基于水庫移民居民點規劃視角的建設用地標準優化探討

袁子軼，徐露珮

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 引 言

為解決水電主體工程建設中被征地居民集中居住問題，需選擇有利地形規劃建設移民集中居民點。而合理的建設用地標準是水庫移民居民點建設節約集約利用土地的核心依據，也是水庫移民居民點建設的重要基礎。目前，大中型水電站水庫移民居民點多數建設在原有生態環境中，大部分位于高山峽谷地區，場址地形坡度較大，交通、經濟發展條件相對較差，又因為各種用地標準、規劃原則等原因限制，很難實現依山就勢的布局。水庫移民居民點規劃設計建設用地標準主要依據為GB 50188—2007《鎮規劃標準》(以下簡稱“《標準》”)，《標準》中建設用地標準包括人均建設用地指標、建設用地比例和建設用地選擇三項，涉及數量和質量兩個方面的內容，本文主要針對移民居民點規劃設計中，涉及建設用地標準數量的指標——人均建設用地指標和建設用地比例的優化進行探討。

1 建設用地標準在水庫移民居民點規劃設計中存在的問題

1.1 人均建設用地指標與生態、經濟之間的博弈

移民居民點區別于其他農村居民點，在“以人民為中心”發展思想的指導下，對于弱勢群體移民的合理訴求在居民點規劃設計中需得到尊重和體現，如戶戶通車、活動場地使用需求等；同時，居民點多位于高山峽谷區域，場址地形坡度較大，且部分水電項目向藏區推進，地域建筑就地取材，磚木結構建筑對防火間距要求較高，因此對用地的規模需求相對較高。

目前，移民居民點建設用地標準主要依據《標準》執行，新建居民點人均建設用地指標控制在 80～120 m2之間，高限為人均120 m2。因此，為了控制人均建設用地指標，采取縮減放坡距離，用擋墻代替放坡的做法；而局部高擋墻，降低了工程建設生態性和經濟性。

1.2 個別指標需求和供給不匹配

在移民居民點規劃中，居住用地、公共設施用地、道路廣場用地、公共綠地4類用地的比例合理性值得商榷。建設用地比例的分配存在不適宜性，如對公共綠地的比例的下限值為總建筑用地的6%，從管理及實際使用角度來看該比例偏高。水庫移民居民點主要以居住用地為主，且基本是以戶為單位獨棟低密度建設，地容積率低，因此居住用地比例高，而《標準》中居住用地比例上限為總建設用地的43%，對于移民居民點來說其比例偏低。

1.3 人均建設用地標準未考慮建設場地地形坡度的影響

水庫移民居民點建設條件主要受場地坡度的影響。目前，缺乏針對地形坡度的相關建設用地標準參照；而水電工程移民居民點主要集中在山區、河谷等地，用地指標受地形坡度條件影響較大，人均建設用地指標統一采用氣候分區的方式進行劃分，無法滿足用地指標因地制宜的要求。

2 相關因素對移民居民點規劃建設用地標準影響分析

影響水庫移民居民點規劃建設用地標準的因素主要包括地形條件、人口規模、宅基地面積、建筑形式及使用者需求。其中，地形條件和人口規模是影響居民點規劃建設用地指標的重要因素。地形條件對道路走線、建筑布局形式有較大影響；在移民居民點人口規模對公共服務設施和基礎設施配套需求類型和規模不同[1-3]。影響水庫移民居民點規劃建設用地標準的其他因素包括農村宅基地面積標準、建筑形式和使用者需求[4]。宅基地方面各省(區、市)自行制定的農村宅基地用地標準在人均宅基地面積及制定依據等方面均存在較大差異[5-11]。民族區域移民自建房屋建筑多就地取材，主要以磚木結構形式為主，其建筑防火等級為三、四級，其防火間距在滿足側面開窗要求基礎上最低不小于4 m，增加了移民居民點建設用地規模。

研究針對不同地形坡度、規模的移民居民點規劃案例，結合移民安置規劃的特殊性，分析主要影響因素對規劃建設用地各項指標的影響。根據CJJ83—2016《城鄉建設用地豎向規劃規范》居住用地自然坡度應小于30%。根據《標準》，農村聚居點按規劃常住人口數量，分為特大型(>1 000人)、大型(601～1000人)、中型(201～600人)、小型(<200人)四級。此次研究案例包括坡度≤10%、坡度11%～20%、坡度21%～30%等3種地形坡度及不同人口規模的移民居民點。

2.1 相關因素對人均建設用地指標的影響分析

從選取的案例比較來看，人均建設用地與地形坡度之間呈現較為明顯的正相關，地形坡度越大人均建設用地面積也相應增加(見圖1)。地形坡度大的居民點，為了避免大挖大填分臺布局，道路僅能滿足一側入戶需求，道路密度增加，且需考慮擋護工程用地，因此人均建設用地面積高于地勢平坦的居民點。在地形條件、人均宅基地面積類似的情況下，居民點規模越大，用地功能越全面，其人均建設用地面積越大(見表1)。

圖1 地形坡度與人均建設用地面積關系示意

同時，人均宅基地面積及戶型也對人均建設用地面積的大小產生直接影響(見表1)。宅基地是建設用地的主要組成部分。一般說來，由住房、生產輔助用房、雜院、綠化用地組合而成，它們相互間有機組合，面積分配恰當。其用地指標直接影響其他多項用地指標，是當前農村居民點規劃的重點。

在其他條件相同的情況下，人均宅基地面積、最小戶型宅基地面積越大，人均建設用地面積越大(見表1)。居民點人均宅基地面積主要依據地方的土地管理辦法變通規定執行，居民點所在區位不同，其宅基地面積大小也不同。如團山、龍訊及二臺坪子居民點，主要依據《涼山彝族自治州施行<四川省土地管理實施辦法>的變通規定》，人均宅基地按30 m2控制，分為3人及以下戶、4人戶和5人及以上戶；而大石凼和雙柏樹居民點，則根據《阿壩藏族羌族自治州施行<四川省(中華人民共和國土地管理法)實施辦法>的變通規定》，人均宅基地按40 m2，分為5人及以下戶和6人及以上戶。最小戶型宅地基面積差距較大，分別為3人及以下戶90 m2/戶和5人及以下戶200 m2/戶。

表1 案例居民點規劃人均建設用地情況統計

2.2 相關因素對建設用地比例的影響分析

案例大型、特大型居民點公共設施用地比例明顯高于中小型居民點(見表2)。中小型居民點公共設施用地根據各省新農村建設標準主要設置社區管理用房、活動室、醫療室等，公共設施用地占比為3%～8%；而大型、特大型居民點公共設施用地設置參照《標準》中一般鎮的標準設置，根據需求設置公共行政管理、教育機構、文體科技、醫療保健、商業金融和集貿市場等用地，公共設施用地占比為10%～18%。

表2 各案例居民點建設用地比例情況

在已實施的居民點中，移民對公共綠地的使用需求并不高。一方面公共綠地需要定期維護，需要投入一定的維護成本；另一方面，區別于城市居住區，農村居民點周邊有很好的生態綠化，結合移民的生產生活習慣，需要晾曬農作物，硬質鋪地相較于綠地更為實用。

在道路用地上，坡度越大，道路用地比例越高(見圖2)。一方面，由于需要盡量戶戶通車，為了避免大挖大填，道路僅能滿足一側入戶需求，道路密度增加；且為了滿足轉彎半徑和縱坡比的需求，道路需要順等高線布局，路線長度增加。另一方面，由于道路之間有一定高差，為了方便居民出行，需要修建人行梯步，并計入道路用地。

圖2 地形坡度與道路廣場用地關系示意

3 探討適合水庫移民居民點的規劃建設用地標準

3.1 人均建設用地指標建議

在移民居民點規劃中，建議將移民居民點規模及地形坡度納入規劃人均建設用地指標的控制因素，“分等級、分坡度”合理確定人均建設用地指標。居民點規模分為2個層級，《標準》中大型、特大型居民點人口規模大于600人為一個層級，中、小型人口規模50～600人為一個層級；按照移民居民點不同規模層級，分別按照地形坡度小于等于10%，11%～20%，21%～30%，針對性確定居民點人均建設用地規模，對于移民農村居民點，重點在于人均建設用地指標上限值的控制(見表3)。

表3 不同規模移民居民點規劃人均建設用地指標建議

同時，各省(區、市)自行制定的農村宅基地用地標準不同，對于個別宅基地標準值高的區域，其人均建設用地指標應酌情提高，如《西藏自治區農村村民住宅用地管理規定(暫行)》，每戶宅基地面積達到300～500 m2。

3.2 建設用地比例建議

3.2.1 農村居民點四類用地的界定

建議對移民居民點居住用地、公共設施用地、道路廣場用地和公共綠地四類建設用地的計算范圍進行界定。居住用地計算范圍包括在基地及其四周合理間距內的用地(含宅間綠地)；公共設施用地計算范圍應包括公共建筑基底占地及其所屬場院、綠地和配建停車場等；道路廣場用地計算范圍包括車行道路、人行道路(宅前道、梯道)、非公建配建的居民汽車地面停放場地以及廣場用地；公共綠地主要指滿足規定的日照要求、適合于安排游憩活動設施的、供居民共享的集中綠地。

3.2.2 建設用地比例建議

在移民居民點規劃中，建設用地比例是建設用地標準的主要指標，以量化的方式反映各項規劃用地安排是否合理。建議按照“分等級、分坡度”優化移民居民點建設用地比例。建議的移民居民點建設用地比例見表4。

表4 移民居民點建設用地比例建議 %

規模大于600人的移民居民點，居住用地比例建議比例為58%～68%，公共設施用地控制在3%～12%；道路廣場用地比例按照不同地形坡度控制，地形坡度小于等于10%，道路廣場用地比例為10%～17%，地形坡度11%～20%，道路廣場用地比例12%～20%，地形坡度21%～30%，道路廣場用地建議比例為15%～22%；地形坡度小于等于10%的移民居民點，公共綠地建議比例為3%～5%，坡度11%～30%的居民點，建議比例為1%～3%。

規模50～600人的移民居民點，居住用地比例建議比例為64%～75%，公共設施用地控制在1%～5%；道路廣場用地比例按照不同地形坡度控制，地形坡度小于等于10%，道路廣場用地比例為10%～17%，地形坡度11%～20%，道路廣場用地比例12%～20%，地形坡度21%～30%，道路廣場用地建議比例為15%～22%；地形坡度小于等于10%的移民居民點，公共綠地建議比例為3%～5%，坡度11%～30%的居民點，建議比例為1%～3%。

4 結 語

節約集約利用土地資源是居民點規劃建設的首要考慮因素，建設用地標準是控制水庫移民居民點用地規模的重要依據。將移民居民點的用地規?？刂圃诤侠矸秶?，使移民居民點規劃設計更符合安置區域自然、社會、經濟、文化特點，滿足移民生產生活需求，這也是設計工作者一直努力實現的方向。本次研究嘗試探討適用水庫移民居民點的建設用地標準，并提出相關標準的優化方向及建議，以期為后續移民居民點規劃建設指標的優化提供一定參考，同時指標的優化也是一個不斷實踐、印證到完善的動態過程。