新時代中心城市的引領作用與城市群高質量發展*

毛艷華，信超輝

一、引 言

城市化是指“人類生產與生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程”，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程①中華人民共和國建設部，中華人民共和國國家標準《城市規劃基本術語標準》GB/T 50280—98，中國建筑工業出版社，1998年8月。。改革開放以來我國城市化水平快速提高，以常住人口統計的城市化率由1978年的17.18%上升到2011年的51.27%，城市人口占全部人口比重首次超過50%，年均增速達到1.01個百分點。至2020年“十三五”末期，我國常住人口的城市化率提高到63.89%，居住在城市或城鎮的人口高達90199萬人。人口向城市集聚的因素很多，但城市化和農村勞動力轉移的重要推手是工業化和強有力的產業支撐。十一屆三中全會確定了以經濟建設為中心的基本國策，率先啟動的農村經濟體制改革推動了鄉鎮企業和城鎮化的發展，隨后在國內市場需求拉動和外向型經濟發展模式支持下，勞動密集型的輕工業迅速發展，帶動了工業就業人口迅速增長，沿海出現了大量“工業化地區”。上世紀90年代中期后，隨著工業結構升級和服務業的快速發展，工業化與城市化的聯系更加緊密，農村人口向城市轉移的數量不斷增大，城市化也進入加速發展階段。在GDP構成中，我國三次產業增加值占比分別由1978年的27.7%、47.7%、24.6%調整為2011年的9.2%、46.5%、44.3%，僅從數據看第二產業占比似乎沒有太大變化，主要是農業占比快速下降和服務業占比大幅上升。但是，2010年我國工業增加值達到2.83萬億美元，占世界的比重上升到15.51%，工業生產總值首次超過美國成為世界第一制造業大國。毫無疑問，改革開放以來的快速工業化和服務業發展支撐了我國快速城市化進程。在各國的城市化實踐中，幾乎都經歷了農村勞動力向城市工業及其他非農產業轉移的過程，農村剩余勞動力向生產率高的產業部門聚集是各國現代化進程的必然規律，原因是城市在發展制造業和服務業上具有比較優勢。盡管大量農村人口進入城市或城鎮時，因戶籍制度、土地制度限制未能真正融入城市，但流動人口基本上都在城市或城鎮實現了就業和生活。

2008年全球金融危機爆發后，經濟全球化加快結構調整，我國經濟發展進入新常態，貿易盈余對GDP的貢獻從連續三年貢獻超過10%降到負貢獻，經濟增長更多地依靠內需拉動和創新驅動。進入新時代以來產業結構調整轉向加快發展先進制造業、高技術制造業和現代服務業等戰略性產業。相比于快速工業化和城市化時期的專業鎮經濟和其他傳統產業集群，戰略性產業突破了傳統的產業集聚形態，具有產業技術先進化、產業組織分工協作化、產業分布跨地域化等特征，這對中心城市發揮創新引領作用和城市群內增強產業分工協作水平提出了新的要求。同時，相比于快速城市化時期人口由鄉到城的流動，新時代城市常住人口的流動更多是城市之間的流動，由中小城市向中心城市、大都市集聚（李蘭冰等，2020）。因此，十八大報告提出“走中國特色新型城鎮化道路”，強調“推進以城市群為主體形態的城鎮化發展”路徑。國家新型城鎮化規劃（2014—2020）提出，“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展”。2019年政府工作報告提出，“要優化城鎮化布局形態，堅持以中心城市引領城市群發展，以城市群帶動區域發展”。

相應地，我國經濟空間結構發展呈現新趨勢，隨著發展要素不斷向中心城市和城市群集聚，中心城市與城市群已經成為支撐我國協調發展和新型城鎮化的主要載體。從中心城市的情況來看，根據2020年第七次人口普查數據，相比2010年的“六普”數據，我國人口總量超千萬的城市再增加7個達到18個，常住人口超千萬的特大城市的常住人口數量和城市經濟規模有明顯的一致性，其中有14個城市的GDP都超過了萬億元。而500萬人口規模城市增加7個達到91個。十年來70個城市人口出現增長，其中人口增量超過200萬的有15個，均為一、二線城市，包括9個省會城市，2個直轄市，1個計劃單列市以及3個制造業發達的城市。從城市群的情況來看，根據國家統計局發布的數據計算，2020年我國19個城市群土地面積僅占全國總面積的25%，但常駐人口超過10.58億，占全國總人口的75%；GDP總額超過89.4萬億元，占全國GDP總量的88%。在19個城市群中，中心城市城區面積占比32.14%，城區人口占比47.85%，GDP占比46.05%。近十年來，以中心城市為引領的城市化發展模式正在推進新型城鎮化走向高質量發展。

在人類工業化進程中，西方學者曾經提供了推動城市化發展的理念，例如中心地理理論、增長極理論、集聚擴散理論和“中心—外圍”理論等，對中心城市形成原因、輻射帶動作用以及社會差距擴大等特征進行了解釋。但是，我國城市化進程是在經濟全球化和區域一體化的背景下，在人口眾多、區域差距大和工業化、信息化、新型城鎮化、農業現代化同步推進過程中實現的快速城市化，這與西方發達國家的城市化道路極為不一樣。實踐證明，這些理論都不能完全解釋中國城市化發展的成就和實現高質量發展的路徑。諾貝爾經濟學獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）在上世紀末擔任世界銀行高級副行長兼首席經濟學家時曾預言，中國的城市化將是深刻影響21世紀人類發展的兩大主題之一，中國城市化及其承載的中國經濟發展偉大成就使這一判斷正在不折不扣地呈現出來。顯然，作為全球最大的發展中國家，我國城市化的實踐和成就背后的發展邏輯需要有新的理念進行解釋和總結，這不僅有助于指導我國新型城鎮化發展道路，也能夠豐富城市化發展理念與相關理論。黨的十九屆六中全會和審議通過的《決議》指出，貫徹新發展理念是關系我國發展全局的一場深刻變革，必須實現創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質量發展。因此，闡述新發展理念下中心城市引領城市群高質量發展的內在邏輯，分析和刻畫新時代我國中心城市引領城市群高質量發展的基本態勢，提出新發展階段發揮中心城市引領作用的體制機制創新方向，對于“十四五”貫徹新發展理念，不斷提升中心城市的引領作用、推動城市群高質量發展和加快構建雙循環發展新格局等具有重要意義。

二、新發展理念下中心城市引領城市群高質量發展的內在邏輯

中心城市和城市群日益成為現代化經濟體系的空間載體。創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，不僅對中國特色新型城鎮化實踐具有重要的解釋作用，而且對中心城市引領城市群高質量發展的路徑具有重要的指導價值。新發展理念下中心城市引領城市群高質量發展的內在邏輯相應體現在以下五個方面。

首先，從創新發展來看，這種引領作用的邏輯在于創新集聚性與外溢效應。創新活動具有高度集聚性的特征，全球專利申請高度集中在少數頂尖城市。2019年11月29日經濟合作與發展組織（OECD）發布的報告《數字時代頂尖城市的創新集聚》顯示，從2010年到2014年，10%的城市占歐洲專利局（EPO）30個OECD國家1022個城市專利申請的64%，54%和31%的專利申請集中在前5%和1%的城市；東京、首爾、舊金山、大阪和巴黎5個全球領先城市占EPO全球專利申請量的21.8%。數據表明，各國內部創新能力也嚴重不平衡，許多城市僅對國家專利產出做出了很小的貢獻，這種集中程度表明了如硅谷等具有強大創新能力的集群的重要性。城市群中心城市之所以能夠發揮創新引領作用，在于中心城市集聚著眾多高校、科研院所、創新企業和創新人才，而且中心城市一般擁有開放包容文化環境和制度環境，以及融資、咨詢等創新服務體系，因此中心城市更能夠激發創新活力，成為區域乃至全球創新高地（楊震寧和趙紅，2020）。與此同時，科技創新還具有空間外溢的特征，在城市群創新網絡和產業網絡作用下，通過共享、匹配和學習機制，不僅能夠提高中心城市的創新要素使用效率，而且能夠帶動臨近區域和城市的創新活動，提升城市群整體的創新能力和科技水平（Roberto et al.，2011；白俊紅和蔣伏心，2015）?？偟膩碚f，中心城市通過集聚創新要素成為城市群和區域的創新策源地，還通過空間溢出效應、價值鏈溢出效應和行業間溢出效應帶動外圍城市的創新發展。我國城市群數量眾多，中心城市創新要素集聚和創新創業活躍，發揮中心城市的創新引領作用是實施創新驅動戰略的重要抓手，整體提升城市群區域創新能力是建設現代化經濟體系的戰略支撐。

其次，從協調發展來看，這種引領作用的邏輯在于城市群功能分工和交通基礎設施的網絡化效應。城市群功能分工具體表現為金融、貿易、咨詢、研發、設計等生產性服務業主要在中心城市集聚，一般制造環節主要在外圍城市集聚，因此中心城市在產業創新中主要承擔總部經濟與研發中心功能，而外圍中小城市則主要承擔生產制造功能（Duranton&Puga，2005）。城市群功能分工促使不同城市根據自身的比較優勢參與到相應的生產制造或服務等職能環節，在城市群內部構建起合理的產業鏈分工體系，規避了中心城市與外圍城市在城市職能分工上的同質化競爭，形成錯位發展、職能互補、分工協作的空間組織關系，推動城市群協調發展（Otsuka et al.，2010）。同時，實現城市群功能分工依賴于以中心城市為樞紐的區域交通基礎設施網絡化，這將極大降低生產要素自由流動的成本，提升生產要素的配置效率，加速城市群產業布局一體化。新經濟地理理論也表明，運輸成本的降低和要素流動效率的提升，產業和生產要素將在市場作用下重塑產業布局和分工（Krugman，1991）。另外，進入數字化時代，5G、數據中心、云計算等數字新基建帶動數字產業化與數字賦能傳統產業，一定程度上削弱了距離和空間對產業布局的負面影響，促進了商品和要素在城市群內部的流動效率，極大地提升了中心城市與外圍城市的經濟聯系和聯動效率。2008年全球金融危機暴發后，我國加快產業結構調整與升級，中心城市率先朝向先進制造業和生產型服務業轉型升級，在基礎設施互聯互通和區域合作機制對接的支撐下，實現了中心城市與外圍中小城市之間的產業有序轉移和產業鏈跨區域延伸，這種跨區域的產業分工合作極大促進了我國城市群的協調發展。

第三，從綠色發展來看，這種引領作用的邏輯在于規模經濟效應和市場化的補償機制。中心城市是區域經濟活動的聚集點和經濟交流的樞紐，具有較大的人口和經濟規模，市場主體和消費者更為集中，產業分工更加細密，存在明顯的規模經濟效應，在價值鏈綠色低碳化進程中發揮著積極作用。在人類工業化和城市化進程中，制約綠色發展的一個重要原因就是要素驅動型的粗放式發展路徑，中心城市的規模經濟效應因此能夠提升投入要素的邊際產出，后移邊際報酬遞減曲線的拐點，從而扭轉粗放式發展的路徑依賴現象，實現向綠色發展轉型。已有的實證研究表明，中心城市一方面通過集聚整合生產要素、發揮正外部性，不僅減少本地單位GDP工業污染排放強度（陸銘和馮皓，2014），同時對周圍地區存在外溢效應，帶動整個城市群經濟綠色發展（羅能生和郝騰，2018）；另一方面還能夠對污染治理產生規模經濟效應，推動環保、清潔生產技術的制造和使用（Anderson，2005），既降低本身能耗和污染，也帶動整個行業的污染治理函數呈規模報酬遞增趨勢，并通過空間溢出效應降低臨近區域或低集聚區內的環境污染水平（Dong et al.，2012）。在城市群或者跨區域的污染外部性治理方面，中心城市也為生態補償機制的運行提供了市場化解決工具。中心城市是區域性的金融服務中心，產權保護和資本運行機制完善，生產要素配置效率高，一方面通過金融創新和資本化運作，引導社會資本參與生態環境保護和生態建設，促進城市群資源資本化、生態資本化，使環境要素的價格真正反映它們的稀缺程度，達到節約資源和減少污染的雙重效應；另一方面通過中心城市區域性金融交易市場，為資源使（?。┯脵?、排污權交易等市場化的補償模式提供交易平臺。隨著中心城市要素市場化配置的體制機制日趨完善，這種市場化的解決工具對于我國確定的“碳達峰、碳中和”目標的實現具有重要現實意義。

第四，從開放發展來看，這種引領作用的邏輯來自中心城市的功能平臺優勢和制度型開放的示范效應。自上世紀70年代末期開始，我國采取局部地區和局部領域的“先行先試”開放路徑，承接國際產業轉移大量引進外資，以“三來一補”的制造業分工合作模式嵌入全球價值鏈和國際分工。逐漸完善的沿海港口設施和加入WTO后的經貿規則對接降低了“冰山運輸成本”（Krugman，1980），發揮比較優勢支撐中心城市成為重要的出口加工基地。在這一過程中，沿海中心城市僅僅是立足自身的發展，引進外資從事加工出口，中心城市之間和中心城市與外圍區域之間存在明顯的競爭關系。進入新時代我國加快完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型經濟體系，中心城市在城市群和區域高水平對外開放過程中發揮著重要引領作用。主要體現在三個方面：一是從立足自身發展轉向參與全球競爭。適應全球價值鏈貿易發展的趨勢，加快服務業對外開放，擴大中間品進口貿易，強化關鍵核心技術攻關和重大技術裝備研制，推動貿易高質量發展和貿易強國建設，中心城市更加集聚全球貨物、技術、人才、數據、資金的配置功能，提升中國制造在全球價值鏈中的位勢。二是中心城市擁有功能平臺優勢。中心城市往往擁有國際機場和航運港口等開放功能平臺，而且集聚了大量生產性服務業和跨國公司的總部或地區辦事處，是城市群乃至國家對外貿易樞紐和“走出去”服務平臺，以及全球投資和創業的最佳目的地，能夠引領城市群高水平對外開放。三是制度型開放示范效應。中心城市開放基礎好，開放部門對制度優化敏感度高，具備率先實現向制度型開放轉變的條件和微觀基礎，率先對接國際高標準經貿規則，探索規則等制度型開放路徑，在新時代高水平制度型開放中發揮著引領示范作用。同時，制度性開放創新和復制推廣的過程也是改革紅利和制度紅利釋放外溢的過程，中心城市在投資自由化、貿易便利化、金融開放創新等方面進行深入探索和廣泛實踐，有利于促進人流、物流、資金流、信息流在整個城市群的便捷流動，進一步提升城市群的開放水平。

第五，從共享發展來看，這種引領作用的邏輯在于中心城市的多樣性和公共服務均等化。中心城市的產業類型豐富，商業服務配套完整，在產品和服務供給上具有多樣性，特別是中心城市集聚較多的市場主體，能夠提供更多的就業機會和更高的工資水平，有助于吸引外圍勞動力跨區域流入，這在客觀上提高了外圍勞動力流出地的整體收入水平和消費能力。中心城市這種在共享發展上的引領作用具體表現在兩個層面。一是城市化驅動的減貧效應。中心城市在公共服務、就業機會以及收入上的優勢不斷吸引農村人口轉移到城市，一方面通過提供收入相對較高就業機會改善整體平均收入水平，從而帶來城鄉貧困人口收入的提升和減少農村貧困人口實現貧困轉移（Cali&Menon，2013）；另一方面要素在中心城市的集中帶來集聚外部性，并對周邊區域產生了明顯的空間溢出效應，從而使得貧困人口的收入在整體收入改善的基礎上獲得城市集聚的減貧紅利。隨著交通、信息等渠道的日趨發達，這種空間上的關聯性和溢出效應愈發強烈（張博勝和楊子生，2020）。二是中心城市新基建和數字經濟在城市群公共服務均等化上的作用。一方面以中心城市為樞紐的新基建，以及與新型城鎮化布局相匹配的城際交通網絡，對促進勞動力在城市群內不同城市之間的有序流動、疏解特大城市優質公共資源、增強周邊中小城市的吸引力和幸福感、縮小城市之間的人均公共物品差距等各方面都具有積極促進作用（夏怡然和陸銘，2015）；另一方面中心城市數字經濟快速發展，數字技術加快應用于大都市治理，不僅能夠有效提高政務服務效率、提升城市智慧化管理能力和保障城市安全高效運行，而且還能通過人工智能技術和智慧化治理技術，現實教育、醫療、養老、政務等多個公共服務領域線上化和云端化，促進外圍城市人口能夠享受中心城市優質的公共服務。

三、新時代中心城市引領城市群高質量發展的態勢

進入新時代以來，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，以城市群為推進城鎮化的主體形態。黨的十九大報告提出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。以新發展理念為指導，我國城市化發展和質量穩步提升，中心城市引領城市群高質量發展呈現出一系列新的趨勢性特征。

第一，以中心城市為核心的多中心區域創新體系基本形成。創新是高質量發展的第一動力。進入中國特色社會主義新時代以來，科技創新擺在了國家發展全局的核心位置上，成為提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐。中心城市研發經費投入快速增長，對人才的吸引力持續增強，尤其是特大城市對周邊的虹吸效應十分明顯。根據科技部發布的數據，2020年我國北上廣深四個一線城市R&D投入總經費為6225億元，約占全國R&D經費總投入的25.9%；R&D經費投入排名前10的城市，約占全國R&D經費總投入的40.3%。中心城市通過集聚創新要素，在城市群和區域發展中發揮著創新驅動功能。相應地，我國已經基本形成了以中心城市為核心的多個創新集聚區，包括以北京為中心的京津冀創新集聚區、以上海為中心的長三角創新集聚區、以廣深港澳為中心的粵港澳大灣區創新集聚區，以及以成都、重慶、武漢、西安為中心的區域性創新集聚區。同時，隨著創新驅動發展戰略的實施，以中心城市為核心共建科技創新走廊，成為推動和提升城市群科創發展水平的重要途徑。例如，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出，粵港澳大灣區要構建開放型區域協同創新共同體，推進“廣州—深圳—香港—澳門”科技創新走廊建設，共建粵港澳大灣區國際科創中心。根據世界知識產權組織發布的《2021年全球創新指數報告》顯示，廣州—深圳—香港科技創新集群的創新能力排名位列全球第二，僅次于東京灣區的東京—橫濱科技創新集群。為落實《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，正在規劃建設中的長三角“G60科創走廊”也成為推動城市群協同創新的重要抓手。該科創走廊以上海中心城市為起點，沿途經過江蘇和安徽共9個城市，通過建立健全科技資源共享和協同聯合攻關機制，破除制約技術、成果、人才、資金等創新要素自由流動的體制機制障礙，實現區域內科創要素的有效配置、科創政策的有效協同、產學研轉化機制的共同創新。

第二，以中心城市為核心的城市群產業鏈分工協作水平不斷提高。新時代我國進入以城市群為主體形態的區域發展格局，構建城市群內部合理的產業分工和布局已經成為促進城市群產業轉型升級與區域協調發展的重要手段（趙勇和魏后凱，2015）。近十年來，隨著我國戰略性產業集群的快速發展，包括新一代信息技術、高端裝備、新材料、新能源、生物醫藥等重點領域戰略性產業普遍呈現產業鏈跨地市延伸現象，這種城市群內部跨地域分工協作模式不僅提升了產業鏈供應鏈的穩定性與競爭力，也推動了城市群區域經濟協調發展。2021年工業和信息化部評選出兩批共25個先進制造業集群，主要分布在深圳、廣州、上海、成都、南京、青島等21個中心城市，其中廣佛惠超高清視頻和智能家電集群、廣深佛莞智能裝備集群、深廣高端醫療器械集群和四川省成都市、德陽市高端能源裝備集群等4個集群則以跨地市聯合命名。這一方面表明以中心城市為核心的我國先進制造業集群已達到了較高的集聚水平，另一方面也表明像粵港澳大灣區這類發展水平較高的城市群已呈現出明顯的產業鏈跨地市分布的特征。圍繞中心城市構建的交通基礎設施網絡正成為打破區域協調發展物理阻隔的重要途經，對于深化城市群內部的產業分工協作具有重要的支撐作用。自2008年京津城際鐵路開通以來，我國高鐵里程和城際軌道里程快速增長，粵港澳大灣區、長三角等城市群或都市圈的城際軌道交通建設規劃先后獲得批復。進入“十四五”以來，我國城市群軌道交通布局和架構日益完善，不斷提升城市群和都市圈的通勤便利性（孫久文和宋準，2021）。與此同時，蓬勃發展的數字經濟也顯現出重塑經濟地理、強化中心城市輻射帶動作用的巨大潛力。中國信息通信研究院發布的《中國數字經濟白皮書》顯示，2020年我國數字經濟規模達到39.2萬億，占GDP的比重達為38.6%，增速是GDP的3.2倍，既是我國經濟高質量增長的重要動力，也是重塑我國城市群空間格局的推動力。

第三，中心城市引領城市群生產生活方式加快綠色低碳轉型。進入新時代，黨和國家對生態文明建設和生態環境保護作出一系列重大戰略部署，生態文明建設寫入《中國共產黨章程（修正案）》，黨中央國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，2014年修訂的環境保護法被稱為是“史上最嚴格”的環保法，黨的十九大修改通過的黨章增加“增強綠水青山就是金山銀山的意識”等內容，2018年3月通過的憲法修正案將生態文明寫入憲法，2018年5月召開的全國生態環境保護大會確立習近平生態文明思想，為全面推進生態文明建設、加強生態環境保護提供了根本方向。中心城市率先推動產業結構、能源結構、交通運輸結構調整，在向綠色低碳轉型發展中發揮了引領作用。根據生態環境部發布的數據，2020年，我國煤炭消費比重降低到56.8%，清潔能源占能源消費比重達24.3%，光伏、風能裝機容量、發電量均居世界首位。新能源汽車銷售量占全球新能源汽車約42%，是世界上保有量最多的國家。同時，城市群內部探索建立諸如政府間溝通協調機制、橫向生態補償機制、跨區域聯合執法等一系列全方位區域環保合作機制。例如，在粵港澳大灣區城市群，設立了“粵港持續發展與環保合作小組”、“粵澳環保合作專責小組”等區域環境合作機制，也開展了一些具體的環境合作項目，包括“粵港澳珠江三角洲區域空氣監測網絡”、“珠三角火力發電廠排污交易計劃”、“清潔生產伙伴計劃項目”以及“粵港碳標簽合作”等。在長三角城市群，滬蘇浙皖共同簽署《長三角區域環境保護領域實施信用聯合獎懲合作備忘錄》；浙江、安徽兩省簽署了第三輪新安江流域上下游橫向生態補償協議，兩省按照水質目標要求更高、補償方式更加多元等原則，共同設立新安江流域上下游橫向生態補償資金。資源能源利用效率大幅提升，碳排放強度持續下降，生態環境明顯改善，人民對優美生態環境的獲得感顯著增強。截至2020年底，我國單位GDP二氧化碳排放較2005年降低約48.4%，超額完成下降40%—45%的目標。2016年至2020年五年間，我國地級及以上城市空氣質量優良天數比率提高了5.8個百分點、達到87%，地表水優良水質斷面比例提高了17.4個百分點、達到83.4%。

第四，中心城市引領城市群制度型開放推動形成改革開放新高地。2008年全球金融危機暴發后，國際合作與格局發生了深刻變化，加快培育參與和引領國際經濟合作競爭的新優勢成為進入新時代后我國對外開放的新目標。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對新時代對外開放戰略進行了全面部署，提出加快構建開放型經濟新體制和加快推動形成全面開放新格局。一是自貿試驗區建設與制度創新試驗。2013年以來，我國先后在21個省市區的一些條件優越中心城市設立自貿試驗區，在投資、貿易、金融、事中事后監管、法治化環境建設等領域開展制度創新，形成了一批基礎性和核心制度成果，率先建立同國際投資和貿易通行規則相銜接的制度體系，在率先形成法治化、國際化、便利化的營商環境上取得重大進展，成為新一輪改革開放的試驗田（毛艷華，2018）。二是服務業開放的“先行先試”。服務業開放本質上是制度型開放。順應服務貿易全球化和制造業服務化趨勢（Miroudot&Cadestin，2017），珠三角中心城市率先對港澳服務業擴大開放、北京自貿試驗區率先開展數字服務貿易開放、《上海市全面深化服務貿易創新發展試點實施方案》的出臺，中心城市在服務業領域的開放探索促進了跨境服務貿易發展，引領新時代高水平開放向更深層次推進。三是參與共建“一帶一路”，重塑我國城市群對外開放格局。在“一帶一路”倡議下，我國形成了兩條不同的貿易路線，即以沿線中心城市為支撐、以重點經貿產業園區為合作平臺的陸上國際貿易大通道，其中鄭州、西安、重慶、成都和烏魯木齊五個中西部的中心城市成為中歐班列集結中心，在中歐班列貿易通道建設中發揮了樞紐作用；以重點港口為節點，聯通東南亞、南亞等地區的海上貿易通道，其中東南沿海的港口城市同樣扮演了樞紐的角色。兩條貿易通道的建設縮短了沿線中心城市與國際市場的經濟距離。根據國家統計局數據，2020年京津冀地區對外投資中，北京和天津占比為89.19%；上海對外直接投資在長三角（江浙滬三省數據）的占比超過一半達到50.28%；深圳在珠三角（廣東省數據）對外直接投資的比重接近7成達到69.18%。

第五，中心城市吸納就業人口帶動共同富裕發揮了引領作用。進入新時代，作為城市化進程中重要空間組織形式的中心城市，憑借著更高的工資溢價，提供更多的產品產出與優質公共服務，對企業投資和個人就業均有著更大的吸引力，中心城市在吸納就業人口帶動共同富裕中同樣發揮了引領作用。首先，沿海城市群中心城市的人口集聚效應進一步加強。從第七次人口普查結果來看，2010年以來，十年間粵港澳大灣區的廣州和深圳人口增長率分別高達47.05%和68.47%，長三角的上海、南京和杭州的增長率分別為8.04%、16.38%和37.20%。在中心城市的集聚效應下，我國人口持續向東部沿海城市群集聚，粵港澳大灣區、長三角城市群分別增加了2312.0萬人和1861.0萬人，在各城市群中遙遙領先。其次，內陸城市群的省會中心城市人口虹吸效應也十分明顯。2010年以來，內陸省會中心城市人口顯著增加，成都人口增加580萬，增速為38.5%；西安人口增加449萬，增速為53%；重慶、鄭州、長沙等中心城市的人口增加均超過300萬，增速分別為11.1%、46.1%、42.6%；南寧、昆明、合肥人口增加規模在200萬左右，增速均超過了25%。最后，流動人口逐漸成為中心城市人口增長的主要驅動力。隨著人口自然轉變的完成，人口自然增長對城市人口數量的影響越來越小，而流動人口遷入已成為城市人口不斷增長的重要動力。2000年以來，我國人口自然增長率持續下降，城市人口增加越來越依賴流動人口遷入。第四次人口普查至第七次人口普查，我國流動人口對城市人口增長的貢獻度分別為15.38%、38.26%、53.33%和61.44%。在“十三五”時期，這種以中心城市的人口集聚帶動更偏遠地區人口向區域中心城市的梯次移民，實現了960多萬易地搬遷貧困人口全部脫貧，因此，向中心城市的人口流動有力地促進了我國的減貧事業。

四、新發展階段發揮中心城市引領作用的體制機制創新方向

國家“十四五”規劃綱要提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活。在我國區域經濟發展重心不斷向城市群轉移的背景下，要尊重城市群發展客觀規律，立足我國城市化的特色優勢，按照新發展理念的要求加快探索增強中心城市引領作用的體制機制創新。

第一，提高中心城市創新能級，構建城市群創新共享機制。首先，著力提升中心城市創新能級，強化創新引領作用。健全支持基礎研究和原始創新的體制機制，圍繞重要領域在中心城市適度超前布局建設國家重大科技基礎設施；依據產業基礎和要素稟賦，瞄準未來科技和產業發展的制高點，在中心城市前瞻部署若干戰略性、儲備性技術研發項目。大力支持中心城市開展原始創新，突破“卡脖子”關鍵核心技術，全面提升自身創新能級，為引領城市群創新培育原始動力。其次，圍繞中心城市構建城市群創新共享機制，促進創新要素自由流動。一方面要以中心城市為創新樞紐，加強城市群內部科技資源共享服務平臺建設，推動重大科研基礎設施、重要數據平臺等科創資源開放共享；另一方面要破除制約創新要素跨區域流動的體制機制壁壘，特別是降低異地就業人才在購房、落戶、子女教育等方面的準入門檻，為吸引人才流入和發揮人才能動性提供良好社會環境。最后，完善城市群科技成果轉化與協同保護機制，打造現代產業創新體系。一方面要建立健全城市群協同聯動機制，制定跨區域科技成果轉移轉化政策，建立統一的技術交易市場；另一方面著力建立知識產權跨行業、跨地區協同保護機制，在中心城市建設知識產權保護中心。此外，還應充分利用中心城市在創新生態形成、創新資源集聚以及科技革新輸出上的優勢，深化外圍城市制造業與中心城市服務業的互補性創新合作，推動產學研協同創新，構建城市群內部錯位發展、優勢互補、協作配套的現代產業創新體系。

第二，提升城市群市場一體化水平，打造以中心城市為核心的產業鏈集群。首先，完善傳統和新型基礎設施建設。在傳統基礎設施建設方面，加快綜合交通樞紐城市建設，增強重要交通節點樞紐功能，以城際鐵路和市域（郊）鐵路等軌道交通為骨干，打通各類“斷頭路”、“瓶頸路”，推動市內市外交通有效銜接，提高1小時通勤圈協同發展水平，放大同城效應，促進中心城市和城市群內部資源按照市場規律流動。在數字新基建方面，依托新一代信息技術，推動依靠打破地理限制、催生空間近鄰效應的傳統集聚機制向依靠大數據、物聯網、移動互聯、云計算、人工智能等技術的超空間網絡化集聚機制的轉變，促進各類數據便利流動，支撐企業數字化合作與轉型上升。其次，探索都市圈協同發展機制創新。依托輻射帶動能力較強的中心城市，借鑒廣東省“廣佛同城”省域行政區內都市圈發展模式和“南京都市圈”等跨越省級行政區劃都市圈規劃模式，強化政府間協商、規劃協調、政策協同、社會參與等合作機制創新，實現都市圈內一體化市場建設和公共服務共建共享等政策協同的突破，培育發展一批同城化程度高的現代化都市圈。最后，強化中心城市的產業鏈帶動效應。通過制度創新與政務信息化建設，打破城市群一體化建設過程中條塊分割的各種有形與無形的壁壘，便利城市群內部要素流通和產業轉移。要進一步發揮中心城市產業體系完備、產業鏈完整的優勢，培植具有“鏈主”地位的中心城市引領型企業，在城市群一體化進程中，利用“鏈主”企業的品牌、數據、技術等集成優勢，構建大中小協同、上下游協作的城市群產業共同體，鍛造區域產業鏈，提升產業鏈韌性。

第三，建立能耗與碳排放指標優化配置機制，圍繞中心城市凝聚綠色發展合力。城市碳排放指標的配額設定和再分配機制是未來數十年城市群產業發展、基礎設施建設和人口集聚的重要約束。要堅持以經濟建設為中心這一基本路線，同時要不斷完善生態文明制度體系，善用市場化手段推動實現“碳達峰—碳中和”目標。首先，發揮中心城市要素市場平臺作用，推進城市群能耗與碳排放指標優化配置機制建設。在城市群內協調產業發展規劃與功能分工，基于產業功能、人口數量、產業基礎等標準設定合理的區域能耗和碳排放指標；并通過完善指標核算體系、提升現有交易所交易功能、完善交易市場設計等措施，建立城市群內能耗指標與碳排放指標交易機制，實現城市群內區域能耗與碳排放指標的合理初始配置與優化再配置，通過高效公平的環境指標配置推動城市群環境總體質量優化。其次，建立跨區域聯防聯控機制，加快以中心城市為引領的城市群綠色轉型升級。加快中心城市產業和能源消費結構轉型升級，大力發展新能源和低碳產業，推動形成綠色低碳循環的生產方式；同時加快構建城市群內部大氣、水資源、污染排放物的跨區域聯防聯控機制，提升中心城市和城市群整體環境承載力。最后，優化環境規制政策的制定和實施，凝聚綠色發展合力。探索在中心城市制定強度適宜的差異化環境規制政策，在城市群內部形成環境規制聯動機制，從而緩解“污染避難所”效應，實現城市群綠色協同發展。

第四，激發中心城市制度型開放的引領作用，帶動城市群高水平開放。在加快由商品要素流動型開放向規則、規制、標準、管理等制度型開放轉變中，需要進一步發揮中心城市在高水平開放中的引領作用。一方面要抓住區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）正式實施和申請加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）、數字經濟伙伴關系協定（DEPA）等機遇，在一批中心城市及具備承載開放新議題的功能平臺進行開放壓力測試，推動與國際高標準投資貿易規則銜接，深化貿易和投資自由化便利化，擴大服務貿易開放，發展跨境服務貿易和數字貿易，增強對全球資金、技術、人才、數據等高端要素資源的吸引力和向心力，把中心城市打造成為國內國際雙循環的重要鏈接，在服務構建新發展格局中發揮重要的作用。另一方面要加快中心城市制度型開放創新成果的復制推廣，在開放聯動中帶動城市群整體開放水平的提高。例如，將粵港澳大灣區中心城市惠及港澳居民的政策措施，包括專業資格認定、購房購車資格、人才補貼政策等，復制推廣到其它灣區城市和內地其他城市，這有利吸引境外高端專業人士和創新人才集聚，加快建成若干高水平人才高地；在長三角城市群加強自貿試驗區之間的制度創新聯動和推動自貿試驗區與各類功能區的聯動發展，以此帶動長三角區域開放合作與協調發展。要抓住北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個城市開展營商環境創新試點的契機，發揮中心城市在營商環境建設的示范引領作用，構建城市群一體化高標準的營商環境，健全法律制度和信用體系，公平對待各類市場主體，構建平等競爭制度與知識產權保護制度，加快吸引全球人才、資金、技術等創新要素集聚發展。

第五，加快中心城市要素供給體系集成創新，促進優質公共服務開放共享。中心城市吸引流動人口和吸納就業的效應不斷增強，但轉移人口市民化緩慢和土地的空間錯配正在成為制約城市群共同富裕的瓶頸。在一些中心城市和城市群出現了城市包容性下降、限制外來人口進入的現象，特別是以資源承載力不足為由，不給外來人口提供與本地城鎮居民同等的公共服務。因此，新時期中心城市落實共享發展理念主要體現在通過高質量城鎮化減少貧困人口和推進公共服務均等化兩個方面。一方面，加快推進中心城市戶籍制度改革和要素供給體系集成創新。要加快中心城市戶籍制度改革，打通要素自由流動的制度性通道。以城市土地供給制度改革為牽引，圍繞資金、人才、數據、住房等領域推動中心城市要素供給體系集成創新，以適應城市人口不斷集聚的大趨勢，緩解由供給不足導致的城市病。另一方面，促進優質公共服務的開放共享。加強大城市與城市群周邊地區在公路和軌道交通等方面的連接，同時著重開發軌道交通沿線地帶，形成城市群內部網絡狀的高效率空間發展狀態，打破共享公共服務的物理阻隔，擴大公共服務共享邊界。還要為常駐人口提供對等的教育、醫療等公共服務。加快教育信息化發展，健全“互聯網＋教育”服務體系，推動優質教育資源在城市內部和城市群輻射；統籌“市—縣—鎮—村”四級醫療衛生服務資源配置，探索異地就醫體制機制創新，構建衛生服務共享機制，推動城市優質醫療資源開放共享。