新時代財政轉移支付資金監管問題分析

呼和浩特市農牧技術推廣中心 馮旭旺

財政轉移支付資金（文中以“資金”代稱）監管是財政監督的重要職責之一，一直以來在踐行中央扶貧政策、推動民生發展、加快社保等多方面都發揮著重要性作用，極大地保障了資金的安全。

但同時在監管方式、信息獲得、監管協同度等方面還存在一些不足之處。尤其是隨著十八屆三中全會上現代財政制度建立的推出，如何更深層次的健全轉移支付制度、強化資金監管力度，成為值得研究的一大課題。

一、財政轉移支付資金監管概述

首先，財政轉移支付是國家公共財政支付的一大構成內容，特別是在加快和創建健全公共財政體系中具有非常關鍵的影響作用。它是完善我國分稅制財政體制的重要要求，也能更好地調節中央和地方的公共財政關系，更能推動社會主義和諧社會的發展。在市場經濟環境下，公共財政轉移支付制度兼具經濟、政治雙屬性，也是中央財政發揮縱向、橫向平衡功能的要求。

其次，監管包含了主客體、內容和依據等內容。其中，主體是指具備監管財政資金功能的機構，客體則是公共財政支付或征收的單位。監管內容包含對財政資金支出的監管、國有資產管理的監管、會計信息、財政政策的監管等。公共財政轉移支付監管，是指在公共財政框架下展開財政監督，確保國家戰略和政策的有序推進，大大保障了預算的完整性。其最終是為了促進經濟的進一步發展，滿足大眾日益增長的各種需求。

二、財政轉移支付資金監管的重要性

首先，財政轉移支付資金監管，是踐行黨中央決策部署的一大要求，對推動和平衡區域的協調發展，刺激中央、地方發展積極性有重要作用。

其次，有利于維護宏觀政策的順利執行，推進民生問題發展，從而更快速、高效地完成宏觀調控政策目標。

最后，有利于推進財政管理、改革發展，能自源頭處提升財政資金的配置效率，實現基本公共服務的均等化。

三、新時代財政轉移支付資金監管現狀及問題

（一）新時代財政轉移支付資金監管現狀

首先，監管主體越發多元化。一直以來，財政、審計部都是監管主體，但伴隨著新法規的施行，業務主管部門的監管職責越發重要。不僅僅是監督者，更要接受監督和管理。與此同時，各大財政部門最近幾年強化了對人大代表工作的服務力度，會在重要節點之前主動上報相關預算執行狀況；各級財政也越來越統一步調，加快預決算公開，主動公開各項預算決算數據等，積極接受社會監督。因此，監管主體越發朝著多元方向轉變。

其次，監管層次的加深。伴隨著監管理念、技術、模式的革新，資金監管的層次也越發深入。如今，監管重點不再是撥付資金是否及時、配套是否全面等，而是資金項目設立是否科學合理、制度是否健全、資金績效是否明顯、資金引導作用是否高效等。各級財政部門也不是獨自進行轉移支付監管，而是放大到民生發展的大體系中，深挖資金和其他事項的關聯度，從中找尋問題和不足，不斷改進和完善。

再次，監管方式越發科學化。近幾年來，各級監管部門的監管方式都有了革新。如今更傾向于現場+非現場監管、事前事中事后全程監管模式。不再是單純的人工，而是融入了計算機模式，檢查也變得更復雜和多樣?？偟膩碚f，監督部門建立了和各級財政管理部、資金使用部等的信息聯網，可以精準、及時地得到各種數據資料，完成對資金的動態化監管。另外還融入了中介機構、科研院所等第三方機構的監管力量，從而令監管的效用和質量更加提升。

最后，相關法規也越發健全。監管法規是展開資金監管的重要保障，而近幾年來越來越完善，像《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》《中央對地方專項轉移支付管理辦法》《專員辦開展中央對地方專項轉移支付監管暫行辦法》等均是重要的法律依撐。

（二）新時代財政轉移支付資金監管存在的問題

1.監管雙方信息不對稱

伴隨著法律意識的提升以及預算的不斷公開，監管部門獲得資金預決算等信息較為便利，但依舊存在信息不對稱問題。因為，監管方和被監管方立場存在天然沖突，被監管方占據信息優勢，本質上更偏向于消極配合，因此，存在挪用、截留等問題，而監管方無從知曉。同時，信息的不完整、不及時也會引發信息的不對稱。和項目、資金關聯度高的信息，被監管方必須及時提供，但諸如政策、改革等輔助類訊息，被監管方則有更多的余地，假如他們拖延時間，那必然會影響最終的監管實效。

2.財政監督和審計部存在職能交叉

自具體實踐來看，財政監督和審計部在資金監管對象、內容、方式等多方面都存在較大的職能交叉問題。

特別是監管工作中，兩大部門沒有創建交流機制，對事項溝通度不高，常常各自為政，從而引發同一項目的多次檢查，使監管資源大大耗損，監管成本大大提升。而且針對這些問題，可能兩大部門會施行完全不同的懲處方式，從而滋生出更多問題和矛盾。

3.各級財政監督部門監管的協同度偏低

中央、省、市、縣四級財政部門一同展開對資金的監管，其中，財政部監督局、駐各地的專員辦擔任中央下達地方的資金監管職責，省、市、縣級財政監督部門則擔負對上級下達本級資金的監管，但因各級財政對同級政府負責，因此，監督部門更為重視和監督的是本級財政安排的資金，哪怕在監管中有所察覺，但也常常睜只眼閉只眼，不上報，也不處置，從而引發監管孤島問題。

4.資金政策訂立上監管不嚴

財政監管在初期是跟著資金流向走的，資金到了哪里，監管也就隨之而去。監管重點在于資金是否安全、使用是否規范，雖然監管內容中也有有效性方面，但并不多。而伴隨著監管的不斷深入化，其重點慢慢轉移到了績效監管上，監管層次有了明顯提升，但也依舊是基于既定政策，在此基礎上設定績效目標。對資金項目、管理文件、補助對象等政策性設計，依舊較為封閉和粗放化。

5.對監督部門的監管成果利用比較單一化

強化資金監管，先要保證各個部門、單位可嚴格依照規定時間、程序、用途來利用資金；而后要在監管當中察覺和尋找架構、制度、政策設計等中存在的問題和瑕疵，從問題反向倒逼政策，進行糾正。財政監督部門擁有處罰權力，因此常常會在時間、程序、用途等問題上直接進行處置。而在后面政策、架構等問題上則不能直接處置，因為常存在管理部門不配合的問題。如今，許多法規中也明令提出，財政管理部門要充分運用好財政監督成果，把審核的相關數據、監管中的各項建議作為資金分配的參考?？墒菑木唧w踐行情況來看，監督部門向管理部門的單向化反饋并無多大問題，反而是管理部門向監督部門的溝通互動存在障礙。

6.資金的實時動態監管發展尚不成熟

事后監督是一種頗為效率的監督方法，可以及時察覺資金管理運用中暴露出的各種不足。借助不同程度的處罰形成震懾，但很顯然，這種模式有致命的缺陷，就是較為滯后。當察覺出不足時，往往資金損失都已無法挽回，即使糾正常常也無從下手。針對這一狀況，各級財政監督部門出臺和執行動態化監控系統，借助各類監控參數的設定，自動甄別資金管理應用中的頻發問題，從而提高參政監管的智能化水平。不過在動態監管模式下，依舊無法避免監管系統和財政業務信息系統的不兼容性問題，數據采集方式較為傳統，分析、預警等功能不全面，和各級財政部門間的動態化監控系統開發進度不統一、標準不一致等弊端。

四、新時代財政轉移支付資金監管問題解決對策

（一）明確財政轉移支付資金過程實踐框架

當我們分析清楚公共財政轉移支付資金的路徑、關系、問題等，也就能歸納整理出財政轉移支付資金的實踐框架了，具體如圖1所示。

圖1 公共財政專項轉移支付資金過程實踐框架

（二）公共財政轉移支付過程制度環境建設

首先，強化法律法規建設。我國當前財政轉移支付的立法層次不高、法律權威性不強，由于缺少專門的立法所以存在諸多漏洞。比如，沒有關于財政轉移支付程序的規定，支付對象、方式、時間等都較為隨意，對違法規定的缺失使得違法行為的認定、處罰不明，以至于違法責任無法具體追究。這些都嚴重阻礙了財政的順暢運行。盡管目前有《中華人民共和國預算法》《所得稅收入分享改革方案》等，但并非專門為財政轉移支付而設的。其中，不少規定都不夠明晰，只能是最大限度上對財政轉移支付的法律確認。所以，我國在立法方面要強化建設，這樣才能為財政轉移支付提供根本保障?？v觀世界上其他國家，都是設有專門的財政轉移支付制度，大到政策、小到具體數額，都有法律規范約束，從而令財政轉移支付更為透明化合理化。

其次，確立各級政府財政發展戰略。自中央、地方執行分灶吃飯的財政體制后，財權劃分上一直較為清晰，但事權劃分卻并不明朗，常存在交叉問題，越位或者缺位現象較多。事權劃分沒有確切的法律界定，從而使得轉移支付責任籠統模糊，大大拉低了財政轉移支付的規范性和科學性。所以必須要盡快確立中央、地方各級政府的事權財權以及轉移支付目標、形式、框架等內容。此外，立項審批中也因為不規范操作導致資金被挪用等問題。這些挪用、侵占等問題從根源上講是政府職能的缺失，對資金撥付單位沒有進行嚴苛的監管，要么是監管過度重視形式，要么是踐行力度不夠，產生浪費，如果不及時整頓，會引發更為嚴重的后果，比如，大災難出現時賑災資金無法及時拔掉，引發民怨，威脅經濟正常發展。

最后，可以參考借鑒其他國家經驗，不斷完善財政轉移制度，強化對中西部、民族地區的支持。推動財政支付的法治化進程，以完善的法律法規來規范中央與地方、上級與下級政府、同級政府間的關系，實現資金轉移的透明化和規范化。在加強立法的同時也要增強監管力度，并確立轉移支付標準核定、程序、支付方法等內容，對標準運作的監控、獎勵等也通過法律明文規定予以公示。需要注意的是，一定要建立和完善《轉移支付法》，提高轉移支付的法律地位，為財政轉移支付制度的規范化提供保證，并在《中華人民共和國預算法》中增設財政轉移支付相關條例。此外，還可增設一些職能部門來專門負責對財政資源的統籌調度，規避以往多頭化管理的亂象，提高財政轉移支付的透明度。

（三）完善財政轉移支付項目審批機制

一方面，強化財政基本信息統計系統的建設力度，這是貫穿中央、地方政府財政基本信息搜尋、分析系統的重要組成部分。借助該系統，中央政府可更為精細的獲得統計數據背景，從而為決策提供必要的支持。該系統包含了總量口徑、地方特殊數據口徑等多方面。另一方面，健全轉移支付項目審批流程?？茖W合理的流程要遵循一體化執行、管理優化、后續監督等準則，也就是施行財政的全周期式管理。流程中，財政基礎數據管理是起點，預算編制、執行、支付、決算是主脈絡，宏觀經濟分析作為重要參考。在財政日常辦公系統流程基礎上，運用數據技術、平臺優勢，完成本級財政信息的共享化，提高工作的協同度，實現上下級和本級財政信息的統一化。項目審批流程建設的目的在于瓦解中央和地方政府間的信息不對稱問題，借助對各環節、指標的監督把控，大大提升審批決策的高效性。

（四）加強財政轉移支付資金流程控制

首先，強化財政審計的監管。當前，財政審計多是集中在預算執行審計上，包含了一般預算、政府基金預算等，但未涵蓋中央轉移支付資金審計、地方財政收支審計等。而且縱向鏈條偏短，看重“中間”，對“兩端”較為輕視。具體施行時，目標定位也總體偏低，對財政資金所擔負的政策目標方面明顯力度不夠，沒有有效評價政策執行效果。而且技術手段也有待進一步突破，因為，財政審計對象信息化建設水平不一，所以目前沒有通用的審計軟件，各種數據庫建設、評價標準等都有所欠缺。針對上述問題，要加大監管力度，具體可以參考其他國家經驗，比如將中央政府和地方政府財政審計分割開來，兩者間無隸屬性。

其次，健全司法監督。當前，我國司法制度有所欠缺。比如，對挪用侵占等犯罪界定模糊，判定難度較大，對犯罪人員的犯罪行為懲處措施界定也較為模糊。而且懲處力度不夠強。而發達國家司法監督都較為完善，法律條款中有明確的財政監督職責，且財政監督獨立性、權威性都較強，不受其他部門干擾。很多國家都在《憲法》中對財政活動給出明確說明。比如，日本、意大利、新加坡等憲法中都有關于財政活動的條款，我國可以參考借鑒，提高立法層次，加強司法監督力度。

再次，健全財政預算公開制度。十多年前，政府賬本還被視作為“國家秘密”，公開性、透明度偏低；而現在，我國財政透明度顯然有了很大的進步，但依舊存在一些不足之處，比如，政府公開的財政預算項目較為籠統。很多地方財政預算草案科目只列到類一級，而沒有明確到款、項、目等內容。有的盡管細一些，但也只列到款級科目，沒有項、目下的內容。例如，只列出了基本建設金額是多少，但沒有每一筆支出的具體內容來對應這些分類數字。而且，政府對財政預算信息的壟斷度較高，一些預算各級人大根本無法獲取，更別提約束。我國可以在實行財政預算信息公開制度的基礎上，不斷深化對公開內容的細致化披露，規避外行看不懂、內行說不清等問題，做到及時精準的公開化發布有關國家財政收支的具體信息。如此，既是政府職責的履行體現，又能夠最大化保證國家財政預算順利的踐行。

五、結語

為了緩解各地區發展不平衡問題，財政轉移支付制度逐步施行。但伴隨著公共財政收入的增長、中央省級財力在財政總收入中比重的提升，財政轉移支付規模也明顯增加，轉移支付制度在各地區公共服務均等化、我國經濟發展中的作用越來越突出，但其具體踐行中問題頻生。比如，管理混亂、侵占挪用問題嚴重等。為了改善整頓這些亂象，必須要加強監管，增加立法保障，從各方面、各環節進行整改和強化，這也是本文的分析研究意義，希望所提出的策略能夠被采納，為財政轉移支付資金的監管力度提高貢獻一分力量。