東京都市圈市郊鐵路發展對我國國鐵的啟示

蔣中銘，程世東

（國家發展和改革委員會綜合運輸研究所，北京 100038）

都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態①見《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，國家發展改革委官網https：//so.ndrc.gov.cn/s？siteCode=bm04000007&ssl=1&token=&qt=。軌道交通是促進城市、城鄉間要素流動的關鍵因素，是培育發展現代化都市圈的重要基礎條件。發展都市圈市郊鐵路，對于有效緩解城市交通擁堵、優化都市圈城鎮功能布局、促進大中小城市和小城鎮協調發展都具有重要作用。日本東京曾經歷過與當前我國超大特大城市在城鎮化過程中十分類似的問題［1］，了解東京都市圈市郊鐵路的發展歷程對于推動我國都市圈市郊鐵路高質量發展具有重要意義。因此，本文在梳理東京都市圈市郊鐵路發展史和分析東京都市圈市郊鐵路發展特點基礎上，提出東京都市圈市郊鐵路發展經驗對國鐵集團參與我國都市圈市郊鐵路建設的啟示，為我國都市圈市郊鐵路高質量發展提供借鑒和參考。

一、日本東京都市圈市郊鐵路的發展歷程

（一）20世紀上半期，民營市郊鐵路大規模發展，“環線+放射線”網絡格局基本形成。

日本鐵路建設相對較早，1872年建成了東京到橫濱的第一條鐵路。1886年，日本頒布《私設鐵路條例》，鼓勵民營私人資本投資建設鐵路，但當時主要是干線鐵路。1906年，日本政府實行鐵路國有化，規定地方公共團體和私人鐵路運輸只能限定在本地區。此時，東京人口和城市規模出現過密、擴張趨勢，受歐美田園城市規劃的影響，開始推動在中心城周邊建設衛星城。田園城市株式會社等民營城市開發和鐵路建設的市場主體紛紛成立，在山手線或者東京區部以外地區購買土地進行房地產開發，并同時建設與之連接的市郊鐵路以解決交通出行、提高房地產價值［2］。1911年，日本頒布《輕便鐵道補助法》，對民營鐵路建設進行補貼，進一步支持和促成了東京都市圈市郊鐵路的不斷向外延伸。在20世紀20年代至40年代，東京外圍以民營投資為主體的市郊鐵路建設規模很大，1915—1935年，東京地區軌道網絡規模增加了580公里，至1940年就已基本奠定形成了現今“環線+放射狀”的網絡格局［3］。

（二）20世紀60年代，日本國鐵轉變戰略重點開始服務都市圈，民營“軌道+房地產”建設再次進入快車道。

二戰后，由于私人小汽車的普及，東京市郊鐵路一度發展較慢。但隨著經濟復蘇和小汽車快速進入家庭，人口與產業向東京都市圈集聚效應愈發明顯。到20世紀60年代，東京城市中心周邊30公里范圍人口密度超過1萬人/平方公里，地面交通擁堵、軌道交通異常擁擠等城市病問題愈發突出，與當前我國北京等大城市面臨的問題相類似。

20世紀60年代中期，日本國鐵領導層發生更換，發展戰略重點轉變為為都市圈市郊通勤服務。此前，日本國鐵的戰略重點是發展高速鐵路，籌劃建成了世界上第一條高速鐵路——從東京到大阪的東海道新干線，1964年10月1日通車。因為新干線龐大的投資，日本國鐵在1964年第一次出現了運營虧損，達到300億日元。1963年5月，石田禮助任國鐵總裁后調整了建設重點，在東京都市圈內開始為通勤出行服務①石田禮助“充実した6年3ヵ月”，日本國有鉄道監査委員會10年のあゆみ，1966年。。在其推動下，日本國鐵進行戰略調整，具體舉措是在依托東京都市圈內“一環五射”鐵路網絡，啟動了通勤五方面作戰計劃，即在國鐵所屬的五個放射性鐵路通道內，大規模建設雙復線甚至多復線的市郊鐵路，以滿足都市圈出行需求、緩解地面交通擁堵，同時實現了長短途分開、客貨分開。當時，國家也給了國鐵公司優惠的政策，如政府補助、無息貸款等。

在旺盛需求的推動下，民營鐵路在20世紀60年代也開始了新一輪快速發展。與二三十年代模式一樣，東急電鐵、西武鐵道等大型民營鐵路公司在城市外圍，建設商業住宅房地產開發，配套購物、餐飲以及娛樂休閑等相關設施，還通過“學園引進”等舉措，積極吸引大學、醫院、運動場等。同時，不斷建設延伸軌道到小區，或將原有軌道改造成多復線。房地產與市郊鐵路捆綁在一起，用房地產的增值反哺、支撐著軌道的建設與運營。在政策層面，1953年，日本政府頒布《地方鐵軌道整備法》，加大了對地方民營鐵路的補貼扶持力度，采取了有利的稅制，日本開發銀行還加大了對大型民營鐵路公司的融資。1964年，日本政府還成立日本鐵道建設公團進行民鐵線的建設或大改造，工程完成后再以長期低息分期付款的方式讓渡給各大民營鐵路公司［2］。

（三）20世紀80年代，日本國鐵的市場化改革釋放了企業活力與動力，提供了更好運輸服務，開始土地開發等多種經營，迅速扭轉了經營不善的局面。

1986年，《日本國有鐵路改革法案》通過。1987年，國鐵解體，新成立法人企、事業團體共11個，包括6家客運股份公司、1家貨運股份公司、新干線鐵路保有機構等。國鐵所屬鐵路運輸基礎設施和土地、房屋等不動產由新成立的法人企、事業團體繼承。政府對其投資運營范圍大幅度放開，從原來嚴格限定在運輸業務相關領域改為沒有任何限制［4］。

改制后的新公司，一方面逐步出售國有股份而民營化，由原來的特殊法人經營的公共企業轉變為國家參股的股份公司；另一方面，與其他企業一樣，確立了以利潤最大化為目標。同時，各公司按照股份制企業運作，將經營者、勞動者的利益與企業的經營效益掛起了鉤［5］。各公司充分、有效地利用繼承資產并竭力減少成本投入，為最終償還所有國鐵長期債務奠定了重要基礎［6］。其中，JR東日本企業經營業績良好并在1993年實現股票上市，2002年政府將所持有的全部股份出售。

（四）從20世紀80年代至今，政府放寬土地政策等推行城市活力再造，車站及周邊區域更高強度的開發進一步反哺軌道交通的運營。

1982年，日本政府啟動了放松管制、刺激經濟、促進市場發展的一系列舉措，而都市再開發政策則是其政策的重點領域之一，允許私有部門參與日本都市中心區的規劃和開發，并于1988年將此政策寫入更新法。自此開始，山手線范圍內增加了地塊的建筑高度上限和容積率上限，并允許土地所有者將其未使用的容積率通過開發權轉移方式，出售給其它土地所有者或開發商。另外，在限建區內增加了允許建設項目類型，同時，還規定限建區內如果能夠提供合理的開發規劃，也可以轉變為建設區［7］。在相關規劃政策的引導下，日本鐵路圍繞山手環線主要站點建立了多個城市中心，直到今天，日本鐵路仍在不斷強化主要場站的集聚能力。例如，在歷史上已經經歷了多次大規模綜合開發的澀谷站地區，于2005年，再次被日本政府選定為特定城市更新緊急強化區，允許進一步放寬容積率限制進行更高強度的開發。2012年，東急公司在東急文化館原址新建起“澀谷之光”城市綜合體。目前，東急公司、JR東日本和東京地鐵共同合作，正在推進的澀谷站城一體化建設已進一步擴展到附近的4個街區，計劃建設8座高度100米以上的高層建筑，總建筑面積近100萬平方米，并在地下新建東口廣場，將位于高層的JR線、東京Metro銀座線、京王井之頭線的站臺，與位于地下的東急東橫線、田園都市線、東京Metro半藏門線、副都心線的站臺連為一體。不斷更新提質的城市活力中心，又為軌道運營提供了持續不斷的客源，形成了東京都市圈軌道交通與站場綜合開發相互促進的發展局面。

二、東京都市圈市郊鐵路的發展特點

（一）新干線建成后，普速鐵路逐步實現主要為都市圈通勤服務，成為鐵路主要盈利業務領域。

20世紀60年代開始，由于日本國鐵公司及改革后的JR公司將主要運輸能力布局于客流強度最大的都市圈區域，且日本城市建設與鐵路車站結合十分緊密，使得市郊鐵路供需緊密銜接，客流水平非常高。以日本東海道本線為例，該線東起東京站，西迄于神戶站，全長713.6公里，曾是連接東京、名古屋、大阪三大城市的國鐵干線。隨著1964年東海道新干線建成通車，東海道本線上的遠距離客流轉移至新干線上，東海道本線就轉而更多地承擔起沿線貨物運輸和東京、名古屋、大阪三大都市圈周邊旅客運輸服務。與此同時，東海道貨物線開始建設，至20世紀70年代逐步實現客貨主體分流。1987年，日本國鐵分割民營化，東海道本線東京站—熱海站由JR東日本運營管理。此后，JR東日本在東京都市圈的普速既有線上基本沒有長途客運，運能幾乎全部用于市郊通勤。2019年，JR東日本以占路網總里程40%的線路，完成了公司80%左右的旅客周轉量［8］。從JR東日本的盈利能力上看，運輸業是其收入與利潤的主要來源，占比約為三分之二，而在鐵路運輸收入中，東京都市圈市郊鐵路收入占比即達到三分之二。JR東日本公司的市郊鐵路年客運量達50億人次，超過2019年我國國鐵全國范圍內的旅客發送量（約36億人次）。同時，圍繞鐵路場站的綜合開發帶來的不動產經營收益也已成為該公司多元化經營利潤的重要來源。

（二）打造形成多復線通道式布局的山手鐵路環線，塑造東京都市圈主要客流走廊和城市功能中心。

最初，東京的山手線僅指品川—新宿—田端路段約20.6公里的鐵路線，經過近半世紀的建設發展，東京都市圈逐步把東海道本線、東北本線連結成一體而構成山手環線，一系列鐵路線均先后實現了在東京市區與山手環線共用鐵路環線通道。1925年，與山手線并行的山手貨物線建成運營，起初是為了實現客貨分離，后通過建設貨運外環線，山手貨物線也實現全部用于客運功能。，20世紀60年代后，隨著日本經濟的高速發展，日本國鐵開始在既有東海道本線、中央本線、東北本線、常磐線、總武本線上，通過增建雙復線、擴大列車編組和不同線路互聯互通等措施大幅提高鐵路的運輸能力［9］。2015年，高架于新干線軌道之上的上野東京線建成運行，進一步加強了宇都宮線等與東海道線之間的聯系交流，減小了既有線在該區段上的運輸壓力。山手鐵路環線的這種多復線通道布局方式，也使得旅客運輸和換乘效率都大幅提高。目前，該鐵路環形通道已成為世界上并行線路最多、列車運行密度最高、旅客運輸量最大的都市圈客運走廊，部分區間并行鐵路線達8條以上，日均列車通過量達1 000-2 000列以上［10］，在支撐東京都市圈內外交通上發揮著不可替代的重要作用。與此同時，圍繞山手環線主要站點建立了上野、池袋、新宿、澀谷、大崎、錦絲町等城市中心，主要場站的集聚能力不斷增強。

（三）發揮鐵路網絡化互聯互通優勢和保持統一制式，實現郊區旅客直達中心各主要功能區，最大程度減少換乘需要。

相比于地下工程跨線運營技術障礙較大，JR鐵路具有網絡化互聯互通的優勢，能夠便捷地實現多方向直達運輸。以橫濱市中心至東京區部的通勤運輸為例，目前，該區間共有4條市郊鐵路聯接，其中，通過東海道線、橫須賀線可直達品川、東京站，通過京濱東北線可直達品川、東京站、上野，通過湘南新宿線可直達新宿、涉谷、大琦等城市中心。除東海道線僅利用東海道本線運行外，其余3條市郊鐵路線路均是在不同物理軌道之間跨線運行的運營線路，其中，橫須賀線基于東海道本線、品鶴線運行，京濱東北線利用東北本線、東海道本線貫通運營，而湘南新宿線最為特殊，該線完全由東北貨物線、山手貨物線、大崎支線、品鶴線等既有線路組成，是日本第一條經由新宿連接南關東與北關東地區的運營線路。這些線路在初期通過跨線運營，實現直達運輸，最大程度便利了乘客，而當瓶頸路段嚴重飽和后，又通過復線建設、貨運外遷等方式，進一步擴充運能，保障各條線路的高密度發車。如1964年后，日本國鐵把橫須賀線列車從東海道本線遷移至品鶴線，而原本行駛在品鶴線上的貨運列車則使用新建的貨運線。

對于民營市郊鐵路，在20世紀60年代，鑒于這些放射性鐵路的大量客流在山手線換乘造成樞紐擁擠不堪的現實問題，日本政府決定大規模建設東京區部地鐵時，即明確要求新建的地鐵線路與郊外放射線路必須保持統一制式，包括線路在軌距、建筑限界、供電制式、信號系統等技術標準方面的一致，實現貫通運營，減少換乘。部分JR鐵路公司也通過與地鐵公司合作，采用開行直通列車的方式，為市郊鐵路進入核心區提供了便利。

三、利用既有國鐵資源構建我國都市圈市郊鐵路網的必要性和緊迫性

（一）以城市政府主導的都市圈市郊鐵路建設發展模式存在較大局限性

當前，以城市政府主導的都市圈市郊鐵路建設發展模式，主要包括中心城區地鐵向郊區延伸和新建市域快軌快線兩種模式。

一方面，以地鐵制式為主的都市圈市郊鐵路模式在運量、速度、換乘等方面均不適應通勤運輸關于高強度、快速、便捷的需要。目前，我國都市圈的市郊通勤運輸主要由城市軌道交通（主要是地鐵制式）承擔（見表1）［11］，但單純由中心城區向郊區延伸的地鐵模式不能很好滿足都市圈快速化通勤需要。從運輸能力上看，大部分城市的運營線路均為6節B型車編組，載客量為1 408人，即使在建新線開始采用8節A型車編組，載客量能夠提升至2 480人，但面對早晚高峰大規?？土鞯乃查g集中，運能也明顯不足。例如，北京市目前已有近百個地鐵站點為常規限流站，限流站多集中于郊區線路，部分站點乘客工作日早高峰需排隊走行20分鐘才能進站乘車，嚴重影響軌道交通服務水平；從運行速度上看，地鐵的設計時速多為80-100公里/小時，旅行速度一般為30-40公里/小時，對于以30-50公里為半徑的都市圈而言，乘客在軌道交通上的時間已經接近甚至超過1小時。例如，北京市近十余年建設了大興線、房山線、昌平線、順義線（15號線）等通往郊區的地鐵線路，全程通勤時間過長，也使得北京都市圈的空間一直局限在30公里范圍，無法支撐都市圈在更廣范圍內的空間拓展；從運營模式上看，為最大程度保障運能，我國現行城市地鐵運行多為站站停、線路之間單點換乘的方式，不同線路間無法互聯互通，主要線路換乘站點大客流集中上下，無法滿足便捷性通勤的需要。

表1 我國都市圈承擔市域功能的運營和在建軌道交通里程（公里）

另一方面，新建市域快軌快線面臨進入中心難、投資成本高、難以互聯互通等問題。一些都市圈正在規劃建設以城市政府主導的市域快軌快線，線路設計時速可達100-140公里，個別線路開始嘗試開行快慢車，一定程度提升了都市圈通勤交通效率。但是當前建設的市域快線仍無法很好滿足直接通達中心城區的需求，如2021年4月通車的杭州地鐵16號線全長35公里，全程旅行時間只有35分鐘，但換乘地鐵前往城市核心區仍需1小時左右?，F階段多數市域快線僅設計接入中心城區地鐵網末端，主要是由于市域快線的規劃建設總體滯后于中心城區地鐵成網的黃金期，市域快線向中心城區推進將面臨高額拆遷成本和大量的征拆協調工作，推進十分不易。例如，廣州地鐵14號線二期工程南延至中心城區11.7公里的投資總額高達104億，且只能接入廣州站，實現市域快線在中心城區之間的互聯互通更是難上加難。

（二）基于既有鐵路資源對線路進行擴能改造和平行建設新線，具有通道資源成熟、投資成本相對較低、運輸組織靈活等優勢。

由于既有普速鐵路建設發展較早，現已占據我國城鎮化地區的核心通道資源，緊靠人口密集區，通達都市圈中心城市、周邊城鎮核心區。借鑒日本新干線建成后普速鐵路逐步實現主要為都市圈通勤服務的經驗，目前，我國“四縱四橫”高鐵網已全面建成，“八縱八橫”高鐵網正在加密形成，超大特大城市中長途普速客運業務將逐步萎縮，而鐵路貨運功能可以通過改造外遷，釋放運輸能力，實現既有鐵路通道對都市圈通勤的專用服務?；谄账勹F路通道對既有線的擴能改造和平行建設新線，能夠最大程度利用既有資源，相比完全新建模式，可大幅減少征拆工作和投資成本。特別是在客流密集區段建設四線鐵路乃至更多平行線路，能夠充分發揮鐵路大編組、通道布局的運能優勢，實現客流快速集散?；谄账勹F路通道同時布局多條以國鐵為主體架構的市郊鐵路線路，能夠通過網絡化互聯互通實現快慢車、同站多向換乘、列車跨線直通等靈活運輸組織，可最大程度減少不必要的換乘。此外，鐵路通道布局的特性也將使沿線及各車站的土地價值得到最大化的提升，有利于土地綜合開發，打造形成都市圈核心增長極。

（三）當前我國國鐵參與都市圈市郊鐵路建設發展仍處于戰略機遇期，但時機稍縱即逝。

從民營鐵路公司通過鐵路建設引導城市空間擴張，到日本國鐵系統結合城鎮化發展趨勢向都市圈客運的及時轉型來看，東京都市圈市郊鐵路的發展成就，關鍵是實現了鐵路與城市化發展進程的緊密結合、同步發展。與20世紀60年代的東京城市發展階段相類似，我國超大特大城市正面臨中心城區人口過度聚集、周邊中小城鎮發育不足的問題，城鎮化發展階段正處在由中心城區為主，轉變為中心城區同周邊中小城鎮同城化發展的都市圈發展階段。從需求側看，建設連接中心城區和周邊中小城鎮的市郊鐵路系統，是當前和未來一段時期城鎮化發展的重點。北京、上海、廣州、深圳等城市均提出了至2035年超過1 000公里市郊鐵路網的建設目標。特別是近一段時期以來，多數地方政府的財政壓力較為緊張，各地均在尋找更可持續、更加有效的基礎設施投資手段。在構建都市圈市郊鐵路網方面，各城市迫切期望利用既有鐵路線路和通道資源，因此，我國國鐵參與都市圈服務仍處于戰略機遇期。如果各城市政府與國鐵集團不能盡快達成全面合作安排，將不得已由自身主導推動都市圈市郊鐵路系統建設，預計再過10年左右，當以地方城市為主體的市郊鐵路網絡體系基本建成后，其對國鐵系統轉型服務都市圈通勤運輸的迫切性和合作意愿將大幅度下降。

四、東京都市圈市郊鐵路建設經驗對國鐵參與都市圈市郊鐵路建設的啟示

（一）更好發揮中央政府引導調控作用，推動實現國鐵戰略重點調整。

較長時間以來，都市圈市郊鐵路規劃建設主體不夠明晰，不同功能層次軌道交通相對獨立規劃建設，軌道交通之間均缺乏有效協調，國鐵集團和都市圈所在地城市政府在市郊鐵路的規劃建設上均有較強話語權。目前，以都市圈所在地城市政府為責任主體的都市圈市郊鐵路建設推進模式，只能在現行體制下謀求與國鐵的商業合作，難以從根本上改變國鐵對市郊運輸的定位，如果一味強調加快都市圈市郊鐵路發展，在實際操作中必然導致投資規模的不必要擴大，且難以實現網絡融合。而在現有國鐵管理體制下，能否利用既有鐵路資源服務都市圈并盤活鐵路用地資源，主要取決于國鐵集團的發展戰略重點。實際上，當前我國國鐵有條件借鑒日本國鐵在20世紀60年代轉變發展戰略重點的經驗，積極轉型為都市圈服務，但目前國鐵集團正以重點組織實施服務國家戰略的干線項目為戰略重點，對于城市群城際鐵路、都市圈市郊鐵路等區域性地方性鐵路項目，正在與地方進行資產置換?？傮w上看，與服務都市圈的戰略重點不一致。

在此背景下，迫切需要中央政府積極發揮宏觀調控作用，積極引導國鐵企業深刻認識到經濟產業人口向都市圈范圍聚集的發展趨勢，超前謀劃未來運輸重點，將市郊運輸作為企業的主要運輸服務領域之一，通過積極與城市合作，提供市郊運輸服務。在規劃方面，鼓勵都市圈所在地城市政府和鐵路企業聯合牽頭，科學編制都市圈市郊鐵路或軌道交通規劃，并由國家層面進行審核，審核重點關注鐵路和城市軌道交通的合理分工與一體銜接，避免盲目投資和資源浪費。在投資方面，中央政府可在安排資金時加大對相關鐵路建設和網絡融合項目的支持力度。

（二）加快我國鐵路市場化改革，使鐵路企業成為真正市場主體。

當前，國鐵不愿意進入都市圈市郊鐵路領域的深層次原因是鐵路市場化改革不到位，鐵路競爭市場不充分、市場機制不健全。鐵路企業成為真正市場主體，才有動力和積極性為都市圈提供高質量運輸服務，并將土地開發等多元化經營業務做好。從日本國鐵改革的經驗看，是否把追求經濟效益作為首要目標是傳統國鐵與民營鐵路市場主體的根本區別，是能否搞好主業和多元化經營的根本動力所在。日本國鐵曾長期壟斷著全國的干線鐵路運輸，但1964年首次出現虧損后一蹶不振，赤字年年攀升，到1987年日本國鐵民營化改革時，國鐵需要處理的債務總額已達37萬億日元［12］。國鐵經營績效不理想有多方面原因，諸如經營體制上產權不明晰，所有權和經營權無法分離制約了企業的自主決策；經營方式上單一的鐵路運輸事業無法實現關聯經濟的發展并享受其利益；企業管理上人浮于事，員工中普遍存在服務意識差、消極怠工現象等。相比之下，民營鐵路沒有特殊保護政策，其生存和發展完全依靠市場競爭，始終把經濟效益放在首位，選擇了鐵路運輸與房地產等相互依賴、相互促進的發展模式。1987年日本國鐵實行市場化改革后成立的新公司，同樣確立了以增收、增益為目標，極大調動了改善運輸服務進行競爭和進行土地開發等多元化經營的積極性。這種目標追求和發展模式增強了企業收益的能力，拓展了生存發展空間，同時，也增強了公共事業投資的可持續性，實現了公共事業與經濟發展的良性循環。

近些年，在我國鐵路迅速發展、規模不斷壯大的同時，國鐵集團的負債也不斷攀升。2019年，中國國鐵集團資產負債率達到65.98%，但資產收益率僅為0.03%［13］。如何處理巨額債務風險、提高財務收益狀況是國鐵集團改革的重要目標導向。日本國鐵改革的案例清晰表明，市郊鐵路是鐵路能夠提高經營效益的重要領域；并且利用好都市圈內的寶貴土地資源，會有效改善其財務狀況。表2顯示，經過改革的JR東日本公司負債率從2000年的86.9%下降至2018年的63.0%，資產收益率從2000年的0.954%上升至2018年的3.557%。

表2 中國國鐵集團與JR東日本公司資產收益率和負債率水平對比

因此，從鐵路發展轉型看，盤活優化現有鐵路資源資產，更好提高國鐵企業的經營質量，要求國鐵積極謀劃將市郊鐵路作為戰略重點。深化鐵路改革，只有將其變為真正市場主體，以利潤最大化為目標，并改革薪酬體系，像改革后的日本鐵路公司一樣將經營者、勞動者的利益與企業的經營效益掛鉤，才能調動鐵路企業各層級工作的積極性，促進與城市政府合作，打造一體融合的都市圈市郊鐵路網。

（三）加快推進土地政策等改革，為軌道站點及周邊綜合利用開發創造條件。

市郊鐵路單純靠客運票款收入難以實現財務盈利，但帶來的土地增值效益巨大，將其反哺市郊鐵路可實現軌道交通可持續發展。應積極利用當前城市更新和推動都市圈發展契機，改革都市圈土地供給政策，盤活鐵路站場及周邊用地，對其進行綜合開發。

日本民營市郊鐵路發展模式和國鐵改革實現盈利的經驗都證明利用站點及周邊土地開發反哺軌道交通是可行的發展方式。一直以來，東京民營市郊鐵路發展都是與土地捆綁進行，獲得持續發展的。早在20世紀20年代，阪神急行電鐵的經營者小林一三就告誡田園城市株式會社鐵道部門（東急電鐵的前身）的負責人五島慶太，“鐵道建設乃非些許資金所能啟動、推動之事業，首先須進行土地開發，待獲取利潤后方能實現之?！保?］1972年，東急電鐵已經形成了包括交通、土地開發、休閑觀光、流通、制造業和文化產業，計7個法人66家公司的大型企業集團。而日本國鐵改革后，在鐵路運輸主業方面，各JR公司增加投資，開發新技術、新車型投入運營，調整車輛的運行時間，增加車次，努力提高服務水平和服務質量，與大型民營鐵路企業展開了激烈的競爭。同時，各公司充分利用尚未有效利用的閑置資源，商業零售、地產開發等業務逐步開始貢獻公司業績。2017年，JR東日本運輸收入占總收入的比重已經降至70%以下，而零售與服務、房地產及其他多種經營收入的比重已占到31%，雖然與民營的東急電鐵公司占到65%的多種經營收入比重相比還有一定差距，但轉型效果已相當顯著。

培育發展現代化都市圈，最重要的就是要尊重人口聚集的經濟規律，要推動人口政策、土地政策等與之相適應。應積極推動城鎮建設用地增加規模與人口增量掛鉤，實現按人均分配建設用地資源。當前，隨著我國城鎮化進程的發展，很多大城市都進入城市更新階段，但城市更新絕不僅僅是老舊小區和棚戶區改造，可參考日本城市活力再造政策實施［14］，盤活尚未充分開發利用的鐵路站場周邊、鐵路通道沿線的土地資源，通過綜合開發、站城一體建設，打造形成支撐引領都市圈空間形態優化重塑的新增長極或發展走廊。應盡快落實國務院辦公廳《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》并制定實施細則，積極探索城市和鐵路的合作方式，共同推進鐵路站場及沿線周邊的綜合開發。在土地政策方面，應加大改革，包括允許原來劃撥的鐵路用地進行商業開發，同時要放寬容積率等，為相關用地的綜合利用開發創造條件。