線上線下融合的城市社會危機適應性治理研究
——基于“政府靈捷性-社會凝聚力-公共合作”的分析框架

文 侯寶柱 延安大學政法與公共管理學院講師

一、問題的引出

城市現實社會危機與網絡空間交織后，已有的危機得到了指數級的放大和蔓延，這既給政府應急處置帶來更多復雜性、不確定性和風險性，也給危機當事人帶來更大的負面影響或傷害。信息技術生態環境下的互聯互通性，公眾在不受時空制約的條件下通過網絡以發帖、建議、關注、轉發、評論、投訴、跟帖、點贊、協商、舉報和轉載等多種方式參政議政成為常態。[1]尤其是由城市社會沖突或突發事件引發的網絡群體性事件，城市政府如何有效應對成為學術界和實務界面臨的棘手問題，迫切需要加強理論與實踐的對話，進而構建合理的融合“網絡-城市”的治理新秩序。

例如，2018年10月28日，重慶一名乘客與駕駛員發生激烈沖突導致城市公交車失控墜江事件，引發公眾對“旁觀者不出手制止”“事不關己圍觀”的“隱忍”和“冷漠”及其誘發的人們對公共秩序無序化帶來慘痛教訓的深思。尤其是當人們意識到“沒有幸存者，我們都在那輛車上”時，一方面喚醒了公眾的公共意識或集體意識，激發了以公共價值和公共責任為核心的公共合作和社會凝聚力，產生了向善向上的集體行動；另一方面，這也表明了社會凝聚的缺乏性和非完善性，以及政府靈捷性的局限性和被動性。當政府通過新聞發布會或網絡公眾號等及時發布事故調查、事故原因分析和事故救援等信息回應公眾關切，也激發了公眾對政府的信賴。

適應性治理既是城市政府能夠在高度復雜和非確定性條件下快速響應新技術變化和公眾多樣化訴求的有效方式，[2]也是政府應對各種危機事件的主要方式之一。一方面，靈捷政府[3]（agile government）與適應性治理、危機快速處置[4]和政府高效回應社會關切[5]等天然適配。另一方面，信息網絡的“自我賦權”（self-empowerment）特性，[6]顯現或隱匿著自發無意識無組織或有目的有組織的虛擬合作行為。即使是網絡圍觀，公眾這種“只看不回”的方式“凝視”權力且制約了行政權力的不作為，使得“無組織的組織”形成了聚合，產生了合作的力量，影響著政府行政，也帶來了社會反響。[7]尤其是在現實危機事件和網絡空間危機情緒的雙重觸發下，公眾對事件的認知及其行為極易受到影響，甚至扭曲。因此，政府如何有效引導公眾認知、增強公眾凝聚力、營造牢固的群眾基礎、激發公眾“主人翁”的公共合作行為才是城市危機適應性治理的重中之重。[8]

然而，目前既融合現實與網絡空間，又集政府高效回應和公眾凝聚力二維對城市社會危機適應性治理的研究較少。本研究擬引入產生于生態學、制度科學和政策科學的適應性治理[9]（adaption governance）理論，試圖揭開雜糅網絡與現實的城市社會危機治理邏輯。綜上，本文擬以融合線上線下的城市適應性治理為主題，采用單案例研究法，聚焦政府靈捷性、社會凝聚力和公共合作等核心問題，深入探究政府靈捷性、社會凝聚力對公共合作的作用機制。

二、線上線下城市社會危機適應性治理：一個分析框架

顯然，政府和社會是構成城市適應性治理的兩個重要主體，公共合作或集體主義是治理的基本歸宿。城市社會危機的有效治理，離不開政府與社會的有效互動。一方面，工業化、信息化、城市化快速發展的同時，也帶來了新的更復雜、更系統性的社會風險，這些隱匿的危機對政府治理提出了更多的新的挑戰；另一方面，公眾的個性化和多樣化訴求對政府治理提出了更高的要求，同時公眾的主動參與也迫使政府在危機治理方面進行更深層次的改革和創新。因此，如何發揮政府主導和公眾參與兩個能動性，構建一個政府與社會合作共生的危機治理體系成為學者們關注的重要議題。

（一）政府靈捷性：公共合作的前提

政府靈捷性概念及相關理論起源于企業組織管理理論。[10]靈捷性在民營部門已得到了廣泛應用和長足發展，目前在公共部門治理理論和實踐中也引起了重視。[11]柔性和適應性是企業組織靈捷性的重要構成要素。[12]政府靈捷性是一個多維變量，包含反應速度和由回應引起的變化。[10]概言之，政府靈捷性不僅僅強調其調整自身以適應復雜多變的外部環境的能力與速度，還強調政府內部結構的應變能力與多功能性。同時，靈捷政府是適應性治理與政府回應社會關切的重要產物，由此靈捷型電子政府建設成為政府適應性治理的重要方式。[2]基于此，靈捷型信息技術設備模塊化采購、靈捷型數字政務軟件開發、靈捷型政務領導能力塑造與政府文化變革和集成式政府創新管理方式均成為學者們探索的熱點話題。[2]不難發現，這些研究均從政府回應速度和回應能力維度來改進公共合作效能。

由上文知，政府靈捷性主要由回應速度和回應能力構成。一般而言，回應速度與網絡輿情發展密切相關?？焖倩貞獣龑л浨榱夹园l展，否則會導致輿情進一步惡化。[13]回應速度可以由事件發生到政府首次回應公眾之間的時間間隔、事件發生到政府解決之間的回應次數以及平均每次回應的時間間隔等指標來衡量。[14]回應能力包括信息收集與預判能力、組織協調能力和溝通能力等。[15]

已有研究主要從政府績效和集體行動視角來探索政府靈捷與公共合作之間的關系。公共參與、合作生產等是政府績效和公共價值理論共有的核心概念。一是從政府績效視角看，學者們提出了政府適應性模型（adaptive model），并對地方政府部門之間合作供給公共服務進行了實驗研究。[16]顯然，政府靈捷回應是公民參政議政有效性的重要評價指標之一?；诠矁r值視角的績效研究，網絡空間的政民互動過程蘊含著大量體現公共合作價值和利他主義的信息。[17]二是從集體行動視角看，有學者通過公共物品博弈，發現積極主動的互動能夠促進公共合作。[18]無疑，高效的政社互動與政府靈捷密切相關。

此外，網絡場域的天然開放性、無邊界性、無組織性、實時性和聚集效應，以及優于傳統溝通方式的非面對面的便利性和低成本性，使公眾之間、公眾與政府之間的對話更為便捷、交流更頻繁。這些都為政府靈捷回應和公共合作夯實了實踐基礎。綜上，政府靈捷回應可以有效提升政民互動頻率和政府績效，同時也推動了公共合作。

（二）社會凝聚力：公共合作的誘因

社會凝聚力最早由著名社會學家埃米爾·涂爾干提出，[19]也被稱為社會團結或社會整合，用來描述社會秩序。根據文化人類學，社會凝聚力與社會文化緊密相關，其在一個民族文化中更多體現于“民族凝聚力”，體現為社會成員之間在情感上的高度認同感。[20]從功能上看，社會凝聚力是人與人之間相互作用的一種內在力量，具有顯著的社會整合與穩定效應。[21]不難看出，社會凝聚力的源泉在于人際關系的和諧與統一。也就是說，社會凝聚是指社會個體團結一致、齊心協力，各盡所能、“勁往一處使”的行為過程。特別是在社會責任感和共同目標的作用下，社會凝聚力的增強能夠帶來整個社會發展的高效率。[22]這種發展的高效率更多源于公共合作。

由上觀之，社會凝聚力有助于提升公共合作效能。雖然信息社會，媒介融合促發的信息擴散與蔓延可能會引發社會個體走向無規則的趨勢，使得社會分化與整合因素之間呈現出“盤根錯節”的態勢，[23]但是社會凝聚力和公共合作之間仍然存在“和合共生”的效應。

社會凝聚力是一個高度抽象的概念，[24]由客觀層面的物質差距和主觀層面的價值判斷等構成。[25]客觀層面，諸如社會公平水準和公共服務質量等因素影響社會凝聚力的大小與作用。[26]主觀層面，社會包容、社會信任、社會歸屬感、社會認同感、社會參與等對社會凝聚力產生不容忽視的作用力。[27]不難發現，社會凝聚力的客觀因素蘊含于主觀因素之中。主觀層面可以幫助我們更好理解社會凝聚力的抽象內涵。因此，本研究沿用社會凝聚力的主觀層面的概念。綜上，本文將側重于考慮主觀層面的社會凝聚力。

網絡時代，融媒體使得公眾對信息的獲取更加便捷，一定程度會創造身份認同而增強社會整合與團結，[23]進而通過公共合作影響社會“向心”效果。顯然，社會信任度的提升對于社會認同感、社會包容和社會參與等均有顯著的影響，并且它們之間的關系是錯綜復雜的。尤其是社會凝聚力的抽象性使得對其主觀測量指標的設計顯得更為困難。[28]一言以蔽之，考慮區域、文化、具體對象等諸多因素，目前學術界對社會凝聚力的測量指標體系并未達成共識。聚焦中國國情具有代表性的研究成果有：一些學者認為主觀方面的社會凝聚力由社會信任、社會資本和自組織能動性三要素構成，[26]也有研究認為社會凝聚力更多體現的是社會包容。[27]上述主觀社會凝聚力測度的探索，可劃分為兩個層面，即心理和行為角度的社會凝聚力。

眾所周知，社會信任作為社會道德規約的重要“密鑰”，是社會秩序規范的核心“黏合劑”。信任是人與人之間交往的“潤滑劑”，可以有效建立人與人之間的聯系，進而實現對交往者的包容、認同與接納，可縮短人與人之間的心理距離并產生安全感和歸屬感。[29]因此，社會信任影響并體現著社會包容、社會認同和社會歸屬等因素。于是，由社會信任生成的社會資本，其內在蘊含著一種集聚式的社會力量，這種力量對社會凝聚力的培育有重要作用。[30]同時，社會信任是社會價值與規范的基礎，是社會凝聚力的構成要素之一。[31]從傳播學視角看，社會信任會影響價值判斷。[23]綜上，社會信任是社會凝聚力的重要體現。

從行為學視角來看，公眾參與網絡治理不僅是國家治理合法性的重要體現，也是構建合作治理網絡的前提條件。[32]這是因為網絡的開放性、共享型和便捷性等特性吸引了大量政府內外的參與者，這些參與者彼此相互依存，形成了合作性網絡。[33]因此，依據合作進化論，公眾可通過網絡問政和觀政等參與行為維護自身權益或實現公共價值，即使發生利益沖突也會激發公共合作動機的產生，進而使得公共合作成為可能。[34]因此，公共參與或社會參與是社會凝聚力的來源，也是公共合作的“催化劑”。

另外，信息的多樣化、碎片化、利益化會生成多元價值或價值分化，從而造成社會“離心”。[23]因此，社會排斥會對公共合作產生一定的負面影響。信息技術的中性特性使得社會凝聚力呈現出類似“向心”和“離心”兩個維度的特性。這也有助于從正反兩個視角檢驗研究命題的合理性和科學性。

由上所述，可提煉出本研究的分析框架如下（見圖1）：

圖1 分析框架

三、案例選擇與簡介

（一）案例選擇過程

案例選擇的最佳標準是選取與研究問題匹配度最高的案例。[35]具體來看，本研究案例選擇分為三個過程（同時滿足以下三個條件）：

首先，選取中國情境下的網絡社會危機事件為案例。網絡事件更多與道德因素、食品安全、重大事故等公共議題有關。[36]這也表明網絡公共事件主要來源于現實。中國在城市轉型、經濟轉型、政治轉型和社會轉型過程中，積累的一系列社會矛盾一觸即發，極易引發網絡事件。也就是說，網絡事件體現了現實中的利益之爭、價值認同和權力抗爭等。當然，作為“導火索”的突發事件也是引發網絡群體事件的重要因素?？梢哉f，網絡事件極具緊迫性、破壞性和輿論關注性，易由私人事件轉變為公共事件。因此，不斷上演的網絡公共事件為本文提供了豐富的素材。

其次，選取由現實中城市人為沖突引發的網絡事件。人為主觀因素不同于客觀因素。自然災害引發的網絡事件，尤其是不可抗力因素造成的事件，除了造成巨大損失的事故外，很難引發最廣泛程度的共鳴和深思。而主觀因素，尤其是道德和價值判斷等層面的因素更能觸動公眾的神經，從而引發網絡輿情積聚，涌現更為激烈的網絡事件。因此，這類事件既映射了突出的城市社會問題，也是城市治理的重要內容，具有典型性。

最后，選取政府與社會互動的融合網絡與現實的事件。網絡賦權公眾群體與政府對話。政府與公眾的互動推動了危機事件由發酵、發展、高潮走向消亡。在這個互動過程中，來自各種媒介的輿論極易情感化并被“意見領袖”所領導。與此同時，公眾在一定的價值判斷基礎上極易達成共識，進而產生社會凝聚力。因此，這也對政府引導公眾參與合作生產提出了新的挑戰。

綜上，本研究選取重慶公交墜江事件為研究案例。單案例的優勢在于典型性，既能夠從極端或特殊案例中看到其他案例所沒有的新現象和新發現，也能拓展已有的理論并有利于生產新的知識。[35]

（二）案例簡介

2018年10月28日，發生于重慶的公交車墜江事件是一起由現實事件引發的典型的網絡事件。事件發生2小時后，重慶警方通過“@平安重慶”發布通報，并告知公眾“事故原因正在調查中”。然而受自媒體傳播影響，公眾產生了“女司機逆行導致公交車墜江”的輿論浪潮。同時，一些公眾提出了“先救人”“突發事件怎么自救”和“護欄為什么不起作用”等議題。事件發生7小時后，重慶警方再次通過“@平安重慶”發布通報，告知公眾“初步分析公交車越線撞擊小轎車后墜江”。于是，女司機的“冤情”得到澄清。然而，公眾在呼吁理智的同時，轉向從公交車司機“酒駕”“疲勞駕駛”“報復社會”等角度猜測事故發生的原因。當然，公眾更關心的是事實真相。這些事實需要公共部門的調查來揭開。2018年11月2日，政府公布了公交車的黑匣子視頻，系乘客與駕駛員互毆導致公交車墜江。當政府部門正在積極搜救被困人員時，公眾從討論事故責任轉向了質疑袖手旁觀者議題，由此引發了對社會凝聚力和公共合作的思考。顯然，此事件蘊含了人為沖突、政社互動等多個因素，是一個典型的網絡事件，也內含了政府回應速度、回應能力，以及社會信任、社會參與和公共合作等諸多變量。

四、網絡社會危機適應性治理：以重慶公交墜江事件為例

重慶公交墜江事件發生后，引起了社會各界的廣泛關注。在媒體傳播方面，中國中央電視臺在事故發生2小時后首次報道，并全面跟蹤報道了整個救援及善后處置過程。在事故處置方面，中共中央、國務院高度重視，國家應急管理部、公安部、交通運輸部、重慶市等相關部門全力開展現場指導、搜救打撈、現場勘查、事故調查和善后處置等工作。事故原因是本案例的焦點，其貫穿于整個事件的始末，既是政民互動的熱點話題，也牽動著政府和公眾的心。因此，以事故原因為線索來梳理適應性治理的運作邏輯較為可行。

（一）事故原因朦朧：公眾頻繁互動催生社會凝聚力

2018年10月28日10時許，一輛載有多名乘客的公交車與一輛相向行駛的紅色小轎車碰撞后，撞毀路邊護欄而墜入長江。事故發生2小時后主流媒體開始報道，相關部門也通過網絡媒介發布了通報。這些報道或通報通過監控視頻畫面還原了公交車墜江事實。顯然，這是一起典型的公共突發事件。一方面，主流媒體和有關部門很難在短時間內查明事故原因。為了深入調查事故，重慶公安控制了小轎車的駕駛員——女司機。另一方面，有關部門快速啟動應急救援預案，組織了一場緊張有序的搜救活動。主流媒體和有關部門聲稱“事故原因正在調查中”。雖然，政府可以在極短的時間內啟動應急預案，快速而高效地開展施救工作。但是，事故的復雜性使得政府難以在短時間內快速查明緣由。顯然，這是政府回應局限的重要體現，也給公眾追蹤事故原因留下了猜想的空間。

當公眾看到事發視頻時，他們更加好奇的是事故原因。尤其是在一些自媒體關于“女司機”“紅色高跟鞋”等因素的助推下，公眾的呼聲以壓倒性的態勢指向了女司機。這時，網絡空間一致認為女司機逆行碰撞了公交車，而公交車在無法避讓的情境下駛出路面墜入長江。隨之而來的就是公眾對女司機的譴責和惡語攻擊?？梢钥闯?，在沒有全面調查和嚴密推理的前提下，女司機這個角色在一系列語言和煽動下被公眾判定為肇事者。這些微妙的助推，在不斷傳播和放大的過程中，催生了與事實不符的謠言。顯然，公眾參與和互動過程中形成了步調一致的網絡呼聲。同樣，公眾之間莫名地萌發相互信任之感。

有限的政府回應給公眾互動留下了極大的空間。一方面，公眾在參與過程中，尤其是在一系列語言符號的助推下使真實扭曲，生成了“謠言的真實”。在公眾整齊步調的影響下，激發了公眾彼此之間的信任，萌生了新的社會凝聚力。綜上，當頻繁的社會互動產生一致性的認知和判斷時，社會信任和社會凝聚力就會生成。不可否認的是，頻繁社會互動的結果不可能是單一的，也有可能會產生其他結果，諸如社會混沌和社會信任赤字等。但是就本案例來看，尤其是在政府回應不足的前提下，社會互動是產生社會信任的基礎，從而增強了社會凝聚力。

（二）事故原因反轉：政府回應提升與社會凝聚力增強

就在女司機承受著莫須有的罪名時，事件發生過程在行車記錄儀和監控記錄等幫助下得到了還原。政府部門通過調取監控錄像和其他車輛的行車記錄儀，全面還原了事發過程。事故發生7小時后，重慶公安發布警情通報，“公交車越過中心實線撞向小轎車，沖出護欄墜入長江”。至此，小轎車駕駛員女司機的“冤屈”得到清洗。網絡輿論急劇反轉?？梢哉f，女司機承受的這5個多小時的網絡暴力譴責，與自媒體的快速傳播和公眾的頻繁互動有密切關系。當然，事故原因的反轉，給整個社會帶來了深刻的反思。公眾一邊譴責自媒體的盲目引導，一邊要求自媒體向女司機公開道歉。更為重要的是，公眾的思維轉向了理性思考。顯然，公眾心智變化的催化劑是政府的快速而準確的回應。正是政府部門的全面和可靠調查，使得公眾更加信任政府，而揚棄對自媒體的盲目信任。雖然，這時亦有一些公眾和自媒體會轉向對公交車駕駛員的推測，類似于上文闡述對女司機的虛假推測。但是，在經歷女司機謠言事件的教訓后，大多數公眾變得更加理智。他們更想了解事情的真相，即“想知道車內發生了什么”。

一方面，查清事實是事故處置的應有之義和基本職能。事故發生后，最重要的工作是緊急救援。但是，在政府相關部門統一指揮下仍可在第一時間成立事故調查工作組。這也表明中國政府回應社會關切的能力得到了顯著提升。另一方面，查清事實是政府回應公眾的重要職責。公眾更加關注的就是事件的真相。只有全面調查和還原整個事件發生的每一個細節，才有助于深刻理解和把握事故發生的緣由。于是，事故調查與政府回應是應急處置的必備環節。顯然，中國集中力量辦大事的舉國體制在危機事件處置中具有天然的制度優勢。重慶公安能夠在事發7小時回應社會，符合學者們和實踐部門認為的網絡輿情回應的最佳時期——事發72小時內。[37]其實，政府快速而準確的回應是其公信力得以提升的重要因素。當公眾經歷由感性進入理性后，他們對“社會信任”和“社會參與”產生了新的認知。正是在這種認知轉向的影響下，使得社會信任和社會參與走出了感性和無序狀態，進入追求質量和理性的階段。好的社會凝聚力一定建立在理性的基礎之上。這也使得公眾之間、公眾與政府之間的凝聚力得到增強。政府回應與社會凝聚力二者之間產生同頻共振效應。也就是說，政府靈捷效能越高，社會凝聚力越大。

（三）事故原因清晰：社會凝聚引發公共合作

事故原因在調查中得到進一步明晰。2018年10月28日，乘客劉某在乘坐公交車過程中，與正在駕車行駛中的公交車駕駛員冉某發生爭吵，兩次持手機攻擊駕駛員冉某。冉某作為公交車駕駛員，在駕駛公交車行進中遭遇劉某攻擊后，將右手放開方向盤還擊劉某，后又用右手阻擋劉某的攻擊，并與劉某抓扯。乘客劉某和駕駛員冉某之間的互毆行為，造成車輛失控，致使車輛與相向正常行駛的小轎車撞擊后墜江，造成重大人員傷亡。最終公交車上15個鮮活的生命瞬間消逝，教訓極其慘痛。該事件被傳播到網絡空間后，引發公眾的熱議。

合供（coproduction）是公共合作的重要構成內容，是指公眾自愿參與供給公共產品和服務。[38]從合供視角看，具有更高歸屬感的人更有可能合供。[39]歸屬感來源于信任，而信任建立在一定的互動關系之上。正是由于公眾在與政府和社會廣泛溝通的基礎上，公眾產生了對政府和社會的信任，最終才會投身于合供活動中。也就是說，社會凝聚的本質就是公共合作。當公眾和政府之間產生強有力的凝聚之后，公共合作就會自然產生。例如，本案例公眾通過隨手拍、轉發等手段提供了大量信息。尤其是當事故真相水落石出后，引發了人們對“沒有幸存者，我們都在車上”的喚醒式思考。這既是公共性或利他主義的喚醒，也是產生公共合作的內在動機。

由上觀之，公共價值的重要構成成分之一——公共合作生成的適應性治理，是參與治理和社會自治的揚棄，即人類的“同舟共濟”與共生共在已成為趨勢和必然。尤其是在信息技術促發的數字政府治理時期，公共合作行動已通過網絡圍觀、建議、舉報、投訴、回帖、打賞、評論、點贊和轉載等諸多集體行為得以呈現。

五、結論與討論

每一種特定的城市政治、經濟、文化和社會情境中均蘊含著風險或危機。[40]例如，城市公共衛生危機領域的新冠肺炎、自然風險領域的水患和風災、公共安全風險領域的交通突發事件、網絡安全風險領域的公眾群體事件等。網絡空間社會危機應對既是對城市政府治理能力的考驗，也是對公眾參與效能的檢視。從國家的英文表述“nation”看，國家就是人民，就是整個民族。因此，政府與公眾合作靈捷應對各種危機成為應然。從國家的另一個英文表述“state”看，這里更多體現的是政府的治理能力。在應對網絡空間的社會危機方面，公眾對政府靈捷回應提出了更高的要求。同時，由公眾的自主性、能動性和參與性促發的社會凝聚力，使得合供更加普遍。

結合政府靈捷性、適應性治理、社會凝聚力等概念和理論的梳理，本文應用單案例研究法深入剖析了政府回應、社會凝聚力和公共合作之間的運作機制。在事故原因未查清之時，政府回應能力非常有限，這也給公眾留下了極大的“猜測”空間，從而助推了公眾之間的互動。公眾廣泛參與事故原因討論，進而產生了彼此之間的信任，形成了較大的社會凝聚力。隨著政府回應能力的提升，尤其是政府公布事故真相后，當得知事故原因與公眾判斷相左時，原有的公眾之間的社會凝聚會轉向政府與公眾之間的情感凝聚，這也使得社會凝聚力披上理性的“光環”。當社會凝聚力趨向政府端時，公共合作必然會產生。

本研究結合政府和社會兩個主體，從政府的靈捷性和社會凝聚力維度，嘗試闡釋了網絡空間危機適應性治理的運作邏輯。一方面，考慮到單案例的特殊性，未來可以進一步增加案例，通過多案例來強化研究結論的普遍適用性。另一方面，案例研究是一種質性研究方法，可以在條件成熟的前提下，引入定量研究方法來增強研究的可行性。