治理對象和治理環境也是一個復雜系統。黨的第一個一百年已經交出了一份完美的答卷，但是如何在“烏卡”時代(1)烏卡(VUCA)，即volatile(不穩定的)，uncertain(不確定的)，complex(復雜的)，ambiguous(模糊的)的縮寫。烏卡時代指的是我們當前正處于包含這四種特性的時代。的大背景下做好趕考人，要求中國共產黨在持續動蕩的國際環境中對不斷演化、包羅萬象且極其復雜的國內事務進行有效治理，才能帶領中國人民從勝利走向更大勝利，因此，堅持整體性思考尤為重要。

在國家治理體系和治理能力現代化背景下，將黨內法規置于“五大法治體系”的整體架構之中，按照治國先治黨和全面從嚴治黨的要求，探索管黨治黨的整體性治理方略?！吨袊伯a黨黨內法規制定條例》的第三章強調黨內法規制定工作需要做到“突出重點、整體推進”。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中指出，中國共產黨“堅持依規治黨、形成比較完善的黨內法規體系”[3]，并將黨內法規體系建設提升到事關中華民族偉大復興的新高度。

從黨內法規各項工作實踐來看，由于治理體系的復雜和整體性思考的欠缺，盡管黨和國家已經將黨內法規工作提到了很高的高度，將其視為事關社會主義建設事業成敗的大事，并且已經進行了持續不斷的補充、修正和完善，甚至在一定程度上可以說黨內法規體系已經基本建立起來，但是黨內法規的建設仍大量存在“碎片化”現象。徐信貴認為應該通過強化黨內法規體系化來克服“碎片化”問題[4]，熊明明和朱建華指出可以通過建立紀法規范貫通融合機制來解決“碎片化”問題[5]。根據實踐中存在的“碎片化”現象，黨內法規建設必須能夠從大局著眼從問題著手，堅持整體性思考，謀求全局性的勝利。

(二)堅持整體性思考的內在要求

我國走中國特色社會主義國家道路需要一方面高舉馬克思主義偉大旗幟，另一方面又要堅持走馬克思主義的中國化道路。整體性是馬克思主義本質屬性和中國文化重要傳統的特征，因此堅持整體性思考是黨內法規建設的內在需求。

首先，整體性是馬克思主義最根本的屬性[6]。目前，學術界普遍將科學性、階級性、實踐性看作是馬克思主義的本質屬性，這些觀點僅從某一特定的方面揭示了馬克思主義的本質屬性。而馬克思主義整體性屬性強調堅持科學性與階級性的統一、理論性與實踐性的統一，認為只有堅持整體性視角，才能對馬克思主義理論的邏輯起點、邏輯線索和邏輯結果有清晰的認識，才能更深刻全面地理解和堅持馬克思主義?？傊?，黨內法規建設是無產階級政黨本性的要求，只有按照其政黨來源與法治來源，才可將黨內法規建設統一歸結為社會主義制度的內在要求。此外，依法依規治黨是黨建的基本方略，也是中國實現整體化法治的中心題域[7]。

其次，整體性思考也是我國傳統文化的特征之一。與西方堅持還原論和重視分析思維不同，中國傳統哲學和傳統思想注重通過陰陽五行相生相克等整體性思想來分析萬事萬物間的相互關系。并且，中國傳統思想特別是中醫學的整體性思維方式，將人和自然放在同一個環境來思考和探求萬物的因果，有相當的現實意義。中國傳統的這種整體性思考已深深地扎根于我國政治、經濟、文化、社會的方方面面。對此，于濤認為研究中國文化必須堅持整體性范式[8]，汪公文指出應當使用整體性分析的方法，將傳統精義重新闡釋出來以適應轉型中國的法治發展[9]。由此可見，黨內法規建設也應該堅持整體性思考的傳統基因。

近年來，學界對“整體性”的關注度越來越高，這些研究喚起了學術界對整體性的關注，也推動了學界對黨內法規整體性的研究。李挺在整體性思維背景下，對我國自然保護地立法的建構與整合進行了研究[10]；周永坤則認為摒棄形式與實質“分離的法治概念”，確立整體性法治概念是法治建設的首要任務[11]；韓強、姜建成和常青偉在研究全面從嚴治黨的整體性時論及了黨內法規問題[12-13]；張曉燕對黨內法規制度建設的頂層設計進行了研究[14-15]；何志麗在論述新時期制度治黨的特點時談到了黨內法規的整體性特征[16]。從中國知網公開發表的文獻來看，已經有不少研究分別從價值、體系和原則等視角來研究黨內法規了，但從整體性視角將三個方面系統進行研究仍是一個薄弱環節，仍停留在多年前。如2011年王學輝從統合與超越視角，對“依法治法”的整體性圖式構建進行了探索，認為法律是“形式、事實和價值的特殊結合”[17]?？梢?，學術界目前對黨內法規整體性的思考在廣度、深度及系統性等方面的研究，與黨中央對黨內法規各項工作的要求相比都還存有巨大的差距，因此加強黨內法規整體性研究還有很強的理論需求。

綜上，基于現實需要以及理論需求,本文從整體性視角出發,對黨內法規的價值、體系和原則三個方面進行系統研究,以增加黨內法規建設的整體性意蘊,強化黨內法規建設的系統化思考,從而更好地夯實黨各項事業的基礎。

二、價值指引是整體性思考的方向保障

黨內法規建設必須堅持馬克思主義的指導，同時也必須傳承和弘揚中華文化傳統。馬克思主義為黨內法規建設始終堅持正確的方向提供了基礎性保障，而以德治國和依規治黨的結合則保障理論和實踐的有機統一。從整體性視角來看，價值作為法規制度的有機組成部分，不僅賦予了黨內法規以精神內核，還為法規制度體系和治理實踐注入了持續優化的原動力。

(一)馬克思主義理論發揮價值指引的基礎保障性作用

馬克思主義理論提出了初步建設無產階級政黨規章制度的構想，對后續我黨的政治建設提供了理論方面的基礎性保障。早在19世紀，馬克思、恩格斯就將“法律”“法規”的表述引入黨內[18]。1859年，馬克思在《致恩格斯》一信中明確指出：“我們現在必須絕對保持黨的紀律，否則將一事無成?！盵19]1879年，恩格斯在《致奧古斯特·倍倍爾》的信中說：“一個黨喪失了作出有約束力的決議的可能性，它就只能在自己的活的、經常變化的需要中去尋找自己的法規?！盵20]列寧則將黨的代表大會視為黨內“唯一的立法者”，確立民主集中制為黨的根本組織原則，并認為嚴明黨紀是政黨自身的生命力和存在的基礎。斯大林則強調對黨內領袖和一般成員都應適用同一套法規：“如果我們對領袖們宣布一種黨的法規，對黨內的‘平民’宣布另一種黨的法規，那么我們就根本沒有什么黨，沒有什么黨的紀律了?！盵21]

馬克思主義實踐觀認為，實踐是認識的來源和認識發展的動力，是檢驗認識正確與否的唯一標準。中國共產黨注重站在整體性高度來統籌謀劃崇高政治理想、高尚政治追求、純潔政治品質、嚴明政治紀律這一個重大課題，并堅持將黨的政治建設看作是黨的根本性建設[22]。中國共產黨取得的偉大成就，根本在于始終高舉馬克思主義的偉大旗幟，始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，始終堅持“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”的初心和使命[1]，始終堅持將黨的建設作為永恒課題而常抓不懈。2020年11月習近平在中央全面依法治國工作會議上指出，推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益。馬克思主義政治信仰為黨內法規建設各項工作確立了正確的方向指引，黨內法規制度的建設實踐又反過來推動黨的政治建設的持續進步。

黨的歷代領導人都非常注重黨內法規建設。1938年，毛澤東在《中國共產黨在民族戰爭中的地位》中首次提出了“黨內法規”這一重要概念，闡釋了黨紀的重要性，強調通過制定一種較詳細的黨內法規來統一各級領導機關的行動[23]。1945年，劉少奇在《關于修改黨章的報告》中指出，黨章不僅是要規定黨的基本原則，而且要這些原則規定黨組織的實際行動方法、組織形式和內部生活規則[24]。1978年12月，鄧小平在中共中央工作會議的閉幕會上強調：“沒有黨規黨法，國法就很難保障……對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律?！盵25]1471980年，鄧小平在《黨和國家的領導制度的改革》中指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面……領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性?！盵25]333黨的十八大以來，習近平更是將黨內法規建設提到了前所未有的高度，對黨內法規制度建設做整體性和一體化的部署。比如，2016年12月黨中央召開黨的歷史上第一次全國黨內法規工作會議，并通過了《關于加強黨內法規制度建設的意見》等。

(二)以德治黨和依規治黨相結合發揮價值指引的內在統一性作用

從馬克思主義實踐哲學看，需要將以德治黨和依規治黨統一起來。馬克思主義實踐哲學被視為第一哲學是源于馬克思主義將實踐性作為其本質屬性，在這里“實踐”首先被賦予人生的意義和價值，而不僅僅是滿足人的欲望和需要[26]。據此，從整體性視角強調以德治黨和依規治黨的有機統一，關鍵在于深入把握其學理基礎。

習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上指出：“堅持依規治黨和以德治黨相統一，堅持高標準和守底線相結合，把從嚴治黨實踐成果轉化為道德規范和紀律要求?！盵27]在中央全面依法治國工作會議上他也指出：“要堅持依法治國和以德治國相結合，實現法治和德治相輔相成、相得益彰?！盵28]《中國共產黨廉潔自律準則》(2016修訂)是黨執政以來第一部堅持正面倡導、面向全體黨員的黨內法規，通過為治黨樹立了一個現實可見和實踐可行的道德標準來突出“以德治黨”[29]。而依規治黨所涉及的“章程、規范、規矩、條例、法案、命令”等的有效執行，在實踐中最深層的價值追求都是公平、自由、正義、廉潔等倫理道德價值訴求?？傊?，雖然強調以德治黨和依規治黨的統一，更多關注的是兩者內在價值的一致性，但是從價值要求上講，“德”通常比“規”具有價值優先性。美國學者富勒曾指出，法律“是一個目的性的事業，其成功依賴于行為人的精神、洞見、智慧和法律實踐者的良心”[30]。

從傳統政治哲學上看，以德治黨和依規治黨本身就是一個整體。我國傳統政治哲學主張堅持“內圣外王”之道。其中，先秦儒家、道家、法家都秉承“內圣外王”之道，“三家”所秉承的“內圣外王”可分別概括為“智仁合一”“明德合一”和“德功合一”[31]。后來心學的“致良知、知行合一”等思想則體現了“內圣外王”治理之道走向了融合。具體到黨內法規建設中來看，“內圣”要求中國共產黨關鍵在于將其建成道德自律型的政黨，使每一個黨員干部都成為社會正義的化身。通過強化“內圣”，樹立良好的榜樣，進而“造成一種時勢，凝聚人心，通過感召而使某種高尚行為獲得眾人的響應，從而改變社會成員的共同意識和普遍心態”[32]。同時，黨執政的合法性最初來自廣大人民群眾歷史選擇的必然性，也來自黨的先進性和良好的執政品性[33]，“如果黨喪失了其先進性和純潔性，也就丟掉了賴以繼續執政的資格”[34]。因此，按照科學執政、民主執政和依法執政的要求推動黨內法規建設[35]，不僅有利于增強黨執政的合法性，更有利于促進黨的持續發展[36]?！巴馔酢眲t主要是指為實現政治目標而制定的各種制度、措施、方針、政策、方法等。黨章規定，黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘苦，保持最密切的聯系。即在領導干部治國理政和廣大黨員干部的公共服務實踐中，通常需要將黨的根本宗旨和價值信條內化為廣大黨員干部的個人信仰和行動準則，力求做到“知行合一”，進而不斷改善并持續強化黨的領導。

從文化層面上看，以德治黨和依規治黨的內在邏輯具有整體性和一致性。在文化理論體系中，文化通常被分為物質文化、制度文化和精神文化三個層面，三個層面的文化是一個相互影響相互作用的統一整體：物質文化是基礎，決定著制度文化和精神文化的發展速度和水平；制度文化則是物質文化的反映和規范，同時凝結著特定的精神文化；精神文化是物質文化和制度文化的頂層設計和方向指引，既外顯為一定的物質文化和制度文化，又受相應的物質文化和制度文化發展水平的制約和影響[37]。同時，依規治黨的“規”屬于制度文化范疇，以德治黨的“德”主要指理想信念和思想道德修養等，屬于精神文化范疇，因此強調依規治黨和以德治黨的有機結合，符合文化哲學的內在要求。

從其他學科看，以德治黨和依規治黨亦為相互聯系的有機整體。制度經濟學的研究也表明，一項制度的成敗往往取決于非正式的約束(比如道德)，但是正式的約束(比如制度)能夠補充和強化非正式約束的有效性，有時也可能修改、修正或替代非正式約束[38]。另外，政治學認為，政治以倫理為基礎，具有道德價值；而倫理道德則不僅被看作政治的載體和基礎，也被看作政治的目的[33]。

三、體系建設是整體性思考的主要領域

黨的十九大提出了“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”的總體要求[1]。張文顯指出：“法治體系是描述一國法治運行與操作規范化有序化程度，表征法治運行與操作各個環節彼此銜接、結構嚴整、運轉協調狀態的概念，也是一個規范法治運行與操作，使之充分體現和有效實現法治核心價值的概念?！盵39]從整體性視角來講，黨內法規建設重點需要在明確價值的指引下，理清法治體系的基本框架，同時確保黨內法規與國家法律全面協同。

(一)現有黨內法規體系的框架解析

雖然《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規做了界定，但嚴格來講，該定義仍然存在模糊性，還有可討論的空間。比如，陳柳裕認為黨內法規是指由中國共產黨制定的，反映黨的意志，以黨組織和黨員的權利和義務為內容，以確認、保護和發展黨內關系和黨內秩序為目的，以黨內約束力保證實施的行為規范體系或行為規范的總稱[40]。又如劉長秋傾向從廣義角度來理解黨內法規概念，認為中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委在履行職責過程中形成的、具有普遍約束力且可以反復適用的決議、決定、意見、通知等也應納入黨內法規的范圍[41]。從整體性視角來看，《中國共產黨黨內法規制定條例》界定了黨內法規的核心內涵和外延，即明確了黨內法規的制定主體、規范對象和最終的表現形式等，但是并沒有明確指出黨內法規的價值指引，即需要明確指出黨內法規的初心和使命就是維護黨的領導、更好地堅持黨的意志。另外，黨中央的決議、決定、意見、通知等在實踐中也被當成“廣義的黨內法規”來對待，只是需要在條件成熟時將其用嚴肅的黨內法規的形式固定下來。

黨內法規概念的明晰使討論黨內法規這個龐雜體系具有了前提和基礎。從整體性視角來看，由于黨內法規的構成復雜，堅持從不同分類方式全面審視黨內法規體系的基本構成，更有利于促進黨內法規體系的不斷完善。

首先，《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出的“1+4”基本框架是當前普遍認可的分類方式，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊。這種分類方式，有利于堅持目標導向和問題導向，以及按照“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌相協調原則，進而穩步推進黨內法規體系建設。

其次，根據效力等級不同來理解黨內法規體系也是一種公認的分類方式，即將黨內法規體系看成一個包含4個層次的完整體系。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》規定，“黨章”是黨內“根本大法”，具有最高效力；“準則”在黨內法規中具有極為重要的地位，具體指對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出的基本規定，其效力僅次于黨章；“條例”處于第三層次，是指對于黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定?，F行的準則和條例已經構建出了黨內法規的主干骨架，而處于最低層次的規則、規定、辦法和細則是對黨的某一方面重要工作的要求和對程序作出的具體規定，其特點是數量多、內容雜?！斑@四種法規所規范的領域大小遞減，而針對性和實操性遞增，但是大小強弱之間的差別卻并不非常明顯?！盵42]

另外，對黨內法規體系分類還有不同理解。比如，根據黨內法規制定主體的不同，對黨內法規體系進行分類，通?？煞譃橹醒朦h內法規、部門黨內法規和地方黨內法規。中央黨內法規包括黨章和黨中央制定的黨內法規。中央紀委和中央各部門制定的法規是部門黨內法規。黨內法規的制定堅持高度集中的模式，中央掌握規則的制定權，統一在全國各級黨組織實施。省級(自治區、直轄市)黨委在中央授權下也可制定地方黨內法規，在本地黨組織實施。又如有學者按照內容劃分，即除黨章作為黨的“根本大法”之外，黨內法規可以分為七大類：黨的思想建設的黨內法規、黨的組織建設的黨內法規、黨的隊伍建設的黨內法規、黨的作風建設的黨內法規、反腐倡廉建設的黨內法規、黨內工作程序的黨內法規，以及其他秘密工作和機要交通工作等方面的專門黨內法規[43]。

(二)黨內法規與國家法律的協同機制構建

黨的十八屆四中全會將黨內法規明確納入我國社會主義法治體系。在全國黨內法規工作會議上，習近平就加強黨內法規制度建設，作出了堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設的重要指示[44]。胡錦濤也曾指出：“要著力加強制度的系統性，加強整體規劃和統籌協調，既重視黨內法規制度的建立健全，又注意與國家法律法規的協調配合，使各項法規制度彼此銜接，環環相扣，真正發揮法規制度的整體合力?！盵45]《關于加強黨內法規制度建設的意見》則指出，到建黨100周年時要形成比較完善的制度體系、實施體系和保障體系，但是與全面依法治國的要求相比，黨內法規的總體規劃前瞻性不強，還落后于國家法治建設。如何在整體性視域下，探索黨內法規與國家法律的全面協同，這仍是當前和今后一段時間的重要任務。

黨內法規與國家法律協同的前提條件是兩者具有高度的統一性[46]，主要表現在如下幾個方面：第一，兩者都是黨的意志的具體體現。黨內法規和國家法律都是依法治國重大方略的基本依據。依法治國必須堅持黨的領導，黨內法規就是管黨治黨的黨內規矩，堅持依規治黨是社會主義法治的本質要求。國家法律與黨內法規的初心和使命一樣，即用國家法律的強制力保障廣大人民群眾的根本利益。在具體形式上，先將黨的意志轉變為國家法律，然后再轉變為全體社會人員必須普遍遵守的強制規則。第二，兩者共存于中國特色社會主義法治體系。社會主義法治體系很重要的特征就是執政黨及其成員對自身的要求高于一般社會組織和人員。作為管黨治黨的黨內規矩，黨內法規兼具法律屬性和政治屬性[47]。并且，黨內法規作為一種軟法[48]，具有典型的法律屬性，對所有黨員和黨組織都具有強制性的約束力，因而確立了黨員與黨組織必須堅守的行為底線或基本準則；黨內法規更有鮮明的政治屬性，是制度化管黨治黨的政治產物，也是使黨永葆先進性和純潔性的制度要求。而國家法律確立的是全體社會成員的行為底線，顯然黨內法規確保的底線必須高于一般社會組織與成員，否則就無法體現黨的先進性和純潔性。第三，兩者的價值理念是一致的。黨內法規是從嚴治黨的依據，其目的在于更好地為人民服務；而國家法律則要求提高國家治理現代化，目的亦是促進人民的生活更加美好，因此兩者均是追求為人民謀福祉這一價值目的。

此外，就黨內法規與國家法律全面協同的具體維度來看，兩者的全面協同關系主要體現在如下三個方面：第一，價值理念上的協同。依法治國和依規治黨在價值理念上都要全面堅持社會主義法治理念，即通過堅持共同的價值理念指引，并形成法治共識，從而為依法治國的完整體系提供精神動力。其目的在于維護和強化黨的領導，而具體實現路徑則是以德治國和依法治國的全面協同。第二，法治體系的全面協同。為了統籌推進黨的領導、人民當家作主和依法治國等目標順利實現，需要把黨內法規與國家法律統一于建設社會主義法治國家的偉大事業中，進而促進黨內法規與國家法律在各自領域發揮作用。另外，黨內法規和國家法律在對黨員干部和各級黨組織行為的規定上存在重疊和交叉，這需要強化立法過程的協同，統籌好黨規與國法的立法進程，從而避免矛盾和沖突的出現。第三，執法體系的協同。為了強化執政黨的合法性和維護國家法律的權威，需要加強黨內法規與國家法律執法主體的協同，實現兩者統一領導、統一部署和統籌協調。

關于黨內法規與國家法律協同機制的構建，通常需要注意如下三個方面：第一，確立協調原則。雖然國家法律和黨內法規關系密切，且具有高度的統一性，但規范的實體不同，這要求在堅持國家法律至上原則和黨內法規嚴于國家法律原則的基礎上，統籌規劃兩者的協同問題，確保頂層設計統籌規劃，從而為兩者分類分層全面協同奠定良好的基礎。第二，確立兩者之間的雙向協同機制。當前，國家法律體系更加完善，黨內法規體系也逐漸完善并初步形成全面的黨內法規體系。即便如此，仍然需要明晰黨內法規和國家法律的邊界，并在此基礎上加強協同。并且國家法律體系也需要根據新時代新情況，根據更好踐行黨的初心和使命的根本要求而堅持持續修訂和完善；而黨內法規也需要根據更好堅持依法治國方略和建設社會主義法治國家戰略目標而構建更加完備的基本體系，從而為依法治國執政奠定堅實的法規制度基礎。第三，建立兩者協同的工作機制。這種工作協同機制是一個多層次立體化的協同體系，不僅需要建立黨內立法部門與國家法律立法部門的協同機制，強化兩類執法部門的協同機制，實現黨紀責任與法律責任的充分協同[49]；還應協同兩者的審查機制，通過有效評估來確保黨內法規和國家法律的科學性、合理性和完備性等。

四、完善原則是整體性思考的重要保障

黨內法規體系建設永遠都走在不斷完善的路上。黨內法規的建設包括推動和影響黨內法規制定、修改、廢止等環節的完整運作機制。從整體性視角來看，堅持正確的價值指引可以保障體系完善的方向始終正確，但是還需要堅持具體的工作原則，才能保障黨內法規各項工作順利推進。

(一)堅持目的與手段的整體性

維護和改善黨的領導，同時保障國家的長治久安，是加強依法依規治黨的根本目的。在中國，能夠有效約束中國共產黨的只能是中國共產黨自己。因此，黨內法規同時又是強化黨的領導的具體手段。從整體性視域來看，目的和手段是辯證統一的關系，不能截然分開。具體來講，需要明確加強黨內法規建設各項工作的目的，保障各項工作堅持正確的價值指引，從而確保各項工作不忘初心和牢記使命；同時，又將依法依規管黨治黨看成實現目的的手段，堅持在不斷解決實際問題中發展和完善。

從目的上講，需要強化黨內法規以鞏固和維護黨的領導。雖然中國共產黨是中華人民共和國的締造者，也是我國憲法規定的執政黨，但是黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。為了確保中國共產黨始終為人民執好政、掌好權，始終將治國理政的目標聚焦于國家長治久安和人民安居樂業，就需要保障各項黨內法規制度不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。如果管黨治黨的約束機制不健全或者執行不徹底，就會造成黨內約束機制失靈，導致的后果將是非?？膳碌?。1945年7月1日，黃炎培和其他五位國民參政員一道訪問延安，并對毛澤東不無感慨地談及“歷史周期率”問題。雖然毛澤東當時嚴肅表示已經找到了跳出歷史周期率的新路，但具體的實現路徑卻不是一蹴而就的。2012年12月，習近平重提毛澤東與黃炎培的延安對話，并指出黨內腐敗問題已威脅到黨的執政地位。黨的十九大報告指出：“勇于自我革命，從嚴管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格?！盵1]中國共產黨在百年發展歷程中始終保持著勇于自我革命的自覺，以肩負歷史使命的責任擔當推動自我革命[50]，但是目前關于自我革命的既有研究缺乏一定的貫通性、整體性意蘊[51]。因而，通過強化黨內法規從嚴管黨治黨，始終保持黨自我革命的品格，已成為鞏固和維護黨的領導的重要經驗。

從手段上講，需要根據黨內法規堅持全面從嚴治黨。為了更好地維護和改善黨的領導，同時保障國家的長治久安，如何通過法律和制度將權力關在籠子里才是最根本最徹底的措施，否則會危害人民的根本利益、危害國家的長治久安以及危害黨的執政根基。鑒于腐敗問題已經成為動搖黨執政之基的突出問題。因此，強化黨內法規加大反腐力度，已成為全面從嚴治黨主要措施。通過中華人民共和國成立70余年的努力，反腐倡廉的黨內法規體系已經基本建立[52]。同時，通過與全面依法治國的有機結合，“法治反腐”已經成為中國反腐新常態[53]。習近平指出：“黨紀國法不能成為‘橡皮泥’、‘稻草人’，違紀違法都要受到追究?！盵54]因此，從全面從嚴治黨的角度看，黨員干部的反腐工作必須在堅持國家法律的基礎上優先適用更嚴格的黨內法規，并且通過建立“法紀協同”的執法網絡，營造良好的政務環境，從而疏通和凈化政治生態[55]，最終夯實黨的執政之基。

(二)堅持黨內法規與治理實踐的整體性

黨內法規體系與治理實踐是緊密相連的。完善的黨內法規體系是實現善治的基礎，而黨內法規通過實踐表現出來的治理效果是管黨治黨事業成敗的最終判斷標準。因此，需要在整體性視域下，探索黨內法規體系建設和依法依規治黨的具體路徑，而學界也對此傾注了極大的熱情與關注。

王偉國指出我國學術研究和治理實踐都需要準確把握國家治理體系中以黨章為統領的黨內法規制度體系、以黨的主張為統領的政策制度體系和以憲法為統領的國家法律制度體系等三套關鍵性制度體系實踐邏輯，并在此基礎上切實將黨內法規作為治理實踐的基本依據[56]。但是，與為人民謀幸福的初心和為中華民族謀復興的使命相比，黨的治理體系和治理能力現代化程度仍存在較大差距，仍然需要不斷“找差距、抓落實”。比如，在依法治國的具體實踐中，黨內法規與國家法律還存在不協調的地方，兩者的銜接機制也不完全暢通，兩者的工作部門之間也缺乏聯動機制[57]，這些問題說明黨內法規治理現狀離國家治理體系和治理能力現代化的要求還有距離。另外，黨的組織機構也有諸多因素，比如黨內權力結構的“倒置”和黨員主體地位的“虛置”等，還仍然制約著黨內法規的執行效果[58]。這些問題的解決都需要按照依法治國、依法執政和依法行政“三個共同推進”目標的內在要求狠抓整改，并從整體上持續加強治理體系改革，從而推動黨內法規體系的不斷完善。

持續加強依法依規治黨的治理體系建設。治理體系建設本質上就是強化黨內法規實施的工作機制[59]，以提升黨內法規的執行力。而黨內法規實施體系本身就是促進已經生效的黨內法規制度得到貫徹、遵守和執行的一套完整的制度體系，通常包括黨內法規的發布制度、學習教育制度、解釋制度、執行督查責任制和評估制度等[60]。與此同時，實施體系建設也應注重各項制度整體推進，確保黨內法規實施過程各個環節均有法可依，從而使黨內法規真正成為廣大黨員干部的硬約束。從實施制度體系的整體性建設視角來看，各項改革應該按照依法治國整體目標導向為指引，以治理實踐中的各種突出問題為突破口，切實解決黨內法規“寫在紙上、說在嘴上、掛在墻上”的形式主義問題，大力推進實施制度體系改革，強化執行模式創新，切實推動黨治理體系和治理能力的現代化水平[61]。另外，“黨要管黨、從嚴治黨”不僅僅是黨內問題，也關系到國家長治久安、民族偉大復興和人民安居樂業的問題。黨內法規的有效執行，離不開廣大黨員干部自覺遵守，更離不開廣大人民群眾的監督。因此，將黨內法規納入普法的內容，也是依法治國體系改革的重要內容，在客觀上也具有極其重要的現實意義[41]。

(三)堅持評估與改進的整體性

黨內法規體系建設是一個持續完善的整體性系統，已經生效的黨內法規也可能不適應現實要求而需要修訂、完善甚至廢止。當前，黨內法規建設的重點已經由數量規模領域轉向質量效益領域了，這使得系統全面評估成為新的工作重心[62]，然后再根據評估結果開展有針對性的修訂、完善和廢止工作。

持續完善黨內法規體系是重要措施。對黨內法規的各項內容進行有效評估和清理，從而進行系統且有計劃的補充、修正和完善也是黨內法規體系建設的重要組成部分[63]。其中，時效是法律的構成要素，對時效加以明確規定是法律的必備內容。同樣，完善黨內法規的時效性規定，也是維護黨內秩序和進行依法執政的重要保障[64]。因此，需要針對黨內法規體系建設中存在的問題，切實對目前的黨內法規進行清理，實現黨內法規制度體系的科學構建。從整體性視域來看，需要處理好黨內法規體系建設和完善的關系，并圍繞建設法治中國的宏偉目標而努力做到破立結合，從而統籌推進黨內法規的立、改、廢、釋等工作[65]，推動黨內法規體系建設的持續完善和與時俱進。

對黨內法規開展全面評估只是手段，基于評估結果推動黨內法規建設的改進才是目的。具體來講，需要根據評估結果，來確定黨內法規是需要修訂和完善，還是已經不適應新形勢需要廢止。這些工作又需要建立一系列的工作機制來確保相關工作能夠取得整體性推進。因此，在對黨內法規全生命周期展開系統全面評估的實踐中，需要重點關注如下幾個方面的內容：

第一，確立黨內法評估的根本標準。黨內法規體系建設應該注重實際效果，確保黨內法規真正在管黨治黨方面發揮行為指引和規范督導作用[60]。長期以來，潛規則大行其道，正式的黨內法規得不到有效彰顯，造成黨內政治生態遭到嚴重污染。這要求黨內法規評估，應該注重黨內法規的“立”與潛規則的“破”協同推進，從而助推建成風清氣正的政治生態。對于已經生效的黨內法規，也應根據時效性進行完善，以避免過度追溯問題，同時又有利于形成黨內法規體系自身的進化機制[64]。而黨內法規的評估標準則應該比照全面推進依法治國各項工作中關于黨內法規體系建設的各項重要目標和任務，并全面回應治理實踐中出現的各種問題。

第二，對已生效的黨內法規展開全面評估。目前，《中國共產黨黨內法規制定條例》規定可對黨內法規的執行情況、實施效果開展評估，但是對黨內法規的權利性、義務性、責任性、程序性等規則的評估卻相對欠缺[66]。從整體性視角來看，黨內法規評估工作是一個系統工程，涉及評估內容、評估主體、評估方法、評估周期以及評估結果應用等眾多領域；從評估工作實際推進來看，應該堅持問題導向，在黨內法規立法和執行過程中出現問題多的地方率先展開評估工作，最終實現評估工作導向性和監督性功能的協同統一。

第三，展開價值評估。德國社會學家馬克斯·韋伯認為“價值理性”與“工具理性”是一個整體的兩個方面[67]，但是在價值理性異化與工具理性異化中，前者的作用更為根本[68]。黨內法規也是工具理性和價值理性的有機統一，因此同樣需要防止異化現象的發生。一方面，黨內法規應該將公平、正義和秩序等價值追求作為方向指引；另一方面，也需要通過具體的法規制度條文來實現這些價值主張。但值得注意的是我國人治觀念及法律工具主義觀念根深蒂固，導致法規制度的價值理性得不到有效的彰顯，有時甚至淪為實現政策或開展運動的工具[69]?？傊?，黨內法規的制定、執行和監督等工作是一個復雜艱巨的系統，只有時刻確保在正確的價值指引下，才能確保不背離初心和使命。而在開展價值評價的過程中，則應該堅持于法周延、于事簡便、注重實效等原則，確保相關評估工作持續有序進行。

五、結 語

從實踐上看，堅持整體性思考是解決黨內法規建設碎片化問題的有效路徑；從理論上看，馬克思主義的本質屬性和中國文化傳統都要求黨內法規建設必須堅持整體性思考。但是應然和實然存在距離，即如何進行整體性思考，以便謀求黨內法規建設工作的全局性勝利，仍是一個需要進一步厘清的問題。事實上，黨內法規建設在理論和實踐、形式與實質、立法時代和修法時代等多個論域下，都需要確立整體性思考的范式。

本文選擇從“價值、體系和原則”三個具體方面，嘗試對黨內法規建設進行整體性分析，只是概括性地描繪了一個宏觀發展進路，實為拋磚引玉。通過初步梳理，本文得出如下幾點認識：第一，堅持正確價值指引是基礎。雖然價值理性和工具理性在黨內法規建設中已經有了整體性認識，但是在實踐中“價值理性”常常被人們有意無意地忽視了，從而導致價值理性沒能得到應有的彰顯。羅爾斯強調程序的正義性，富勒的程序自然法也強調道德屬性，因此法律的價值也需要通過可見的、確定的程序標準得以實現[70]。第二，確保黨內法規體系完整是重點。完整的黨內法規體系不僅是價值的載體，也是黨內法規整體性建設的主戰場，更是當前克服“碎片化”困境的核心工作。另外，只有做好黨內法規的整體性構建，才能為全面從嚴治黨提供堅實的制度基礎。第三，堅持具體的工作原則是保障。任何法規都不會自動實現，必須通過對各項黨內法規的有效執行才能確保立法目的的具體落地。通過持續強化幾個工作原則，有利于推動黨內法規體系建設實現路徑通達無阻?？梢哉f，黨內法規只有在價值、體系和原則三個方面都取得整體性的改善，才更有利于黨內法規建設水平的持續提升。