備案審查信息平臺對推進法治山西的作用和意義*

王斌 劉艷芳

（1.中共大同市云州區委常委、峰峪鄉黨委；2.山西省人大常委會法制工作委員會）

近年來，全國人大常委會持續加強備案審查工作，加大監督糾正力度，加強備案審查制度和能力建設，為保障憲法和法律實施，維護國家法制統一，打下堅實基礎。根據統計數據，僅2018年全國人大常委會法工委共收到公民、組織涉及規范性文件的各類來信、來函超過4500件，若僅依靠人工來完成備案審查工作，效率低下，不能適應立法主體增加帶來的監督審查工作量的遞增。山西省人大常委會于2018年啟動備案審查信息平臺項目建設，并被山西省委列入2019年重大改革任務。地方性法規及規范性文件作為政府治理、決策的重要依據，自其產生、審查到廢止的全生命周期管理對提升人大立法水平有著重要的意義。備案審查信息平臺的構建，不僅是順應時代發展，更是對推進法制山西建設有著重要意義[1]。

一、備案審查信息平臺對推進法治山西的意義

備案審查是國家維護法制統一和憲法權威的一項極為重要的制度。多次黨的決議中均明確提出加強備案審查的制度體系和能力建設，通過法律監督的形式，糾正和撤銷與憲法相違背的規范性文件。以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法的實施和監督工作，數次對加強備案審查工作進行了指示。合憲性審查是憲法監督的必然要求，通過這種必要方式，才能奠定憲法監督的重要基礎和找準其著力點。

備案審查信息平臺實質上是為國家機關、企事業單位、社會團體以及人民群眾向各級人大常委會提出各級法規、司法解釋的建議渠道，同時也為實現人民群眾監督這類立法提供信息化的展示平臺。備案審查制度為普通公民尋求最高國家權力機關的救濟提供最終保障，為普通群眾表達利益訴求提供了便捷、開放的平臺。由于其不受時空的限制，大大縮短了人民群眾與各類人大常委會之間的距離。建立省、市、縣三級備案審查信息平臺，嚴格落實全國人大標準、內容、數據和網絡四統一的要求，充分利用各項互聯網+時代的信息技術，建立一個橫向連接各級人大常委會和政府，縱向連接上下級人大常委會的備案審查工作平臺是十分必要的。通過備案審查信息平臺實現法規報批、法規備案和規范性文件備案審查全過程的數字化、智能化和可視化管理[2]，用好信息技術，提高備案審查工作的能力和水平，是貫徹落實黨中央關于加強備案審查能力建設精神的必然要求，也是適應新形勢新任務、順應時代潮流和發展的必然選擇。

二、備案審查信息平臺的主要功能

山西省人大常委會法規報批、法規備案與規范性文件備案審查信息平臺根據全國人大常委會辦公廳關于建設備案審查信息平臺制定的標準，以及備案、審查、公開等原則進行開發。由設區的市地方性法規報批法規備案管理系統、規范性文件備案審查管理系統和信息平臺門戶系統三個子系統構成，通過地方性法規報批與法規備案管理系統和規范性文件備案審查系統分別形成山西省地方性法規數據庫和山西省各級人大常委會規范性數據庫。三個業務系統和兩個庫各自獨立運行、自成一體，總共包含了立法計劃報審、法規草案意見征集、法規報批、法規備案、規范性文件備案審查、審查要求審查建議受理、法規規章規范性文件數據庫、在線培訓和通知公告等9個功能模塊，主要實現法律、法規及規范性文件的在線報備、備案、智能審查、檢索、統計、規范性文件全生命周期管理等功能。山西省人大常委會信息平臺門戶子系統主要實現的功能包含：門戶展現、在線培訓、移動端、法規庫及規范性文件入口、審查要求和審查建議征集在線提交反饋等輔助功能。法規報批、法規備案及規范性文件備案審查三個系統均支持備案的電子文件（由wps制作的doc或docx文件）和紙質掃描pdf文件同屏比對的形式審查，支持對關鍵字、字段等條件檢索，支持全文智能檢索，規范性文件備案審查管理系統能夠實現智能審查。

法規報批管理系統實現設區的市人大常委會年度立法計劃的報送、制定的地方性法規向省人大常委會報送，經審查和批準形成市級地方性法規立法過程電子化管理。法規備案管理系統實現縣級地方性法規和市級地方性法規向山西省人大報送備案的備案管理。規范性文件備案審查管理系統實現除地方性法規之外的規范性文件的電子化備案，各級人大常委會開展規范性文件備案審查實現過程電子化管理，平臺覆蓋到省、市、縣三級，系統覆蓋到省、市、縣、鄉四級用戶，形成全省各級人大常委會規范性文件數據庫。通過信息化手段搭建能夠滿足省市縣三級報備、備案及審查功能的備案審查信息系統，對地方法律、法規及規范性文件進行版本更替的全過程進行管理和監督。同時利用大數據技術以及人工智能技術的語義分析算法對需審查的文件與其上位法或其同類文件進行智能分析和對比，為審查人員提供直觀的、有價值的參考內容，提高備案審查的效率和質量[3]。

三、備案審查信息平臺的體系架構

在建立省級備案審查信息平臺之前，完善配套制度是當務之急。早在2015山西省第十二屆人民代表大會常務委員會第十九次會議就通過了《山西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》，并在2021年山西省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議上進行了修訂。山西省人大按照技術規范和標準格式兩個方面積極開展平臺體系架構的探索，本著“三級多維，互聯互通”的原則，與全國統一的備案審查信息平臺和山西人大的其他平臺打通，搭建了符合山西特色的備案審查信息平臺的體系結構。

在體系結構的搭建過程中，首先要確保報備范圍與《山西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》中所規定的一致，真正做到所有范圍的全覆蓋。其次要厘清備案的層級關系，做到省、市、縣三級備案。通常來說，省、市、縣三級人民政府向同級人大報備其制定的規范性文件。設區的市人民政府制定的規章，在報送本級人大常委會備案的同時，還應當報送省人大常委會備案。設區的市、縣（市、區）人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定；設區的市人大常委會對其制定的地方性法規作出的解釋；鄉、鎮人民代表大會作出的決議、決定；其他應當依法報送備案的規范性文件，應當報送上一級人大常委會備案。再次在審查的過程中，需要將依職權審查、依申請審查、移送審查等方式進行審查體現在信息平臺中。最后是處理，一旦需要予以糾正的，在提出書面審查意見前，可以通過信息平臺與制定機關溝通，要求制定機關及時修改或者廢止。同時整個處理流程應在系統中得以體現，讓信息平臺貫穿備案審查的整個流程[4]。

從技術層面來說，采用了zookeeper開放源碼的分布式應用程序協調服務和dubbo開源分布式服務框架，運用微服務的架構設計理念，使業務層、邏輯層、支撐層真正意義上實現了物理分離部署?；谖⒎盏乃枷?，支撐平臺也提供了各種更小的、松散耦合的通用組件，各案審查業務系統可以通過調用通用的業務組件完成相關工作，從而實現業務系統簡單、快速的開發、部署，為今后系統的功能拓展奠定了良好的基礎。

四、備案審查信息平臺對推進法治山西的作用

在備案審查信息平臺建立后，能分解工作職責、督促工作任務和記錄工作成果，同時也讓備案審查的全節點、全過程均可追溯，所有成果均可查詢，真正實現了省人大備案審查工作數字化，提升了備案審查的工作效率。為有關國家機關提出審查要求及其他國家機關、企事業單位、社會團體和公民提供了一站式的網上審查建議服務，實現備案審查工作的最多跑零次。山西人大法規報批、法規報備、規范性文件備案審查信息平臺自2021年初步建成。經過近一年的使用，備案審查信息平臺對法治山西建設的促進作用日益凸顯，信息平臺已經成為突破時空信息傳播的新渠道，驅動創新發展的新引擎，提升治理體系和能力現代化的新動能。

（一）實現電子報備數字化，摸清文件數量

隨著《立法法》在2015年進行修改，地方立法主體數量增加，多級被賦予地方立法權，備案審查工作任務更加繁重，摸清各級現存文件的數量成為其第一要務。根據山西人大的有關規定，省市縣三級框架的全省法規報批、法規備案和規范性文件均應當實行主動和被動審查。在備案審查平臺建設之前，數以千計的規范性文件均實行人工管理的模式，存在臺賬不清的問題。備案審查信息平臺通過對省政府司法廳和各市人大常委會進行調研、摸排，對現行有效的省政府規章等規范性文件和市人大常委會決議決定等規范性文件數據信息進行采集。利用備案審查信息平臺采集山西省地方性法規數據和規范性文件數據，既采用各級人大常委會自己匯總數據上報的方式，也采用上級人大常委會督促收集的形式，最終將數據聚集形成省級地方性文件數據庫和省級地方性規范性文件數據庫，并進行數據匯總和統計分析。在此過程中，既將紙質材料數字化，也能通過系統快速摸清文件的種類和數量，并可實現對文件數量的動態更新。

（二）建立全新的審查模式，全面提升審查質量

在此類信息平臺中，備案是平臺收集數據的基礎，而審查才是平臺建立的最終目的。信息平臺的審查環節將所有依法擔負備案審查工作職責的機構、工作環節全都在備案審查信息平臺上進行具體的體現，重點審查規范性文件與法律、法規規定的一致性，特別審查有無出現三級法律、法規減損社會各界權利或者增加其義務等情形。改變原有人工審查的模式，結合人工智能技術開發智能輔助審查功能，實現審查工作全過程、各環節數字化和智能化。通過系統集中存儲所有的審查數據，做到全過程留痕，形成倒逼機制，避免出現因分工領域不同造成有的問題長期無人過問、相互推諉、無人解決的情況，確保有備必審。備案審查機構還可以通過信息平臺與報備機關進行雙向溝通，及時反饋審查意見，持續跟進糾正情況，并保持反饋意見的及時更新。對長期未糾正的問題需要特別進行提醒約談，確保整個過程在信息平臺上得到完整的記錄，實現有錯必糾。最終實現通過信息化途徑實現備案審查工作的規范化運作，提高文件的報備率和審查率，全面提升審查質量。同時為備案審查工作的專項考核提供依據，在整個過程中保證“有件必備，有備必審”[5]。

（三）增加三級人大的互聯互通，做到基層延伸

網絡時代的本質就是萬物萬事的互聯，而信息的價值卻在于互通傳播。根據全國人大常委會的要求，推動備案審查工作的向下延伸，增加三級人大的互聯互通。按照全國人大“兩級建設、多級使用”的總體要求，備案審查信息平臺由省人大統一建設，覆蓋省、市、縣三級，做到“一個平臺管全省”。省人大統籌全省信息平臺的建設、健全、維護和管理，免費提供給全省三級人大使用。建設全省統一平臺，一方面能夠避免市、縣重復投資建設平臺所造成的信息化資源浪費，對各級平臺進行集約化管理，打破層級之間的數據壁壘，實現數據資源的規范化與標準化，更容易實現上下貫通、數據對接和資源共享。另一方面又形成全省一盤棋、同步走的格局，利于形成山西省人大法律法規、規范性文件數據庫的創建和利用。當然讓信息平臺延伸至基層，能夠實現數據的共享和流動，使得數據的價值達到最大化。為三級人大之間的工作溝通交流，以及討論、培訓奠定技術基礎。

（四）用信息化思維，加速推進法治山西的進程

“互聯網+”時代，全面推行依法治國必須要用信息化思維武裝頭腦，挖掘信息技術、互聯網技術在科學立法、公正司法、嚴格執法和全民守法中的潛力。當前我國的立法質量相對不高，時常出現一些法規在公布執行的幾日內就被撤回的事件，其根本原因在于閉門造車的立法較多，缺乏傾聽人民群眾的意見，尤其是沒有渠道向社會各界廣泛征求意見和建議。信息化思維就是要利用互聯網互聯互通的優勢，促進公眾參與立法的過程，讓社會各界人士發揮其聰明才智，通過集思廣益，消除閉門立法的弊端。另外，通過信息化思維可以解決公眾參與法律法規評估工作的問題，這樣能促進法律法規的持續性修訂，以更好地適應社會的發展。今后可利用備案審查平臺進行功能拓展，用互聯網思維建立三級法律法規評估機制，不斷促進立法質量的提升。備案審查信息平臺是一個良好的開端，需要將社會各界對于立法的監督作用延伸至執法層面，加強對執法過程的監督和問責力度[6]。同時備案審查信息平臺的建立為推進整個山西的司法公開起到了示范性的作用，提高了山西省司法公信力，有利于構建透明、開放、便民、動態的陽光司法機制。備案審查信息平臺既是提高審查質量的利器，又可以進一步激發廣大人民群眾學法、懂法和守法的熱情，能起到一舉多得的效果。

（五）以備案審查平臺為基礎，打造法治山西信息化平臺

備案審查平臺只是法治山西信息化平臺的一小部門內容，還需要以平臺為基礎，將信息化平臺建設延伸至立法、執法等各個環節，形成法治山西全過程的一站式信息化平臺，打通各部門之間的數據壁壘。當然就備案審查平臺而言，要利用平臺開展備案審查業務培訓的網絡培訓、遠程指導，對省直有關部門、設區的市人大和“一府一委兩院”有關人員全覆蓋，探索將培訓向縣級人大延伸。充分發揮平臺智能化、便捷化的功能，通過平臺上傳備案審查相關課程，利于備案審查工作人員自主學習。進一步將平臺打造成學習交流的窗口，拓寬備案審查業務探討渠道。同時還需要完善備案審查考核體系在平臺中的體現，讓平臺做大做強，真正為推進法治山西服務。

五、結語

總之，備案審查信息平臺通過信息化的手段，明確了備案審查流程分工，分解工作職責、完成工作任務、記錄工作成果，審查全節點的有序推進、過程可溯、成果可查，實現省人大備案審查工作電子化，提升了工作效率與質量，加快了法治山西進程的推進。同時也需要清醒地認識到備案審查信息平臺尚存在一些不足，需要在流程、功能等方面進行優化，進一步通過信息技術帶動法治山西工作的全面推進。