政府機關購買后勤服務的實踐與探索

董 晰

作者單位：鄭州海關后勤管理中心

政府機關后勤服務是保障機關安全有序高效運行不可或缺的基礎，是機關事務工作的重要組成，也是后勤服務發展的重要方面，理應納入政府購買服務的范疇。2020年初財政部公布《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號），規范和加強政府購買服務管理，凸顯出政府購買服務的重要意義。在新的要求下，各級機關怎樣貫徹《政府購買服務管理辦法》，進一步優化后勤服務購買流程，提升后勤服務供給質量，助力機關業務改革發展，值得研究、實踐和探索。

一、厘清后勤服務的內涵和范圍

厘清政府機關的后勤服務的內涵和范圍，首先要厘清的是“機關后勤”與“機關事務”這兩個概念，這對討論政府購買后勤服務有非重要的理論作用。

“機關后勤”是我國特有的稱謂，它參照了軍隊后勤的概念，是從計劃經濟時期沿襲下來的說法。主要是指機關后勤服務項目、內容、標準、質量層面的工作?！皺C關事務”是相對于機關政務的概念，是在改革開放新的歷史條件下進行理性思考的認識，主要是指所有旨在保障機關正常運轉的事務性管理和服務工作?！皺C關后勤”與“機關事務”兩個概念之間的聯系是，“機關后勤”寓于“機關事務”之中，特別是“機關后勤”作為一種約定成俗的說法，有時也包括了行政管理的綜合保障服務。

“機關事務”管理是政府機關行政管理的組成部分之一，其主要職責是以資產管理為核心，比照現有的國家各級的機關事務管理局的職能，就是辦公用房調配、公用住房管理、公務車輛維保、辦公消耗品庫存、設備服裝管理等相關內容，其目的是以提供高效物質保障為手段，保證機關高效有序運轉，是政府自身建設的重要方面，并確保政府機關的各類資產保值增值，“機關事務”管理工作不可能社會化?！皺C關后勤”包括的則是相對“類社會化”或可社會化的部分，比如：物業管理、環境維護、文印服務、被服洗滌、餐飲服務等。

從理論層面厘清“機關后勤”與“機關事務”兩個概念，有助于對政府購買后勤服務的理解。從現有政府機關各級組織對機關后勤管理的范圍來講，作為一種約定俗成的說法，機關后勤管理在一定程度上包括了行政單位機關事務管理和后勤服務保障兩層含義，可以簡單地理解為目前機關后勤管理服務工作實際包括兩個層面的服務，一是行政單位內部管理，即必須自辦的服務；二是可以外包的服務。而這兩個層面的服務則分別對應著“機關事務”和“機關后勤”，政府購買后勤服務的范圍也應控制在上述的“機關后勤”范疇內，也就是說購買“可以外包的服務”。

二、政府機關后勤服務供給模式的實踐

國內各地區、各層級的機關后勤事務管理仍處在不平衡不充分的狀態，各層級間機關后勤事務管理組織機構不統一，甚至同一地區或同一條線的后勤機構的性質、職責、權限、運作模式等方面都存在很大的差異，這也造成在后勤服務購買方面呈現出不同的購買方式和購買主體。

第一類，由政府機關直接負責后勤服務的購買，直接向社會第三方購買后勤服務，購買主體是政府機關內設機構、具有行政機構性質的機關事務管理部門或是公益一類機關后勤事業單位。

第二類，由政府機關負責后勤服務購買，向社會上設立的公益二類的機關事務服務中心進行購買，后勤服務經費劃撥至機關事務服務中心?！敦斦?、中央編辦關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜〔2016〕53號）提出，“凡是公益二類事業單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項，應當將財政撥款改為政府購買服務”，并明確購買服務的行政主管部門應當將相關經費預算由事業單位調整至部門本級管理。

第三類，由中央和國家機關、部分省級機關所屬機關服務中心承擔著后勤服務組織實施，但還沒有進行分類改革。目前，大部分機關將后勤服務經費列入部門本級預算，預算包括機關服務中心自辦服務和外包服務，委托機關服務中心組織提供后勤服務，機關與機關服務中心之間通過服務協議或者購買合同等方式，建立財務結算關系，按照約定由機關向機關服務中心支付費用。

三、政府購買后勤服務的實踐探索

政府購買后勤服務的采購首先是政府機關的一種購買行為，其資金來源都是財政經費，采購行為應當遵循政府購買服務管理的相關規定。由于政府購買后勤服務采購范圍與標的不同，要嚴格按照《政府采購法》《招投標法》《政府采購需求管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》等文件執行，尤其是政府購買服務的政府采購工作一定重點關注采購流程、質量、績效等要點。

第一，要明確采購方式，要結合政府采購的實際項目、內容、標準、預計標的價格進行分析，采取合適的采購方式，屬于政府采購范圍的，要對擬采取的政府采購方式進行明確，選取的政府采購方式屬于非招標采購方式的要按流程申報。

第二，對上述第二類或第三類供給模式的單位，選取的政府采購方式集中在競爭性談判、單一來源采購和詢價采購這三種，建議考慮進行一次政府采購方式的論證，就是利用招標代理機構組織專家對擬選取的政府采購方式進行論證，重點論證采購方式的可行性，以及采取該方式的原因和理由是否充分。采購方式報經主管預算單位同意、財政部門批準后，方可組織實施。

第三，政府購買服務合同簽訂履約后，購買主體要繼續關注政府購買服務項目的全過程績效實現情況，監督落實內控，節約行政資源，規范服務類型，提高了工作效能；財政部門可關注納入項目支出預算的服務內容，可選擇性地實施重點項目績效評價。

四、實踐中的困難及對策建議

2022年以來，各地方和各部門針對《政府購買服務管理辦法》制定了一系列的執行文件，對實施政府采購的政府購買服務項目范疇、采購方式、采購合同簽訂、合同分包、履約驗收管理等作出細化規定，有效地推動了政府購買服務向深入推進，對政府購買機關后勤服務方面也給予了一定的明確，然而還有一些在實踐中的困難值得關注。

第一，機關后勤管理服務歸類打包邊界不清。由于各層級間機關后勤事務管理組織機構不統一，甚至同一地區或同一條線的后勤機構的性質、職責、權限、運作模式等方面都存在很大的差異，在采購過程中存在將后勤服務施行“總包”，對“自辦服務”和“外包服務”無差別對待，形成金額較大的標的項目進行單一來源采購的問題。一方面在“總包”合同中只要有幾個或多個分項屬于單一來源采購方式的，整個項目就存在施行單一來源采購的可能性，不利于主管預算單位、財政部門精準識別；另一方面由于包含的范圍過大，有形成轉包服務的可能，演化成后勤服務工作“二傳手”的現象。另外，也不利用將可外包的非核心、非關鍵服務部分進行分解，為未來的后勤服務社會化提供市場化機會，以培育市場中小服務供應商，扶持中小企業。建議各級財政部門和業務條線主管部門結合地域和部門特點，進一步細化政府購買服務項目，對機關后勤服務歸類給予一定明確，規范采購邊界和方式。

第二，政府機關購買后勤服務的核心是節約財政資金，提供高效服務。政府購買后勤服務的目標是“政事分開、管辦分離，機構精簡、職能優化，管理內置、服務外購，統分結合、保障有力”。通過市場化的方式提供機關后勤服務的新局面，推動機關運行保障更均衡、更優質、更高效。這些實效的落實需要進一步加強單位績效管理。目前，財政部門對預算資金使用的績效評價更關注于項目支出預算，現實中后勤服務經費來源更多的是一般性預算支出，在一定程度上會形成績效評價的間隙。建議財政部門可在關注重點項目預算績效的同時，適度關注預算單位整體績效評價，可將機關后勤服務績效評價體系納入預算單位整體績效評價的內容中來，保證財政資金使用的高效優質。