再辯大城市：消費中心城市的視角*

陸 銘，彭 沖

面對疫情持續沖擊和百年未有之大變局復雜演進，尋求新的經濟增長點和發展路徑成為擺在各級政府和學界面前的重要課題。根據第七次人口普查數據，2020年末中國常住人口城市化率已達到64%，中國的新型城鎮化戰略也由以往的“區域均衡發展”和“鼓勵發展中小城市”轉變為建設現代化都市圈的新階段。與此同時，伴隨著國際國內環境的深刻變化，我國經濟發展戰略、路徑發生了重大調整?！凹涌鞓嫿ㄒ試鴥却笱h為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”成為“十四五”和未來更長時期的現實選擇。

新發展格局的形成有賴于城市的高質量發展。隨著經濟結構向服務業的轉型，以中心城市為核心的都市圈和城市群作為承載經濟活動與人口的主要空間形式，對引領城市高質量發展至關重要。在此背景下，建設（國際）消費中心城市有利于發揮中心城市和都市圈的集聚力，拉動消費和促進經濟結構轉型。因此，本文從展開大城市和都市圈發展的討論出發，先建立對于“城市”的科學且國際可比的定義。然后，從加快構建新發展格局戰略布局中考察（國際）消費中心城市建設對都市圈和城市群發展的重要作用。

一、大城市與都市圈

從國際比較來看，一些大城市正在做增長型的規劃，但在中國，卻不斷有大城市太大，需要控制規模的觀點。之所以出現這種反差，首先是由于多數關于大城市的考察都沒有明晰城市的定義。在中國，什么是城市、大城市，以及誰是最大的城市，都需要放在國際比較的視角中來審視。

中國的城市統計在國際上有其獨有的特征。相較于歐洲、美國或者日本，中國一些直轄市和比較大的地級市，轄區范圍內所管轄的面積和人口相當于其他國家二三十個城市的概念。而歐洲、美國和日本的市僅相當于中國的縣或區，有些小的市甚至僅相當于中國的鎮。因此，在中國語境下，有必要區分城市的三個概念，中心城區、地級市和直轄市的管轄區，以及經濟意義上大城市與周圍連片發展的都市圈。以東京為例，倘若按照歐洲、美國和日本對于城市的定義，東京都市圈包括了連成片的30多個市。在日本，被稱之為第二大城市的橫濱，是一個在行政意義上獨立的市，距離東京市中心僅30多公里，在上海相當于從人民廣場到松江的距離。另外一個位于東京和橫濱之間的城市川崎，則地處相當于上海的“虹橋”的位置。

隨著經濟發展水平的提高，在行政轄區層面考察城市人口的規模需要謹慎對待。把中國轄區意義上的“大城市”與發達國家的“市”相比，直接得出中國大城市人口太多的結論，是缺乏國際經驗和事實依據的。比如，東京都的面積僅相當于“上海市”的三分之一，人口大約1300萬，但整個東京都市圈人口超過3700萬，主要集中在半徑50公里的范圍內。而在上海周圍大致可比的范圍內，人口僅3000萬上下。倘若在中國國內做橫向比較，也要避免以城市轄區來討論城市規模。對此，可以從兩個例子予以闡釋，其一，廣州和佛山雖然統計為兩個城市，但兩者已經一體化。第七次人口普查顯示，“廣佛市”的人口已經超過2800萬。其二，類似的，深圳和東莞也已經一體化，“深莞市”的人口也超過2800萬，而其面積只有上海的三分之二。因此，談論大城市的發展，核心是要突破傳統思維，更新對于城市的理解，在都市圈的視野上探尋問題。事實上，都市圈的定義本身就是，以中心城市為核心，緊密連接周圍其他中小城市的“日常通勤圈”。

明晰了都市圈意義上的城市概念，接下來考察發展都市圈的意義。從經濟指標來看，當前我國服務業在GDP和就業當中的比重已經超過了制造業，經濟已經進入了后工業化階段。在后工業化階段，集聚效應是實現城市經濟增長的重要因素。集聚效應主要體現在兩個方面：其一，從單個城市內部來看，主要包括了消費型服務業比如教育、醫療、娛樂；也包括生產型服務業比如科技、創新、文化。隨著經濟的發展，這些服務業在經濟中的比重會越來越高，尤其在大城市（鐘粵俊等，2020）。從生產要素配置的角度來看，制約中心城市的發展勢必會同時阻礙服務業的發展，并抑制創新。其二，從城市之間的關系來看，隨著集聚效應的增強，大城市跟周邊的中小城市、農村之間的都市圈內部緊密聯系，發揮中心城市化經濟與外圍專業化經濟顯得尤為重要。由此可見，當前我國正處于結構調整和增長動力轉換的關鍵期，在集聚效應不斷加強的背景下，通過都市圈的發展，形成一個新的增長動力，促進經濟結構轉型已是大勢所趨。

二、大城市與都市圈的規模：經濟功能與技術條件的影響

既然中心城市將引領后工業化階段的經濟增長，接下來需要回答的問題是，都市圈意義上的大城市規模是否會越來越大？什么是它的邊界？

針對都市圈意義上的大城市發展趨勢及其特征，首先必須厘清大城市和周邊中小城市之間的聯系到底是什么性質。傳統觀點把城市和城市理解為相互競爭的關系。在這樣的理念驅動下，為了追求城市間的平衡發展，人們往往認為要盡量控制中心城市的規模，把產業轉移到外圍。但是現代經濟增長之所以有都市圈或者城市群的空間形態，恰恰是因為中心城市和外圍之間主要是互補關系，而非競爭關系。

隨著人口向中心城市的集聚，在都市圈內部會形成城市與城市之間的分工體系。主要體現在如下幾個方面：其一，在國家級中心城市和一些區域性中心城市，未來的產業結構更加以現代生產性服務業為主，包括金融、貿易、文化、咨詢、教育、醫療等，在中心城市及周邊都市圈形成現代服務業的集聚優勢，輻射帶動其他周邊小城市。其二，核心大城市注重設計、研發，周邊其他城市成為制造業生產基地。此外，消費型服務業集中在中心城市，都市圈內的其他城市能夠通過交通網絡到中心城市享受高品質的消費服務業（比如畫展、音樂會、多樣的餐飲與購物）。當中心城市發展現代服務業集聚大量人口時，周邊其他中小城市除了在制造業環節里成為生產基地，也可能存在旅游功能、其他消費功能（比如生態休閑），甚至為中心城市工作人口提供居住和生活服務。由此可見，整個都市圈就形成了一個具有分工和協作的共同發展態勢。在這樣的互補關系之下，中心城市的規模會越來越大，對外圍城市的輻射和拉動作用就越強。值得指出的是，在都市圈內部分工體系形成的過程中，軌道交通從中心城區出發呈網狀布局，人口沿著軌道交通沿線布局，并且人口密度沿著軌道交通梯度下降，這是核心大城市巨大的規模經濟效應所催生的結果，直到中心城市與外圍形成連片發展的空間形態。從現實實踐來看，都市圈范圍內核心城市與周邊中小城市的關系，實際上就是廣州與佛山的關系、深圳與東莞的關系，以及上海與昆山的關系。當城市發展進入到該階段之后，更需要在評估大城市規模的時候用都市圈概念來取代傳統的行政轄區概念。

在國際比較的視野中，倘若以都市圈來做城市規模的比較，中國的大城市（都市圈）規模并不大。具體理由至少有兩點：首先，研究發現，一個國家的大城市（都市圈）規模與國家總的城鎮人口規模有關，中國的大城市（都市圈）人口還未達到與中國的城鎮人口規模相對應的規模（Li&Lu，2021）。其次，各國的國內城市體系均高度吻合城市規?！恍蚍▌t（即“齊夫法則”），而中國即使用都市圈的人口來代替行政轄區概念下的大城市人口，中國排名前30位的中心城市及周邊的都市圈仍然偏小，使得中國城市體系偏離了齊夫法則（Li&Lu，2021）。當然，這并非意味著一個國家的城市體系必須符合齊夫法則，而是隨著戶籍制度深化改革、養老保障體系全國一體化，以及大城市的經濟和人口承載力進一步加強，中國的都市圈仍有“長大”的空間，以使得中國的城市體系更趨近于齊夫法則。

接下來，考察什么是都市圈意義上大城市的邊界？從現狀來看，相比之下，東京都市圈人口達到3700萬，城市是連片發展的，目前還在繼續增長。在中國，在有可能建成都市圈的北京、上海、“廣佛”、“深莞”、重慶等地，中心城市的郊區仍然有大片的農田，中心城市與都市圈范圍內的中小城市也未實現緊密連接，上述都市圈遠未達到發展的邊界。未來，都市圈的邊界將取決于技術和經濟兩個條件。在技術上，最終局限都市圈規模的是軌道交通技術所決定的通勤速度，這決定了都市圈的面積，而建造高樓的技術則決定了城市的高度。同時，在給定的技術條件下，一個都市圈所能夠達到的經濟體量決定了它的人口數量。在中國，相對來說，以沿海大港口城市為核心的“廣佛”、“深莞”和上海都市圈更接近國際大市場，比圍繞區域性中心城市的都市圈邊界要更大。國際消費中心城市建設將成為都市圈同城化發展的重要推動力，也將進一步突破以往基于行政邊界下的城市邊界。

三、（國際）消費中心城市與結構轉型

在國家發展的新階段和消費新趨勢之下看大城市和都市圈的引領作用，我們需要明確兩件事情：第一是結構轉型的動力來源；第二是（國際）消費中心城市的提出背景、國內外差異及其對結構轉型的作用。

首先，來看經濟發展的結構轉型動力。經濟增長的來源主要有兩個：一是生產要素的積累；二是經濟效率的提高。從生產要素積累的角度來看，需要明晰要素在當前階段中的新特征和新變化。首先當前中國已經進入了人口老齡化的階段，出生率下降明顯，勞動力要素面臨短缺。其次，土地城市化驅動的經濟增長已難以為繼。再看資本要素。長期以來，中國經濟已經出現了投資占比過高的結構性問題?？梢?，依賴生產要素積累驅動經濟增長的動能已經不足，接下來中國的經濟增長將更多依賴于結構的轉型。

拉動消費是結構轉型的重要方面。近年來，中國最終消費占GDP總量的比重（消費率）一直維持較低區間，2019年為55.4%①數據來源于國家統計局。，其中居民消費率低是主要原因。從宏觀消費傾向來看，與發達國家相比，2018年我國居民平均消費傾向僅為65.2%②國際上較為常用的宏觀消費傾向計算方法有兩種，一種用人均居民最終消費支出與人均國民總收入的比值表示；另一種是基于資金流量表數據，用居民部門的最終消費支出和可支配收入比值表示。本文引用陳昌盛等（2021）采用的第二種算法結果。，分別較美國、日本、韓國低26.8、30.5和29個百分點（陳昌盛等，2021）。需要指出的是，消費提升能否驅動經濟增長，這與經濟是否處在合理的投資—消費結構有關。當前，在中國存在投資過度和消費在GDP中的占比嚴重偏低的結構扭曲背景下，通過打破抑制消費的體制性結構性障礙，能夠拉動消費的增長，在微觀上有利于改善人民的福利，在宏觀上有利于經濟結構的優化。

從空間的視角看結構效應帶來的經濟增長動力也是經濟結構轉型的重要內容?？臻g結構效應具體包括農村和城市之間的結構效應、小城市和大城市間的結構效應，以及不同區域間的結構效應。已有普遍共識的是，城市比農村具有更高的生產效率，大城市比小城市具有更高的生產效率，在城市化和城市體系結構調整過程中是經濟效率提高的重要來源。具體來說，涉及了人、土地、資金在空間上如何配置，可以使人獲得更高的收入、更好的就業機會、最大化土地產出和投資回報。從這個意義上來看，城市群和都市圈的發展將成為釋放結構性紅利的主要空間形式，其重要性毋庸置疑。

其次，需要厘清國外“消費城市”提出的學術背景與國內國際消費中心城市提出的現實背景之間的差異。20世紀90年代以來，以紐約、倫敦、東京、巴黎為代表的國際大都市進入了以服務業為主、消費引領的階段。Glaeser et al.（2001）率先提出了現代消費城市理論，指出消費城市的功能從“服務生產”向“服務消費”轉變后，形成以商品和服務消費為主要增長動力的后工業城市形態。其主要特征表現為，城市的發展從關注生產性向關注消費性品質（amenities）轉變，通過消費升級引領產業升級。而這些城市憑借其在區位、交通、市場、科技和政策環境等方面的全球優勢，不僅服務國內消費需求，而且成為集聚全球消費資源、引領全球消費時尚、滿足全球消費需求的中心，從而發展成為國際消費中心城市③國務院發展研究中心：《國際消費中心形成和發展的經驗啟示》，《調查研究報告》第28號（總5103號），2017年3月2日。。

相比國外，中國提出打造國際消費中心城市的背景之一，是持續的消費相對不足。同時，隨著經濟發展水平的提高，越來越有必要發揮消費在經濟增長中的基礎性作用。對于進入后工業化階段的中國來說，促進消費增長是經濟結構轉型升級的關鍵。居民消費率等于居民平均消費傾向（即居民消費支出與可支配收入之比）與居民可支配收入占GDP比重的乘積。換句話說，提升居民消費率需要從提升平均消費傾向與提升居民可支配收入占比兩方面入手。事實上，很多服務消費屬于非必需消費，收入彈性較大。隨著中等收入群體的不斷壯大，全社會消費會持續升級，從而推動中高檔商品和服務以及新型消費供給大幅增長。由于服務消費具有更高的收入彈性，因此收入水平提高以后，服務消費的增長將超過制造業產品的增長。此時，消費占GDP比率的提高，將伴隨著服務業在消費中占比的提高。

除了持續的消費相對不足，中國建設國際消費中心城市的提出與國內城市經濟活動的演變也密不可分。從機制來說，大城市收入水平更高，服務占比更高。同時，再加上絕大多數服務的不可運輸性，大城市的服務更能利用其規模經濟和多樣性來服務于全國甚至全球需求。隨著人口向大城市、都市圈和城市群的集聚，擁有超大規模市場優勢和內需潛力、成熟的商業技術、產業組織和消費環境的中心城市具備了打造國際消費中心城市的條件和基礎。2020年中共十九屆五中全會通過的“十四五”規劃建議明確提出“培育建設國際消費中心城市”，將建設國際消費中心城市作為實施“雙循環”戰略的重要抓手。

綜上所述，構建國際消費中心城市驅動消費增長和空間結構優化是結構轉型的重要著力點。中國國際消費中心城市的提出一方面是經濟全球化下中國面對國內發展階段的變化和國際國內發展環境挑戰做出的戰略抉擇；另一方面與國際上“消費城市”的形成和發展規律類似，是消費全球化背景下中國結構轉型的新載體，更是培育后工業化時代經濟內生增長動力的內在要求?？傮w而言，形成新的結構轉型動力，中心城市的作用將愈發凸顯。而在后工業化階段，以服務業為主的大城市在構建國際消費中心城市中，對于進一步暢通都市圈區域要素循環，發揮中心城市的輻射帶動作用，更好地賦能中心城市參與結構轉型和引領國家發展具有重要的意義。

四、建設（國際）消費中心城市對都市圈和城市群建設的影響

從都市圈和城市群的關系來看，都市圈是城市群內部以輻射帶動能力強的大城市為中心，以約1小時通勤圈為基本范圍的城市空間形態。2021年7月19日，國務院批準上海、北京、天津、重慶、廣州率先開展國際消費中心城市培育建設。其中，四個城市是直轄市，分別是長三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群的中心城市，而廣州則是珠三角城市群的龍頭。上述以中心城市為核心帶動都市圈和城市群的發展，將為中國未來的經濟增長和結構轉型升級注入巨大的動力。那么，（國際）消費中心城市的建設對于都市圈和城市群的發展將產生怎樣的影響？

首先來討論（國際）消費中心城市建設給都市圈的發展帶來怎樣的變化。

第一，（國際）消費中心城市建設將進一步驅動都市圈的一體化發展。在給定的技術條件和制度環境下，大城市由于集聚了人才、資本、基礎設施等城市發展的條件，在規模經濟機制和路徑依賴的作用下，中心城市的消費集聚、配置和引領功能會進一步的強化，以中心城市為核心帶動周邊中小城市連片發展的都市圈一體化格局將得到進一步強化。一方面，國際消費中心城市需要有核心的消費空間對更大范圍內的消費形成拉動作用，而區域消費資源的不斷集聚也會強化中心—外圍城市體系的專業化分工。此時，中心城市更多體現為城市化經濟，多樣化水平較高；而外圍中小城市更多體現為本地化經濟，專業化程度較高。都市圈的一體化發展將同時釋放城市化經濟和本地化經濟帶來的增長效應（孫久文和宋準，2021）；另一方面，伴隨著國際消費中心城市在收入分配、戶籍、土地等制度的改革，人口向中心城市集聚，公共服務和基礎設施的數量、結構和布局也將需要適應人口增長帶來的有效需求，從而對都市圈基礎設施與公共服務的投資起到導向作用，實現公共服務一體化發展。

第二，（國際）消費中心城市的建設將進一步強化人流的“向心”特征。國際消費中心城市建設是基于后工業化階段的服務經濟基礎之上提出的重要戰略。從國際經驗看數字經濟時代下的國際消費中心更強調“在地消費”，注重消費的沉浸感和體驗感，而“在地消費”的關鍵是多樣性尤其是服務業多樣性。隨著中心城市以及中心城市的中心城區核心商圈升級、多樣性街區設施的完善、公共服務供給質量的提升，人口尤其是高技能人口向中心城市以及中心城市的中心城區集中構成了人流的“向心”趨勢。事實上，世界上的一線城市，如紐約、倫敦、東京，基本是在上世紀80年代中后期開始進入到人口重新返回中心城區的階段。研究發現，各類人才愿意為消費型城市的高生活品質而放棄一部分收入，而這又成為這些城市提升人才吸引力優勢。近年來，在以美國紐約為代表的消費城市，中心城區由于消費的多樣性，吸引了大批年輕高學歷人群往市中心搬遷，實現了中心城區的復興（Couture&Handbury，2020）。而中國的研究則發現城市服務多樣性會更多吸引年輕化、高技能群體的流入（張文武和余泳澤，2021）。年輕、高技能群體向大城市集中，又帶來了生產和生活兩個環節對于低技能勞動者的需求，從事輔助崗位和生活服務業，進一步帶動低技能勞動者也同步向大城市以及大城市的中心城區集中。

接下來，進一步在（國際）消費中心城市建設對都市圈建設影響基礎之上討論其對于城市群發展的影響。

第一，（國際）消費中心城市建設是否會強化中心—外圍城市體系？改革開放以后，中國城市群內部中心—外圍城市體系逐步形成。那么，（國際）消費中心城市的建設會對這種城市體系帶來怎樣的影響？

對于進入后工業化階段的中心城市來說，服務業在GDP和就業中占比持續上升。在規模經濟機制的作用之下，城市群內部中心城市消費市場的擴大、消費能級的提升、消費服務功能的完善會強化（國際）消費中心城市消費的集聚、輻射、示范、展示功能。隨著人口的集聚以及產業結構和生產力布局的不斷調整，（國際）消費中心城市建設將會賦予中心城市新的城市功能，而外圍中小城市則注重發揮發展制造業的優勢，從而強化了服務業與制造業協同集聚和良性互動的中心—外圍體系。（國際）消費中心城市作為城市群的核心和全球城市網絡的關鍵節點、綜合服務樞紐，將會強化城市群在全球城市群中的競爭力?？梢哉f，整個城市群的制造業越強，中心城市的服務業比重越高，為外圍城市制造業賦能的作用越強。以長三角城市群為例，國家“十四五”規劃提出以上海建設全球城市為引領，打造具有全球影響力的長三角世界級城市群。上海建設國際消費中心城市將會放大長三角區域消費品制造業發達、產業鏈條完善和配套能力強的優勢，為產業轉型和經濟提質增效提供強大動力。

第二，信息技術的發展會導致中心城市消費分散化嗎？我們的回答是“不會”。隨著新一輪科技革命和產業變革的興起，人工智能、區塊鏈、大數據、云計算等新興信息技術的發展，數字經濟與實體經濟融合程度不斷加深。關于信息技術對消費的影響需要從兩個層面來理解。第一個層面是信息技術對于服務消費的影響。信息技術本身依賴于集聚發展，比如中心城市的大公司通過分享（私人投資和公共投資成本在生產規模擴大中被分攤）、匹配（不同偏好和技能的消費者和生產者的相互匹配）和學習（人際之間知識外溢和干中學）實現規模經濟效應。信息技術產業本身是信息和技術密集型的，在中心城市集聚的特征甚至比傳統產業更強。在理論上，信息技術帶來的專業化分工深化，交易效率的改進會驅動人口在分工網絡中的聚集，從而創造種類豐富、數量巨大的產品，產生厚實的市場（龐春，2019），進一步吸引人口的集聚。同時，信息技術的應用場景本身就依賴于人口密度。比如直播電商集聚在大城市的中心城區，由新技術催生新的服務（如外賣和網約車）也在人口眾多的大城市發展更好。因此，對知識密集型的新型消費產業來說，這類消費不僅不會帶來消費的分散化，反而會因為人口的集聚帶來消費的集聚。

第二個層面是信息技術對商品消費的影響。信息技術可以整合城市群大范圍內的消費資源，在一定程度上確實會帶來了消費的分散化。這主要體現在三個方面：其一，交易成本的降低和信息的透明化，使得消費者可以通過直接對接商戶，根據個人偏好檢索到所需的商品。其二，信息技術促進了共享經濟的發展，借助數字交易平臺實現了供需高效匹配，從而推動了新興商業模式的發展。其三，商品依托數字技術使得商品信息數字化，從而零邊際成本地展示給消費者。

不可否認，信息技術使得一些邊遠地區的產品擴大了市場銷售范圍。但是，這種擴大市場銷售范圍的效應也同樣作用于中心城市周圍的都市圈。因此，信息技術總體上是強化還是弱化集聚效應就成了一個需要用經驗事實來判斷的問題。有基于中國城市數據的研究發現，互聯網對于中國城市經濟增長的促進作用主要發生在大城市。即使在平均網絡滲透率較低的中西部，互聯網對其大城市經濟的促進作用仍大于平均滲透率較高的東部小城市（李杰偉和吳思栩，2020）。

第三，交通基礎設施連接增強后，會產生什么影響？在中國的中心城市建成（國際）消費中心城市的愿景之下，中心城市將形成面向全球、四通八達的國際性綜合性立體交通網絡和與商業消費空間相配套的城際間高鐵、軌道交通、市政交通等公共交通體系。此時，中心城市和周邊的中小城市之間將形成更為緊密的連接。一方面，中心城市將成為物流、人流、商流、資金流、信息流的集聚地，極大地釋放城市群的消費潛能，從而帶動周邊城市的發展。隨著城市群內部現代交通體系的完善，將有利于形成與消費規模和輻射范圍相適應的城市商圈和服務業集聚區。同時，城市群內部人口的自由流動以及消費資源的合理配置也將成為可能，驅動城市群向消費驅動、服務業主導的經濟結構轉變。另一方面，在城市群內部軌道交通沿線的土地開發強度將會加強，這既能提高城市土地的經濟密度，也能夠為更多工作在中心城區的人口提供相對來說接近工作地點的居住場所，減少長距離的通勤。而在網絡狀的軌道交通線之間，適當布局郊野公園，可以兼顧城市的生態保護和宜居發展，這樣是可以同時兼顧城市的活力、便捷和宜居的目標。因此，綜合來看，交通基礎設施的發展恐怕也是強化集聚的。有研究發現，在中國發展高鐵網絡的這些年，人口從小城市向大城市集中的趨勢是被加強的（張克中和陶東杰，2016）。

五、結論與啟示

（國際）消費中心城市建設順應了中國經濟結構優化和轉型升級的需要，并將進一步強化“中心—外圍”的城市體系。信息技術雖然一定程度上使商品消費的分散化，但綜合來看，信息技術的發展將強化經濟活動和人口向中心城市的集聚。交通基礎設施連通后，會進一步推動城市群向消費驅動、服務業主導的經濟結構轉變，也將強化中心城市的集聚功能。與此同時，（國際）消費中心城市將進一步強化都市圈的發展，使得中心城市逐步向都市圈一體化的方向邁進，由此帶來都市圈服務業型消費崗位向中心城市及其中心城區集中，人流也將呈現出“向心”特征。

在中國的一些特大和超大城市，以建設（國際）消費中心城市為抓手，可以更好地發揮都市圈和城市群引領現代化增長的功能，在提升消費在經濟增長中的基礎性作用的同時，釋放結構性紅利。消費中心城市建設是中國大城市未來引領發展的一個新的發力點，而本文沒有著重討論的創新與科技發展，則是中國大城市引領發展的另一引擎。為此，中國大城市的規劃和相關的政策制定，急需突破中國特有的城市行政管轄邊界，準確把握未來發展趨勢，向著建設現代化的都市圈邁進?！皬V佛”、“深莞”、上海等都市圈應率先形成跨行政邊界建設都市圈的引領性方案。

建設跨行政邊界的現代化都市圈需要幾個方面同步加快改革。首先，在人口管理方面，淡化傳統的按行政市管轄范圍設定人口控制目標的做法，轉而科學預測都市圈范圍的人口總量與布局。第二，在土地和住房方面，制定順應都市圈人口增長趨勢的土地和住房供給總量和布局，并逐步實現保障房覆蓋常住人口。第三，在基礎設施建設方面，應規劃建設從中心城市出發，緊密連接周邊中小城市的軌道交通和公路網絡，城市土地開發沿交通線布局，突破按行政市管轄范圍設定土地“開發強度”和用途管制的傳統。第四，在公共服務提供等方面，加強多渠道的投入，逐步做到覆蓋全部常住人口。其中，特別是面向外來人口子女的教育，未來要加強補短板，在人口進一步集聚的都市圈，要加快建設高中學校的步伐，以順應國家提高高中階段教育普及率的趨勢。