推動襄陽都市圈高質量發展的財政對策研究

襄陽市財政局課題組

中共湖北省第十二次黨代會賦予襄陽市加快推動襄陽都市圈高質量發展的重大歷史使命。中共襄陽市委十四屆四次全會審議通過的《中共襄陽市委關于全面貫徹省第十二次黨代會精神 加快推動襄陽都市圈高質量發展的意見》，提出了奮力打造漢江流域高質量發展標桿城市的目標任務。為了更好發揮財政職能作用，為推動襄陽都市圈高質量發展提供財力支撐，近期，襄陽市財政局成立課題組赴洛陽、蕪湖等城市進行學習考察，并結合襄陽實際，提出若干財政對策建議。

一、襄陽市與洛陽市、蕪湖市主要經濟指標對比

以2021年為例，從中西部地區12個非省會城市GDP排名情況看，襄陽市僅次于洛陽市，居第二位，比洛陽市少138億元，比蕪湖市多1000億元。而地方一般公共預算收入卻排在第十一位，僅為211億元，比洛陽市少186億元，比蕪湖市少150億元，甚至比GDP排名最后的呂梁市還少20億元。襄陽市地方一般公共預算收入占GDP比重僅為4%，遠遠低于其他城市（表1）。

表1 中西部地區主要城市2021 年GDP 與地方一般公共預算收入對比

從上述情況看，襄陽市經濟發展速度較快，體量較大，但質量尚待提高。與洛陽、蕪湖等城市相比，襄陽市在經濟發展和財政收入上主要存在以下三大差距。

（一）GDP 體量相當，各產業稅收貢獻度不優

從各產業稅收貢獻情況來看，襄陽市第二產業貢獻度比洛陽市高5.7個百分點，但總量卻比洛陽市少15億元；第三產業稅收貢獻度比洛陽市低6個百分點，總量比洛陽市少近66億元。襄陽市第三產業總量比洛陽市少400多億元，從一定程度上說明襄陽市第三產業發展相對滯后，導致對稅收貢獻不足，這也是洛陽市稅收高于襄陽市的一個重要原因（表2）。

表2 兩市三大產業稅收占GDP 比重情況

從細分行業來看，襄陽市煙草稅收高于洛陽市和蕪湖市，但該行業稅收貢獻主要以中央稅為主；汽車產業稅收貢獻強于洛陽市但弱于蕪湖市；裝備制造業稅收貢獻與洛陽市相當，但遠低于蕪湖市；金融業對稅收貢獻低于洛陽市，從總量來看，兩市相差近30億元；交通運輸業、房地產服務業、餐飲旅游等重點服務行業稅收貢獻均不及洛陽市和蕪湖市。

（二）稅收總量少，重點稅種貢獻不足

從2019年、2021年數據對比情況看，襄陽市地方一般公共預算收入比洛陽市分別少69.6億元和186億元。從重點稅種來看，中央稅（消費稅和車購稅）襄陽市比洛陽市多3.62億元，主要是因為襄陽卷煙和汽車的營收相對較高，導致消費稅較多；共享稅襄陽市比洛陽市少72.83億元；地方稅襄陽市比洛陽市少10.31億元?？梢钥闯?，襄陽市貢獻中央的稅收占比較高，與省共享的稅收大幅低于洛陽市，占比也比洛陽市低7.3個百分點。襄陽市地方稅和共享稅等稅種總量不足（表3）。

從某種意義上說，襄陽市地方一般公共預算收入偏低，與中央稅比重過大、共享稅偏少、地方稅總量不夠等因素有關。

（三）產業結構不優，相關稅種貢獻不夠協調

按照三大產業分類來看，洛陽市第一產業占比較低，且較為穩定，襄陽市第一產業占比是洛陽市的兩倍，并呈上升態勢。兩市第二產業比重均呈下降態勢，但洛陽市產業結構波動較小，2021年與2019年相比，第二產業僅下滑1.9個百分點，襄陽市則下滑了4個百分點。兩市第三產業比重均呈上升態勢，但是與洛陽市相比，襄陽市第三產業占GDP比重仍然不高（表4）。

表4 兩市三大產業占比情況

在三大產業中，仔細分析各產業三種稅收的貢獻情況可以發現，襄陽市第二產業中的中央稅種占比過大，總量比洛陽市多近6億元，而共享稅的占比比洛陽市低近2個百分點，總量比洛陽市少27億元。第三產業中，共享稅的差距更為明顯，襄陽市比洛陽市少近46億元（表5）。

表5 兩市三大產業各稅種貢獻情況

二、發展不平衡原因分析

（一）城市吸附力不足

一是襄陽市輻射力相對較弱。蕪湖市是國家綜合交通樞紐城市，以蕪湖為中心，4小時陸路交通半徑內，覆蓋60多座大中城市、5億人口的巨大消費市場，億噸大港蕪湖港、高速鐵路、民航機場、軌道交通，多式聯運，實現無縫對接。相較而言，襄陽市地處內陸，區位優勢并不明顯。二是人口流出嚴重。由于武漢市在湖北省一家獨大，襄陽市受省會城市虹吸影響更大。僅從人口流向情況看，在三市中，襄陽市是唯一的人口凈流出城市。據統計，襄陽市近年來年均凈流出人口達到24萬以上。三是高校相對較少。洛陽市有7所高校，蕪湖市有10所，襄陽市僅有4所，在校大學生僅在6萬人左右，遠不及洛陽市和蕪湖市，與武漢市更沒有可比性。四是基礎服務設施相對滯后。襄陽市是三市中唯一沒有軌道交通的城市，城市新區建設也明顯滯后。

（二）龍頭帶動能力不強

在三市中，襄陽市工業發展歷史悠久，基礎較好，但是在新興工業崛起時期，襄陽市工業發展在三市中不占優勢，特別是與蕪湖市相比存在較大差距。以汽車產業為例，襄陽市和蕪湖市均以汽車制造業為第一支柱產業，襄陽市汽車產業因起步早、配套產業齊全，在汽車產業產值方面較蕪湖高出50%，但在新能源汽車替代燃油車趨勢日趨明顯的情況下，襄陽市新能源汽車產業布局與蕪湖市相比差距正在逐漸拉大。從產量看，襄陽市汽車整車產量不及蕪湖市，新能源汽車產量只有蕪湖市1/5。從利潤和稅收看，蕪湖市奇瑞公司新能源汽車今年以來產銷兩旺，特別是新能源汽車出口俄羅斯、南美市場，平均利潤可達1.8萬元/臺，今年上半年，奇瑞汽車完成的稅收已超過去年全年總額。

（三）財政收入質量不優

與洛陽市、蕪湖市相比，襄陽市財政收入質量差距主要表現在：一是稅收集中度較低。襄陽市稅收前50強企業納稅總額（留存地方部分）占地方稅收總額的比重，較洛陽市低15個百分點，且納稅前50強企業中，洛陽市企業主要集中于有色金屬冶煉、金融、石化等行業，蕪湖市重點稅源納稅企業中，四大支柱產業中的龍頭企業（奇瑞汽車、海螺系、美的、微星管材）納稅額占比高達55%，均表現出比襄陽市的稅收集中度高。二是優質稅源不夠。襄陽市和蕪湖市金融、石化、通信、電網等國企稅收分成比例穩定，具有稅收“壓艙石”的作用，而襄陽市在優質稅源方面存在一定差距。從納稅前50強稅收貢獻情況看，洛陽市貢獻稅收200億元以上，蕪湖市貢獻稅收296億元以上，而襄陽市僅為186億元左右。

表6 兩市汽車產業發展情況

（四）產業結構不盡合理

從近年情況看，產業結構是影響財政收入的重要原因之一，從對比中可以發現，襄陽市第一產業占比近年來不降反增，說明二三產業占比有所下滑，不利于總體經濟的發展。按照近年來國家政策和襄陽市三大產業稅收貢獻占比可以推斷，第一產業產生的稅收微乎其微，對增加財政收入的作用較弱。從稅收貢獻情況看，襄陽市第二產業是稅收的主要貢獻者，但對財政收入的貢獻度明顯弱于洛陽市和蕪湖市。從第三產業發展情況看，襄陽市整體落后于洛陽、蕪湖等城市，從占比來看，襄陽市第三產業占比與洛陽市相差近7個百分點，總量相差超過400億元，稅收貢獻相差近70億元。在第三產業中，襄陽市的短板在于金融業、房地產服務業、交通運輸機物流業及科教文化等行業，襄陽市目前金融機構僅有18家，而洛陽市幾乎吸納了全國所有金融機構。

（五）科技創新力不夠強

與蕪湖市相比，襄陽市在科技創新為產業賦能、促進經濟高質量發展方面有待增強。襄陽市在科學技術投入（科學技術支出、R&D）方面和成果轉化方面（高新企業、研究中心）均低于蕪湖市（表7），使得襄陽市在科技創新促進產業發展和高質量發展后勁上不如蕪湖市。在承接產業轉移、吸引人才等方面，襄陽市與蕪湖市相比均“落人一步”。以高校共建為例，蕪湖市與哈爾濱工業大學早在2013年就開始深度合作，深耕機器人制造等領域，用近十年的時間建成了全國首個國家級機器人產業發展集聚區，集聚上下游產業鏈企業200多家，年產值近300億元，形成了工業機器人、服務機器人覆蓋廣泛的全產業鏈發展態勢。相比之下，襄陽市與武漢理工大學、華中農業大學等高校的合作共建尚處于起步階段。

表7 兩市科學技術投入產出情況

（六）財政體制不盡相同

蕪湖市在財政體制設計上，省級財政只分享所得稅的15%、土地出讓金的2%、水利基金和環保稅的50%，其他地方收入省級財政均不分享。洛陽市所得稅和增值稅省級分成20%，其他收入分成15%。湖北省財政體制是將所有稅收下放到市縣，實行“屬地征管、屬地入庫”和“核定基數、同增同減”，即以2010年各市縣核定省級稅收為基數，與各市縣地方稅收收入增長速度同增同減，市縣每年通過財政年終結算上交省財政。湖北省的這種收入分享方式，沒有考慮稅種屬性（稅基流動性、區域間分布、年度間收入波動等），且存在省級收入分享比例較高的問題，在增強省級調控能力的同時，不利于市縣財政職能作用的發揮。事實上，湖北省的這種激勵機制是一柄雙刃劍，有一定的激勵作用，但也有副作用。

三、推動襄陽都市圈高質量發展的財政對策

要大力發展襄陽市都市圈，建設輻射南襄盆地的重點中心城市，必須充分發揮財政職能作用，實施積極的財政政策，更加注重精準施策、提質增效，做好跨周期設計和逆周期調節，從生財、聚財、用財、管財等方面拿出實招和硬招來。

（一）在做大財政“蛋糕”上下功夫，為大力發展襄陽都市圈提供財力保障

要做大財政“蛋糕”，必須大力發展產業。在產業的選擇和發展上，應盡可能與稅收相協調，確保GDP和財政收入特別是地方一般公共預算收入相得益彰、共同提高。

1.優化產業結構，增強增收動能。襄陽市三大產業對稅收貢獻度從大到小依次為第二、第三、第一產業，而洛陽市第三產業貢獻最多，其次是第二產業。因此，增加稅收收入要從產業結構調整開始，發揮產業政策指揮棒作用，打造產業轉型升級的發展環境，促進產業高質量發展。一是促進第一產業提質降比。作為第一產業，農業無疑舉足輕重，但對比發現，襄陽市第一產業占GDP比值均高于洛陽市和蕪湖市，但貢獻的稅收占比是最少的。第一產業占比過高反而會拉低稅收收入占GDP 的比重，這也是襄陽市地方一般公共預算收入低于相關地市的原因之一。為此，應該大力發展現代農業，調整優化農業種養殖結構，加快發展農產品加工工業，培育行業領軍企業、龍頭企業，發展壯大一批加工型、流通型、服務型、科技型骨干企業；促進三產融合發展，著力打造重點頭部企業；依托農業科技，高質量建設農業產業園，不斷推進農業產業集聚發展，加快農業由單一的農副產品生產為主向生產、加工、科研、貿易、文旅等全產業鏈拓展，延長農業產業鏈，提高農業產業附加值，吸引經營主體、科研單位等更多力量加入產業鏈；采用以獎代補或者先建后補等多種扶持方式，重點扶持農業特色產業、農產品加工業、鄉村旅游、電子商務等新產業、新業態，重點扶持農業龍頭企業、農業產業化聯合體等農村產業融合發展主體。二是夯實第二產業的主導地位。工業是襄陽市的強項，也是稅收的主要來源，但是與洛陽和蕪湖相比，襄陽市第二產業的稅收貢獻度相對較低，因此，必須切實提高第二產業的發展質量和規模。要推進傳統產業改造，加快新舊動能轉換，全面依托“互聯網+技術”等方式，改造傳統產業，促進高質量發展；要將完善產業鏈作為促進第二產業發展健康發展的根本途徑，不斷延伸產業鏈；重點依靠科技創新、促進產業結構優化，不斷提升全要素聚合效應，把全要素生產率的提高作為產業發展的重點來抓，從而實現工業經濟的高質量發展；把握住全國東西部之間產業轉移機遇，積極利用好國家產業布局調整政策。三是增強全要素發展動能。要不斷打破體制機制障礙，促進新型經濟業態與傳統產業之間的融合發展，為新經濟業態的發展創造更好的制度環境；圍繞現代市場體系的建設，不斷釋放市場主體活力，全面深化改革，形成更加開放的要素市場，通過產業鏈條的延伸和完善，著力暢通產業、市場、經濟社會等全方位的循環，千方百計激發內生原動力；要增強吸納產業轉移的競爭力，以此促進全市產業鏈布局的不斷優化。

2.揚長補短，提升收入能級。一是大力扶持優勢產業，穩固現有稅源。突出汽車產業的龍頭地位，全力支持東風襄陽基地等汽車制造產業做大做強，進一步鞏固提升汽車及零部件產業的主導地位；及時出臺扶持政策，支持新能源汽車主要生產企業在襄陽發展汽車整車制造業；抓住重點裝備制造行業的發展機遇，繼續采取有效措施，促進智能裝備、軌道交通、航空航天等重點制造業的發展；全面落實國家稅收優惠政策，制定具有中長期計劃的市級層面的扶持政策，促進電子信息、批發零售業、信息傳輸、軟件和信息技術服務業、租賃和商務服務業等優勢產業做大做強。二是堅持戰略優先，培育新興產業。大力培育新能源汽車、新材料、節能環保、生物科技等戰略性新興產業，出臺相關政策，積極吸引和扶持半導體、芯片及數控機床的研發與生產、氫能燃料電池制造等產業項目；制定氫能產業發展規劃，出臺支持氫能產業發展的配套政策，建設氫能產業園；突出襄陽市優勢，加大對中藥產業的扶持力度，利用資本市場培育中醫藥產業發展集群，推動藥產業振興。三是鼓勵科技創新，發揮科技優勢。充分發揮襄陽市引進的高校、科研院所和本地職高的優勢，鼓勵創新創造，打造人才高地、科技洼地；吸引重點企業在襄陽市設立研發中心，延長制造業產業鏈條；大力發展總部型經濟、數字經濟、電子商務等生產性服務業；加快推進數字經濟產業園等各類創新載體建設，建設高水平數字經濟平臺；助推行業納稅前50強企業擴規升級，實現“裂變式”發展。四是不斷擴大稅基，增加稅收來源。襄陽市交通運輸、物流、金融服務、房地產開發等行業稅收貢獻度均低于洛陽市和蕪湖市。因此，要聚焦重點領域，深入分析研判，密切關注變化，精準有效應對，及時補齊短板，不斷增加稅收來源；要以“五城共建”為抓手，依托國家大交通戰略，圍繞省市“十四五”綜合交通規劃，布局構建一批“鐵水公空”立體交通網絡建設項目，完善內暢外聯運輸通道，提升“襄十隨神”和南襄盆地互聯互通水平，進一步鞏固全國性綜合交通樞紐城市地位，變交通優勢為發展優勢；要圍繞襄陽市“十四五”物流體系建設規劃，構建五樞紐五園區物流空間布局，積極發展多式聯運，做大做強物流企業，打造國家物流樞紐承載城市；建設綜合交通物流信息平臺，整合各種運力資源；推廣集裝箱等標準化裝備，發展鐵水聯運、滾裝運輸、江海聯運；繼續引進大型物流企業，引導建立物流企業聯盟，提升對周邊地區輻射帶動能力。五是積極引導重點服務行業發展，大力培植新興財源。建議出臺能夠吸引金融保險業、科研機構落戶襄陽的政策措施，吸引和培育更多金融、科技企業；引導本地金融機構創新開發新型金融產品和服務，激發金融資本和社會資本支持科技創新的活力；提高住宿餐飲旅游一體化服務水平，采取優惠服務、發放旅游年券、舉辦各種旅游節等多種服務方式，不斷提高襄陽市服務業的影響力；鼓勵房地產租賃、物業管理等行業的發展，發揮龍頭企業帶動效應，進一步促進房地產服務行業的發展。六是積極推進重點項目建設，建立財源培育長效機制。緊扣高質量發展要求，把支持產業發展作為財源建設的首要任務，把稅收貢獻作為項目建設、招商引資的重要評價指標，舉全市之力推進重大項目建設，構建“144”產業集群，即：發展1個4000億級汽車產業，新能源新材料、食品飲料、裝備制造、紡織服裝4個1000億級產業，電子信息、節能環保、醫藥健康、現代化工4個500億級產業，建立完善財源培植長效機制。

3.招大引強，廣辟后續財源渠道。一是突出導向招商。在引進項目的同時，不僅要考慮對GDP的貢獻，還要考慮對培植地方稅源、增加地方稅收的帶動性因素，特別是要選擇科技含量高、市場占有率高、利稅高的項目進行招商，確保招商項目投向符合科學發展、產業政策和產業布局的要求；重點培育和發展一批主業突出、競爭力強的重點企業，在加快經濟社會發展的同時做大財政“蛋糕”。二是不斷完善財稅合作機制。財政、稅務部門要積極研究財稅改革動向，按照現行財稅體制，分析行業地方稅收貢獻情況和增長動能，提出有針對性的有關產業發展方向的建議；要進一步加大協稅護稅力度，深化社會綜合治稅，深入開展社會化辦稅和第三方信息交換等協稅護稅工作，充分調動全社會的力量，共同做好地方稅費征管工作。三是注重補鏈招商。建議結合襄陽市情況，出臺針對產業鏈扶持政策，鼓勵各條產業鏈上的重點企業做大做強做優，形成以重點企業為基礎向上下游產業鏈自主招商的局面；積極研究落實高新技術產業發展稅收優惠政策，鼓勵企業在技術和工藝方面的創新，推廣應用新技術、新設備、新工藝，全力支持襄陽市規模以上重點企業創品牌，實施“品牌強市”戰略；以科創示范園、創意孵化器等多種平臺方式，鼓勵中小企業發展，引導中小企業圍繞行業龍頭企業提供各種配套服務，形成較為完善的產業鏈。

（二）在優化支出結構上下功夫，把錢用在刀刃上

1.更加有效發揮財政資金引導作用。針對重點產業設立發展基金，重點圍繞高新技術產業、裝備制造、汽車整車、汽車零部件、金融服務等產業，堅持創新驅動，加快襄陽市建設現代產業體系，主動融入全省“三高地、兩基地”建設；鼓勵地方企業積極參與應用導向明確的國家科技計劃，推進產學研融合；將單一環節的財政科技投入轉向引導創新鏈布局，由定向資助為主逐漸轉向提供公共科技服務為主，減少行政性的直接分配，探索專項資金競爭性分配。積極申報爭取國家綜合貨運樞紐補鏈強鏈政策資金支持，建設與襄陽都市圈發展協同一致的“大交通圈”，對貨運樞紐項目建設實行共同籌資、聯合開發運作模式；探索“產交城”融合發展支持路徑，采取“先建后補”“以獎代補”等方式，打造以高新區和東津新區為依托的汽車、農產品加工、現代裝備制造業、交通物流樞紐一體化布局的聚集區；引進國內外大型物流企業在襄陽市設立運營部；加快籌備一批面向高端商務、高端服務先進制造業發展需求的骨干海運企業，籌備、引進一批具備全球采購、配送和物流解決方案的國際貨代、國際供應鏈服務商。

2.更大范圍發揮財政杠桿作用。創新財政科技支出方式，構建多元化投入體系，更多采用補助、風險補償、貸款貼息等方式支持企業、科研等方面的項目建設；創新金融支持政策工具，全力支持做大做強各行業頭部企業；充分發揮財政杠桿作用，探索使用政府債券、PPP等方式，通過“專項債+社會化融資”撬動社會資本投入、“特許經營+社會資本”等形式，拓寬項目建設資金來源。

3.更大力度保障和改善民生。要安排好“三?！敝С?，切實扛牢“三?！必熑?；牢固樹立“過緊日子”思想，緊縮“三公”經費開支，建立完善“不進項目庫不列預算、無預算不支出”的預算控制機制，增強預算剛性約束；根據經濟社會發展基本情況以及基層可用公共財力水平，建立財政可承受能力評估機制和績效管理機制，對非急需和非必要的各類項目，及時叫?；蚓徑?，杜絕投入大、成效低的“面子工程”，提高資金使用效益。

（三）在創新體制機制上下功夫，更好發揮財政職能作用

1.優化現行財政體制。一是在完善省管縣財政體制的同時，適當考慮進一步賦予襄陽市更大的調控能力，明確省、市（州）、縣（市）三級責任，有效整合襄陽都市圈資源，進一步增強襄陽市輻射南襄盆地的能力。同時，在重點產業、重大項目等方面，精準對接中央、省財政，爭取更大力度的支持政策。二是建議適當調整省對市縣財政體制，增強地方發展經濟、增加財政收入的積極性。一方面，改變收入分成方式。省級財政應主要以省屬企業、省級重點項目上交利潤和形成的稅收作為主要收入來源，不應當與地方爭利；取消“同增同減”的稅收激勵模式，改為按照稅種的特性，分稅種分成，省財政只對地方形成的所得稅和增值稅進行一定比例的分成，主要用于激勵地方。另一方面，完善激勵機制。建議省財政從與地方分成的收入中設立兩個基金，主要從稅收增量、稅收增長率、?；具\轉等方面進行考核獎勵。在對地方財政收入增長進行考核并給予獎勵的同時，對財政確實困難，難以實現基本運轉的個別市縣給予基本保障。

2.推動財政“放管服”改革。一是適當增加投入，加大基礎服務設施建設力度。要加快公共衛生服務、教育、城市生活環境、公共交通、房屋等硬件設施的建設，為吸引落戶襄陽的企業、人才提供較為便利的服務。二是創新政策工具，支持市場主體發展。持續推進財智聯盟服務平臺建設，以數據增信替代抵押擔保等傳統增信模式，打造可復制可推廣的“數據增信”模式；通過開展政府采購合同再融資貸款，多渠道幫助中小微企業破解融資難、融資貴的困局。三是持續推進惠企政策網上辦、掌上辦模式，依托信息化、大數據等先進技術，全方位、點對點為企業提供更便捷、更高效的服務。

3.加強財政預算績效管理。根據預算管理一體化建設的要求，運用信息化手段，將財政預算績效管理融入部門預算編制、執行、監督等環節之中；統籌推進政府債務項目、PPP項目等在內的全口徑財政資金的全方位績效評價工作，強化事前績效評估，并將事前績效評估嵌入到項目概算及施工圖預算評審之中，從績效的角度審視和評估，并提出合理化建議，補齊績效管理上的短板；加強項目資金的績效目標管理，加強對預算執行和績效目標完成情況的“雙監控”；加強結果應用，健全績效管理激勵約束機制，將績效評價結果作為下一年度安排預算和改進管理的重要參考依據。