土地執法領域行政非訴執行監督案件研析

● 王澤靜 謝 凱/文

一、基本案情

2021年上半年，T縣人民檢察院（以下簡稱“T縣檢察院”）在開展土地執法領域行政非訴執行監督中發現，T縣規劃和自然資源局（以下簡稱“規資局”）與T縣某生態農業開發有限公司（以下簡稱“生態公司”）行政非訴執行監督案存在程序違法問題。經進一步調查了解，2019年初，規資局接到群眾舉報，反映生態公司存在違法占用土地的情況。后規資局經調查核實發現，2009年至2011年底，生態公司未經縣級以上國土部門的批準，擅自占用T縣城南街道某村集體土地建造畜禽糞便處理中心及水泥硬化等設施。為此，規資局于2019年6月3日作出行政處罰決定：責令生態公司退還非法占用的3697平方米的土地；沒收符合規劃的2269平方米土地上的建筑物及設施；拆除不符合規劃的1428平方米土地上的建筑物及設施，恢復土地原狀；對不符合規劃的1428平方米土地處以每平方米20元人民幣的罰款，合計罰款28560元，以及對符合規劃的2269平方米土地（建設用地）處以每平方米10元人民幣的處罰，合計罰款22690元，兩項罰款共51250元。同年6月6日，規資局向該公司送達行政處罰決定書。該公司在法定期限內未申請行政復議，未提起行政訴訟，亦未主動履行。2020年2月26日，規資局向該公司送達督促履行催告書，要求其在收到催告書之日起10個工作日內履行行政處罰決定書確定的內容，但其仍未履行。同年3月6日，規資局向T縣人民法院申請強制執行，法院于同日立案受理，并經審查認為，規資局作出的行政處罰決定認定事實清楚，程序合法，適用法律正確，于同年3月18日作出行政裁定書，裁定：對規資局作出的土地違法行政處罰決定書確定的第一、二、三項內容，準予強制執行，并交由T縣城南街道辦事處組織實施。經對上述節點進一步研析，規資局應于催告期間屆滿的第2日即2020年3月8日方可向法院申請執行，而其于催告期間未屆滿的2020年3月6日即申請執行，顯然違反了《中華人民共和國行政強制法》第54條之規定。同時，T縣人民法院在未經審查催告書送達是否已屆滿10日的情況下立案受理，亦存在程序違法。

T縣城南街道辦事處收到法院行政裁定書后，也一直未采取措施組織實施拆除。對此，T縣檢察院就前述程序違法問題和執行部門履職不到位問題開展監督，督促依法行政和依法履職。

二、土地執法領域行政非訴執行監督案件辦案要點

（一）注重程序與實體并重，開展全方位監督

目前，針對土地執法領域行政非訴執行監督案件，更多聚焦在“程序空轉”問題上，就執行部門履職不到位開展監督，要求組織實施強制拆除事宜。生效法律文書的怠于執行，折射出職能部門監管的缺位和責任的缺失，極大影響和破壞政府公信力和司法權威。本案中，生態公司違法占地的狀態持續時間十余年，面對行政處罰仍舊不予理睬。規資局就此向T縣人民法院申請強制執行，T縣人民法院亦于同日決定立案受理，“積極履職”的背后卻又忽視了程序正義，侵害了行政相對人的合法權益。催告程序作為行政強制執行中的一個重要環節，在法律上具有獨立的程序價值，它為行政相對人提供了一個自我糾錯的合理期限，而一旦催告程序出現違法情形，既損公信，又傷民心。T縣檢察院在本案監督過程中，就催告程序和執行部門履職不到位開展全方位監督，并分別就催告程序未滿即申請強制執行、立案受理違法事項、生效法律文書確定的事項履職不到位等問題向規資局、T縣人民法院、T縣城南街道辦事處制發檢察建議，督促依法積極履職。

（二）注重“一手托兩家”，推動穿透式監督

法律監督“不止于糾錯補漏”。在本案監督過程中，T縣檢察院積極發揮行政檢察既監督人民法院公正司法，又促進行政機關依法行政“一手托兩家”職能作用，緊扣土地執法領域行政非訴執行監督契機，始終秉持客觀公正立場，注重以小見大，全面做優穿透審查，開展監督于微末之處，精準把脈“催告程序”和“立案受理”中的時間瑕疵問題，要求規資局、T縣人民法院等兩家被建議單位延伸觸角，開展類案排查。前述兩家被建議單位收到檢察建議后，高度重視，即時召開專題研判會議，嚴格按照檢察建議要求，積極予以整改，同時，注重舉一反三，同步開展類案排查，切實做到發現問題立行立改、執法辦案規范到位以及行政相對人合法權益不受侵害。

（三）注重釋法說理，實現共贏式監督

行政非訴執行“裁執分離”模式下，法院往往裁定由非申請執行的機關來組織實施行政決定，如強制拆除、騰退或返還占用土地等。其中鄉鎮街道作為違法行為發生地的主要行政機關，具備較強的組織實施能力和組織協調能力，故而也就成為執行的首選機關。本案中，T縣城南街道辦事處作為執行機關，起初并不接受檢察機關的監督意見，認為違法建筑拆除問題一直是老大難，法院“裁執分離”的做法是把問題拋給街道，故街道辦事處遲遲未予履職。T縣檢察院多次與規資局、街道辦事處召開聯席會議，通過多方論證，探討“裁執分離”案件辦理良性互動機制的具體內容和措施，推動形成執法司法共識。在此基礎上，會同規資局、街道辦事處、村委干部與當事人就拆除及整改情況進一步商討，并立足“法、理、情”三個維度開展釋法說理，當事人當場表示同意拆除。但考慮目前需拆除的建筑物（一層）內是該公司餐廚易腐垃圾處置的發酵車間、成品包裝車間，且自實行垃圾分類后，城南街道J村等行政村的餐廚垃圾都運至該公司處理（縣城餐廚垃圾處理能力不足，城南街道農村的餐廚垃圾需自行解決，現實情況下只能運至該公司處理）等實際情況，同意街道提出的暫緩執行方案。下一步，T縣檢察院將持續跟進監督，在垃圾處理情況得到緩解的情況下，及時會同規資局、城南街道辦事處繼續推進拆除、沒收等事宜，合力落實最嚴格耕地保護制度，穩步助推基層治理。同時，對于城南街道辦事處未積極履行監管職責、尋找合適替代方案、推動拆除事宜的，將進一步提起行政公益訴訟，以剛性“后手”倒逼執行落地、捍衛法律權威。

三、土地執法領域行政非訴執行監督案件辦案啟示

土地執法領域行政非訴執行是行政執行體系的重點和難點，加之案件量的逐年增加，無論是對行政機關的行政管理執法水平，還是對人民法院的司法裁判水平，都提出了更高的要求。其中“裁執分離”機制因突破行政強制執行主體法定性的要求，衍生出執法主體不明、執行程序不嚴及監督介入不足等問題，其難度和阻力遠超立法預期。［1］參見黃秀莉：《國土資源領域行政非訴執行檢察監督難點與應對》，《檢察日報》2020年7月16日。本案中，違法占地、違章建筑既破壞和影響城鄉整體規劃，亦牽涉耕地保護問題。身處共富場域、窗口城市的檢察機關，如何緊扣《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）、最高檢《關于支持和服務保障浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》，能動發揮行政檢察職能，做好違法占地案件行政非訴執行監督，回應“執行難”“執行亂”等問題，監督法院和督促行政機關依法履職，對于捍衛法律剛性和公共利益、推動耕地保護，具有非常重要的現實意義。

（一）以穿透式監督理念為牽引，著力破解“程序空轉”

實踐中，土地執法領域行政非訴執行案件往往僅停留在各種法律程序和法律文書的“留痕”，“程序空轉”“紙面沒收”等問題較為突出。本案中，法院經合法性審查后裁定由屬地街道組織實施，而屬地街道認為其沒有執行職能，應由法院組織實施，進而導致程序空轉。由此，檢察機關應進一步秉持穿透式監督的理念，充分發揮行政檢察“一手托兩家”作用，能動履行包括行政非訴執行監督在內的法律監督職能，通過依法能動辦案，著力破解行政非訴執行受理、審查、裁定和實施中的突出問題。［2］參見張蓉、韓琴：《立足典型案例完善行政非訴執行檢察監督》，《中國檢察官》2020年第14期。如本案中所涉的“催告程序”和“立案受理”中的時間瑕疵問題，一體促進行政機關和法院依法履職，避免“程序空轉”，切實維護國家利益、社會公共利益和行政相對人合法權益即是如此。此外，針對“裁執分離”案件，理應形成法院依法審判、檢察機關依法監督、政府職能部門依法行政的良好局面。本案辦理過程中，檢察機關既監督公正司法，又促進依法行政，并會同街道辦事處等職能部門合力推動執行“最后一公里”，為探索建立行政檢察監督與政府執法間的協作配合機制提供了實踐樣板。

（二）以“大綜合一體化”改革為支撐，著力提升監督質效

當前，行政檢察監督線索荒已然成為掣肘行政檢察工作高質量發展的主要因素之一，其中線索的有無亦直接關系檢察機關開展土地執法領域行政非訴執行監督的實效。對此，T縣檢察院立足“大綜合一體化”行政執法改革全省首批試點區域先行優勢，靠前參與試點工作，推動召開全縣首次府檢聯席會議，同步會簽行政執法與行政檢察銜接合作框架協議?！按缶C合”是以基層管理迫切需要為導向，將原屬于各業務主管部門的行政執法事項綜合起來賦權于鄉鎮（街道）；“一體化”是指以鄉鎮（街道）屬地管理為基礎，與各部門下沉到鄉鎮（街道）的行政執法力量有機整合的條塊共管模式，解決鄉鎮基層“看得見、管不著”問題。此外，推動成立全市首個派駐綜合行政執法局檢察官辦公室，同步出臺派駐檢察官辦公室的實施意見，探索建立綜合行政執法和檢察監督銜接工作體系，助推形成監管執法全流程閉環體系，亦為土地執法領域行政非訴執行監督提供數據和執法支撐。下一步，在頂層設計層面，尚需錨定行政非訴執行的流程節點和問題難點，從行政機關處罰程序是否合法、行政機關是否申請，法院裁決是否受理、裁定準否執行、是否執行、執行是否合法等環節入手，搭建相應的行政非訴執行監督指導規則體系，明確每一環節的監督內容和監督標準，推動完善行政非訴執行監督制度，為基層行政非訴執行監督提供清晰可操作的指引。在外部層面，還可進一步細化完善與法院、行政機關等部門協作配合機制，合力推動解決裁執分離有關適用條件、辦理程序、裁定執行等具體問題，規范行政非訴執行尤其是涉及裁執分離的案件辦理，并在立法完善前，從制度層面與法院、行政機關等聯合制定可操作的拆除、沒收以及移交違法占地建筑物和設施的實施細則，確保執行形成閉環。同時，亦可聯動紀委監委、司法局出臺三方框架協議，建立健全監督信息互通與工作協作機制，聯合開展行政執法專項監督活動，通過現場檢查、信息研判、案卷評查、暗訪抽查、座談約談等方式，對事前事中事后屬地街道的“慢作為”和“不作為”問題，一查到底、有錯必糾。在內部層面，要緊扣《意見》落地契機，尤其是第10條“在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正”之規定，探索構建“三查融合、四檢一體”法律監督工作模式，立足全院“一盤棋”，建立完善線索互移機制，明確要求各部門在辦案中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權線索，統一移送行政檢察部門，形成行政非訴執行監督案件從線索、調查前準備、研判、監督方式選擇到后期跟蹤閉環運轉。［3］參見鄭靜雅：《國土資源領域行政非訴執行檢察監督之完善》，《中國檢察官》2020年第11期。在此基礎上，制發檢察建議，督促行政機關依法履行法定職責。

（三）以法促善治為落腳，著力助推基層治理

土地執法領域行政非訴執行案件背后反映的不僅僅是執法司法領域的困境，亦夾雜著社會治理的“頑疾”，故而，尚需一體推進行政非訴執行監督與社會治理體系和社會治理能力現代化。

其一，要強化源頭監管。近年來，隨著國土資源行政管理部門執法力度的不斷加大，國土資源行政非訴執行案件在逐年增加，此類案件通常因執行成本高、執行內容復雜、矛盾易激化等特點，存在較大的執行難度。國土資源領域的執行標的物通常系不動產，存在拆除成本高、耗時久且涉及建筑內人員安置等諸多問題，部分被執行的標的物承擔著一定的社會公共服務職能，故客觀上難以執行，而具備執行條件的案件，又經常因執行成本過高或被執行人的抗拒而難以執行。所以土地領域的案件應以預防為重點，要努力讓在違法前或違法未完成的情況下實現土地監管成為最佳司法狀態。其中鄉鎮（街道）、村（社區）是發生違法用地行為的直接場所，尚需進一步加強對違法用地的監管力度，盡可能及時發現、遏制違建行為，避免在違法建筑物落成后付出高額的執行成本。土地領域違法的預防可以借助“大綜合一體化”改革，完善基層監管體制，加大監管力度，對違法用地現象力爭做到早發現、早制止、早查處。同時，積極消化存量違法用地案件，推動分類處理，其中對于涉及公益性、無法拆除的，通過依法合規補辦手續等方式消除違法狀態，其他違法用地則繼續加大執行力度，確保源頭治理和存量消化同時進行，進而實現良性循壞。

其二，要通過個案辦理，及時發現社會治理層面存在的問題和制度設計、執行過程中的漏洞，對標研析，并充分發揮檢察建議功效，推動依法履職、依法整改。此外，還要以個案辦理為契機，以“檢察大數據戰略”為遵循，走好“個案辦理、類案監督、社會治理”法律監督新路徑，具體要加強對個案線索分析、歸納監督要點，依法調取相關數據或充分運用各種數據公開平臺信息，進行數據對比碰撞、人工二次篩查，實現從個案辦理到類案監督的矩陣效應。在此基礎上，同步推動健全完善行政非訴執行工作聯席會議機制和執法司法信息共享機制，切實把行政非訴執行優勢轉化為基層社會治理成效。［4］同前注［2］。