青海省生態保護補償體制機制研究

鄭長祿，何曉燕，李桂霞，張曉娜，賈夏雨

(1.青海省經濟研究院，青海 西寧 810008；2.青海省生態文明研究中心，青海 西寧 810008)

1 青海省生態保護補償制度的實施情況

生態保護補償是通過一系列經濟手段和法規、行政措施，對已在人為活動影響下喪失自我反饋與恢復能力的生態系統進行物質、能量的反哺和調節機能的修復[1]。青海省積極推進生態保護補償工作，全力恢復、維持和增強青藏高原生態系統的生態功能，維系國家生態安全。尤其是在三江源地區進行了專門探索，深度考慮三江源地區經濟社會發展狀況的基礎，最大限度保障對生態環境要素相關權利人的權益，統籌使用國家財政投入為主的生態保護補償資金，系統謀劃生態空間中并存的多元生態環境要素，國家政策和地方制度協同推進，一體化推進生態保護和民生保障工作。

1.1 中央財政資金投入為主的綜合生態保護補償

生態保護補償是以保護和可持續利用生態資源及其生態系統服務為目的，生態資源及其生態系統服務是一項典型的公共物品，依據經濟學的理論，公共物品的供給只能由政府來承擔，這主要是因為公共物品在使用上的非競爭性和非排他性會導致市場調節的失靈。因此，政府必然是生態保護補償的主體。目前，國家主要采取相應的財政和稅收政策及工程措施組織推進生態保護補償工作，在青海省主要實施的是區域性綜合生態保護和治理工程補助、不同生態環境要素的分類補償及重點生態功能區轉移支付等。

1.1.1區域性綜合生態保護和治理工程

恢復生態學理論認為，只要有足夠的時間，隨著時間的推移，退化生態系統將根據生態環境條件，合理組織自我修復并最終改變其組分，向良性化生態系統方向演替，但如果在一個復合多樣化的生態系統內，就需要增加人為工程方法和植物重建，這樣才能驅使已退化生態系統快速修復[2，3]。為期十年的青海省“三江源自然保護區生態保護和建設工程”就是最為明顯的例證，這是由國家投資，在青海省境內實施的最大規模生態保護和治理工程。三江源自然保護區的一期生態保護和建設工程投入資金85.39億元，對15.23萬km2的區域生態環境進行綜合治理。二期工程則投資158.8億元，生態保護和綜合治理的范圍擴大到39.5萬km2的整個三江源國家生態保護綜合試驗區。兩期工程的實施對于鞏固提高三江源地區水源涵養能力、筑牢“中華水塔”、轉變農牧民生產生活方式、促進民生改善，全面落實國家構筑青藏高原生態安全屏障戰略部署起到了重要作用。

1.1.2草原生態保護補助獎勵政策

2010年10月，國務院批準建立草原生態保護補助獎勵機制，實施以禁牧補助、草畜平衡獎勵、落實對牧民的生產性補貼政策、加大對牧區教育發展和牧民培訓支持等為主要內容的生態保護獎勵政策。自2011～2016年，青海省草原禁牧面積1 633.33萬hm2，草畜平衡面積1 526.66萬hm2，每年獲得補助獎勵資金19.47億元，6年累計105.69億元，惠及牧戶14.62萬戶。2016～2020年，新一輪草原生態保護補助獎勵政策，將禁牧補助由每畝每年6元提升到7.5元，將草畜平衡獎勵由每畝每年1.5元提升到2.5元，全省在禁牧和草畜平衡面積不變的基礎上，年落實補獎資金達到24.13億元，5年累計120.65億元。

聚焦到化學學科，“生活化教學”就是在日常教學環節充分利用學生所熟悉的現象、情境等，在探索這些現象或情境的過程中學習化學知識點，引導學生主動探究，在探究的過程中完善知識儲備，提升自主學習能力，同時也能讓學生形成觀察生活、享受生活、熱愛生活的積極態度.

1.1.3森林生態效益補償政策

自2000年10月開始，中央財政開始對天然林管護提供資金補助，其中，現行國有林和公益林分別按每畝每年5元和3元進行補助，政策性人員補助標準按每人每年1.5萬元核定，森林撫育標準為每畝每年120元[4]。2011年以來，全省年均落實中央管護補助資金3.01億元。2004年，中央財政正式建立森林效益補償制度，支持國家級公益林的保護和管理，將青海省66.67萬hm2國家重點公益林納入第一批森林生態效益補償范圍，2006年又將42.7萬hm2國家重點公益林納入第二批森林生態效益補償范圍，截至目前，中央已累計將全省496.09萬hm2(國有林172.826萬hm2，集體和個人林323.27萬hm2)納入中央財政森林生態效益補償基金范圍，補助標準按照國家所屬公益林每畝每年5元，集體和個人所屬公益林每畝每年10元給予補償，2013年，國家提高了對集體和個人所屬公益林的補助標準，達到每畝每年15元，年落實中央財政補償資金8.57億元。

1.1.4濕地生態效益補償政策

按目前的統計口徑，青海省濕地面積814.36萬hm2，濕地面積位居全國第一，是我國乃至世界上影響力最大的生態調節區，在構建國家生態安全屏障方面地位十分重要。全省11處國家級和省級自然保護區，3處國際重要濕地、19處國家濕地公園和17處國家重要濕地全部納入禁止開發區。2014年國家將青海湖國家級自然保護區及周邊列為首批開展濕地生態效益補償試點的地區，用于對候鳥遷飛路線上的重要濕地因鳥類等野生動物保護造成損失給予補償支出，補償對象為納入基本農田和第二輪土地承包范圍內的耕地，補償標準為禁牧濕地每畝每年25元，休牧濕地每畝每年10元，輪牧濕地每畝每年6元。截至目前，共落實中央財政濕地包補補助資金1.28億元。

1.1.5長江流域生態補償

為構建長江流域聯防聯治保護治理新格局，促進長江流域水質改善，2017年，由財政部啟動實施了長江經濟帶生態修復獎勵政策，青海省作為源頭省份被納入實行定額補助支持范圍，對屬長江源區干流流域內的海西州唐古拉山鄉，玉樹州玉樹市、曲麻萊縣、治多縣、稱多縣，及瑪柯河、多柯河支流流域內的果洛州班瑪縣、達日縣、久治縣予以定額補助支持，2017～2020年累計補助專項資金10億元。

1.1.6生態公益管護制度

為有效提升重點生態功能區群眾收入水平，激發當地居民保護生態環境的積極性，鼓勵其主動參與各類生態工程，國家有關部委結合各自生態系統補償政策，逐步建立了生態公益管護制度，初步統計全省已設置各類生態公益管護崗位84 695個，由公共財政提供各公益管護崗位的年度定額工資，適時進行動態調整。一是森林公益管護崗位。利用天然林保護工程、森林生態效益補償等中央專項資金，省林業主管部門在全省設置了國有和集體林管護崗位25 335個；二是草原生態公益管護崗位。利用草原生態保護補獎資金和中央財政重點生態功能區轉移支付資金，省內共設置草原生態公益管護崗位11 340個；三是扶貧生態公益管護崗位。按照《青海省生態扶貧實施方案》，自2017年起，中央通過重點生態功能區轉移支付資金，在集中連片特殊困難地區和國家扶貧開發工作重點縣選擇符合條件的建檔立卡貧困人口，從事生態管護工作，累計新增建檔立卡貧困戶生態管護崗位21 463個；四是三江源國家公園生態公益管護崗位，自三江源國家公園試點建設開展以來，全省按照“一戶一崗”的標準，在國家公園范圍內共設置管護崗位17 211個；五是濕地生態公益管護崗位，利用中央財政濕地保護專項基金，在全省國際重要濕地設置生態公益管護崗位963個。

1.1.7重點生態功能區轉移支付

2008年，中央財政設立了國家重點生態功能區轉移支付，將青海省重點生態功能區納入補償范圍，通過提高轉移支付補助系數等方式，引導支持當地加強生態環境保護，提高基本公共服務保障能力。經過十余年的發展，全省重點生態功能區轉移范圍從2008年的30個縣(市、區、行委)拓展到41個縣(市、區、行委)，補助資金從2008的6.27億元增加到現在的39.15億元，累計補助263.69億元。

1.2 青海省復合生態生產生活的生態保護補償制度

2010年，青海省圍繞生態環境保護與建設、改善農牧民生產生活條件和提升基層政府基本公共服務能力三個方面，按照“突出重點、低標準起步”的原則，印發實施了《關于探索建立三江源生態保護補償制度的若干意見》。在加強生態環境保護的基礎上，重點從教育、就業、創業、取暖等民生領域入手，改善三江源地區群眾生產生活水平，是我省建立生態保護補償制度的重要探索。

“1+9+3”教育經費保障政策。為提升三江源地區適齡學生教育保障水平，自2010年起，省級財政將義務教育公用經費補助標準生均提高200元，對幼兒園大班及學前一年學生年均補助3 700元，對中職學生年均補助4 200元，省財政年補助資金1.5億元。異地辦學獎補政策。自2010年起，省級財政對三江源地區異地就讀的初中、高中、中職學生年均補助4 500元、5 500元、6 500元，對當年考入普通高校本科的農牧民學生年均補助10 000元，?？茖W生年均補助6 000元。省財政年補助資金1.2億元。農牧民技能培訓和轉移就業補償政策。為切實提升三江源地區原著居民就業能力，自2010年起，省級財政對三江源地區農牧民參加省內、省外、州內技能培訓的，分別補助300元、800元和20元，對介紹農牧民赴省內外轉移就業的，補助職業介紹所(人)200～400元，對初次創業的農牧民，給予一次性開業補助5 000元及相關交通補助。截至目前，省財政年補助資金0.3億元。生態移民燃料費補助政策。針對三江源地區居民冬季取暖困難的問題，自2009年起，省級財政對玉樹、果洛以及唐古拉山鄉生態移民每戶年補助燃料費2 000元，黃南、海南地區移民每戶年補助800元，2014年，三江源生態保護二期工程實施后，分別提標至每戶年補助3 000元和2 000元。截至目前，省財政年補助資金0.23億元。生態移民生活困難補助政策。為有效改善三江源地區生態移民生活水平，自2009年起，省級財政對三江源地區居民55周歲以上、16周歲以下的移民家庭成員，飼補糧補助達不到上年全省農牧民人均純收入的，以上年度全省農牧民人均純收入與人均飼料糧補助的差額為標準，按年發放生活困難補助。截至目前，省財政年補助資金1.6億元。生態移民創業扶持政策。為鼓勵支持三江源地區生態移民創業，省級財政每年安排3 000萬元后續產業發展扶持專項資金，通過無息借款方式，滾動用于鼓勵和扶持移民后續產業發展。

2 青海省生態保護補償制度實施的成效

在國家綜合生態保護補償制度的指導和支持下，青海省結合實際不斷創新，建立健全生態保護補償制度工作取得了積極進展，重點生態功能區的生態效益和經濟社會效益同步增長。

2.1 生態環境狀況明顯改善

隨著生態保護補償制度的深入實施，全省主要生態系統惡化趨勢得到初步遏制，主要生態指標明顯提高，截至2020年末，全省森林覆蓋率、草地綜合植被蓋度分別達到7.5%和57.4%，分別較2015年提升1.2和0.6個百分點，長江、黃河、瀾滄江三大流域出省徑流量分別為179.4億m3、264.3億m3、126億m3，出境水質穩定保持在Ⅰ-Ⅱ類，三江源頭重現千湖美景。青海湖水域面積持續擴大，藏羚、普氏原羚、黑頸鶴、青海湖裸鯉等珍稀野生動物種群數量逐年增加，生物多樣性得到明顯恢復。

2.2 生態文明理念深入人心

生態保護補償制度的惠民效應，使廣大農牧民群眾對生態文明建設的意識顯著增強，特別是“1+9+3”教育經費保障、異地辦學獎補、農牧民技能培訓和轉移就業補償等民生保障政策的實施，對緩解農牧民生產生活困難、引導生產方式轉變、提高基層政府基本公共服務能力等起到了極大作用。同時，補償政策極大地增強了廣大農牧民保護生態資源、合理利用林地、草場的主人翁意識，不僅使生態環境得到有效保護，而且還使得現有生產資料承包經營關系得以長期穩定，從源頭上強化了群眾開展生態文明建設的內生動力。

2.3 基層群眾收入穩步增長

生態保護補償制度的初步建立，進一步夯實了重點生態功能區社會保障基礎，全省農牧民群眾直接或間接從中受益，從一定程度上緩解了農牧民生活困難。以草原生態獎補政策為例，全省76.53萬戶牧民享受政策補貼，人均年增收1 588元，其中三江源地區農牧民人均純收入年均增長14.9%。如青南地區的果洛州人均牧業收入為2 593元，年人均補獎收入2 578元，兩項收入合計年人均達到5 171元，比政策實施前的牧業人均收入1 841元增加了1.8倍。

2.4 產業經營方式有所轉變

隨著以“拉格日”模式為典型的產業發展模式逐步興起，重點生態功能區基層群眾依托牧民合作經濟合作組織為載體，按市場化要求，優化生產布局，調整畜群和畜種結構，合理配置生產要素，根本上解決人草畜三者之間的矛盾，有力促進了草地傳統畜牧業向規?；B殖、集約化經營的現代生產畜牧業發展方式轉變。同時，通過技能培訓，有效提升了農牧民生產技能，促進牧民增收，實現牧區群眾穩步就業、多方創業。

3 青海生態保護補償制度實施過程中需要解決的問題

青海省生態保護補償制度在充分改善生態環境、提升民生生活水平和提高生產水平的同時，也存在著以下主要問題。

3.1 縱向補償力度亟待加強

在維護國家生態安全方面具有舉足輕重的地位，全面筑牢“中華水塔”，確保一江清水向東流，是黨中央和全國人民賦予青海省的重大使命責任。全省重點生態功能區面積大，生態補償涉及范圍廣，補償資金需求量大，特別是考慮到三江源地區的生態功能輻射面和重要程度，財政承受壓力很大，僅靠地方政府力量難以為繼，按照財權和事權相匹配的原則，亟需中央財政加大對我省轉移支付力度，建立與我省生態責任相適應的縱向補償機制。

3.2 補償資金使用效率仍然偏低

受管理體制影響，現行的生態補償政策政出多門，涉及林草、農業、財政、國土等多個行政部門，形成分割管理的格局，特別是部門以自身職能出發，對生態補償缺乏整體考慮，造成生態補償資金利用效率明顯偏低。主要表現為各部門在確定生態補償空間時，大多是從政策易實施的角度出發，對于空間選擇效率問題重視不夠[5]。此外，由于現行生態補償管理機制的不健全，部門利益化和利益部門化傾向突出，導致相關生態系統存在重復補償的問題。

3.3 資金來源渠道相對狹窄

目前，青海省已實施的生態保護補償制度資金來源仍以中央財政資金為主，其他渠道資金來源相對較少。一是由于全省財力有限，省級補償資金投入不足，省級向下的縱向生態補償轉移支付較少，除三江源綜合試驗區生態補償機制外，省內還未建立其他生態補償機制；二是地區間橫向生態補償機制缺乏，長江、黃河流域上下游間，特別是生態貢獻地區與生態受益地區的橫向補償關系沒有形成；三是全省市場化生態補償機制尚處于發育階段，排污權、水權、碳排放權交易項目資金來源較少，企業團體和群眾個人參與生態補償的機制和途徑缺乏，國際性貸款補償資金投入仍屬空白。

3.4 補償長效機制尚未建立

青海省集西部地區、民族地區和重點生態功能區于一身，受自然、經濟、政策等諸多因素的制約，省內產業基礎薄弱，加之省級財政能力不足，難以為發展生態型產業提供必要的引導資金，為群眾轉產增收，鞏固脫貧成果造成了困難，難以形成地區良性發展機制[6]。另一方面我省現行的補償方式都是以資金補助和生態建設工程為主，對于產業扶持、智力人才援助、就業培訓、公共服務等方面的補償未得到充分重視，使得相關政策和工程在期滿后，當地生態系統重新遭到破壞的風險變大，無法從根本上緩解經濟發展的生態環境壓力。

4 進一步完善青海省生態保護補償制度的建議

我國生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期，亟需跨越一些常規性和非常規性關口。中央提出要加快健全有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統籌兼顧、縱向補償與橫向補償協調推進、強化激勵與硬化約束協同發力的生態保護補償制度。青海省作為維護國家生態安全的重點地區以及黃河流域生態保護和高質量發展的源頭省份，必須充分把握好保護與發展的關系，依托生態文明高地和國家公園示范省建設，充分發揮市場配置資源的決定性作用和政府服務管理重要作用，健全體制機制，完善政策體系，有針對性地提出完善生態保護補償制度的新思路，努力走出一條生態高地與經濟洼地重疊地區實現共同富裕的新路徑。

4.1 高水平推動建立健全生態綜合補償制度

堅持和加強黨的全面領導，統籌謀劃，理順生態保護補償工作主體部門職能，明確牽頭部門，全面推進生態綜合補償制度。建議在深入推進瑪沁縣、玉樹市、澤庫縣、祁連縣、天峻縣生態綜合補償試點的基礎上，全面總結生態綜合補償試點經驗，提標擴面《關于探索建立三江源生態保護補償制度的若干意見》，加快生態保護補償制度改革步伐，整合各類目前已有補償政策制度，完善重點領域補償制度，統籌各渠道補償資金，明確體現山水林田湖草沙冰一體化補償理念，形成相對完善的生態保護補償制度。

4.2 加快健全縱向生態保護補償制度

一是建議國家明確財力性資金在生態補償工作中的主體支出責任，并參照生態產品價值核算結果、生態保護紅線面積等因素，修改完善轉移支付辦法，提高轉移支付系數，加計生態環保支出，逐步增加青海省重點生態功能區轉移支付規模。二是進一步健全重點生態功能區轉移辦法，根據生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和脆弱性等特點，實施差異化補償，有效提升對生態保護效益顯著地區的支持力度。三是全面統籌中央預算內投資和省級預算內投資，對重點生態功能區基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜，優先支持生態環境保護作用明顯的區域性、流域性項目，形成重點生態功能區資金穩定投入機制，確保地區基本公共服務保障能力居于同等財力水平地區前列。四是結合青海國家公園示范省建設實際，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系生態保護補償制度，以自然資源資產清查和確權登記結果為基礎，探索按自然保護地規模和管護成效為依據的財政轉移支付模式，堅持以生態價值評估結果確定生態保護補償規模。

4.3 持續健全各類生態系統補償政策

草原生態效益補償方面，持續推進草原禁牧和草畜平衡獎勵制度，全面謀劃草原生態保護補助獎勵政策常態化、動態化調整。根據地域差異和草場情況合理動態確定草原禁牧和草畜平衡補助標準，引導農牧民合理配置載畜量，科學利用天然草原，促進草原生態環境持續改善，穩步提升農牧民收入水平和改善生活條件。森林生態效益補償方面，爭取統一國家級公益林、集體及個人所有國家級公益林補償政策，逐步提高補償標準，同時增加地方補償項目，建立地方公益林補償標準動態調整機制，探索和完善以政府購買為主的公益林管護機制。濕地生態效益補償方面，爭取將全省國際重要濕地、國家重要濕地、國家濕地公園等納入濕地生態效益補償范圍，探索開展退耕還濕試點，并適時擴大試點范圍。水生態效益補償方面，重點在江河源頭區、重要飲用水源地、水產種質資源保護區、重要河流敏感河段和水生態修復治理區開展生態保護補償。土地生態效益補償方面，試點推進沙化土地封禁保護工作，加強沙區資源和生態系統保護，探索制定我省荒漠生態保護補償試點辦法。完善耕地保護補償制度，對土壤嚴重污染區、生態嚴重退化地區實施耕地輪作休耕的農民給予資金補助。適時開展冰川保護補償研究工作。特殊生態事件補償方面，探索建立“人獸沖突保險基金”、將重點保護陸生野生動物造成人身財產損害補償納入保險，對因在保護各類生態系統中利益受損的主體進行補償。

4.4 全面推動生態產品市場化交易

一是推進水、土地、森林、草原、能源、礦產等自然資源及產品價格的市場化改革，建立全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本及修復效益的價格形成機制[7]。二是鼓勵通過政府管控或設定限額，建立綠化增量責任指標交易、清水增量責任指標交易等方式，合法合規開展森林覆蓋率、草地覆蓋度等資源權益指標交易。三是探索建立以排污許可證為基礎的排污權市場化交易體系制度，拓寬排污權交易方式，對企業通過清潔生產、清潔化改造、污染治理、技術改造升級等方式產生的污染物排放削減量，鼓勵其在市場進行交易。四是鼓勵引導開展水權交易，重點在長江、黃河流域上下游間，探索建立多種形式的水權交易方式。五是積極開展碳排放權交易，加快推動新增國土綠化、草原生態修復等溫室氣體自愿減排項目優先納入全國碳排放權交易市場[8]，支持我省建立與區域碳市場之間的跨省交易體制機制，鼓勵碳交易履約企業和對口幫扶單位優先購買我省碳匯項目產生的減排量，推動實現東西部支援合作新途徑。

4.5 做強做優生態綠色產業

全面拓展生態產品價值實現模式，重點在省內生態資源優勢地區先行探索，努力在生態好起來與農牧民富起來的相互轉化、生態生產生活良性循環上尋求突破。在生態農牧業方面，加快推進鼓勵發展舍飼與自然放養結合、自繁自養等生態種養殖模式，推動生態畜牧業轉型升級，搭建特色農畜產品輸出交易平臺，建設國家級高原草類種質資源保護和利用聯合攻關試驗推廣基地，建成綠色有機農畜產品輸出地。在清潔能源方面，持續推進能源革命，建設國家儲能發展先行示范區，積極謀劃跨省電力外送通道建設，全面推動青海省第二條特高壓直流外送通道前期工作。在生態旅游業方面，創建國家級旅游景區和國家級旅游度假區，打造旅游、文化、康養、體育、商貿相融合的生態旅游開發模式。在其他特色產業方面，加快推動飲用水、藏毯絨紡、青稞酒、乳制品、中藏藥等特色輕工業高端化品牌化發展，并適時壯大生態修復產業和大數據產業。