高質量發展背景下水利水電工程移民安置前期工作策略研究

□王保東 張 臣 邢志軍

一、我國水利水電工程移民安置現狀

水利水電工程移民不僅是亞洲特有的經濟社會現象，諸如法國、德國、奧地利等歐洲國家以及美國、巴西等美洲國家都是水利水電資源開發非自愿工程移民的主流，但中國確是世界上水利水電工程移民人數最多的國家。據最新統計資料顯示，從1949年到2019年，我國水利水電工程移民人數累計達到2,486萬人[1]，我國水利水電工程移民安置由最初“重工程、輕移民”轉入“先移民、后建設”階段，隨著《國家建設征用土地條例》(1982年5月14日施行)和《中華人民共和國土地管理法》(1987年1月1日施行)，我國的移民條例、移民政策、技術標準等與移民安置有關的政策體系歷經探索、建立、修改和完善，移民政策從安置前期、實施管理到后期扶持等方面體現出水利水電工程征地補償安置的特殊法規、特殊程序。水利水電工程移民安置工作趨于系統性，得到了社會、政府以及權益方的重視和認可，為社會和諧穩定發展和人民生活富裕貢獻了一份力量。隨著第一個百年奮斗目標實現，第二個百年奮斗目標越發清晰，“十四五”成為承上啟下的關鍵節點。我國經濟社會和城鎮化發展進入快車道，新時期水利高質量發展給行業內帶來了機遇和挑戰，水利水電工程移民也面臨著諸如安置規劃與國家方針、地方政策銜接不緊密，安置規劃與產業政策、區域規劃不協調等問題，具體表現在移民安置政策難落實、移民安置路徑難落地、非自愿移民安置形勢難把控等方面。

(一)水利水電工程移民政策執行現狀。從政策法規變化角度分析，我國水利水電工程移民政策的執行主要是圍繞土地政策變化而適時修改、完善，移民條例主要依據1986年頒布的《土地管理法》為基礎開展移民政策體系建立和規程規范制定，執行“國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法”的規定，安置規劃主要圍繞農村的人、地、物為對象進行方案設計。隨著城鎮化步伐加快，農村人口轉向城鎮的發展趨勢和農村居民收入結構調整讓“以大農業安置為主”的生產安置方式愈發面臨挑戰，加之《鄉村振興促進法》頒布施行，農村居民對于鄉村產業振興的期盼與現行水利工程移民執行的政策也存在較大差距，導致水庫移民政策執行過程中難以有效落實的現象普遍存在。例如被征地農民社會保障政策執行存在的差距：根據移民條例，水庫移民被征地農民社會保障政策及費用統籌方面與地方實際政策存在脫節，拋開有些地方不接收水庫移民被征地農民社會保障資金外，政策方面也很難給水庫移民失地后的社會保障開辟法律保障，僅讓水庫失地農民與地方城鄉居民社會保障和城鎮職工社會保障進行銜接，并要求按市、縣級標準測算費用，導致水庫失地農民社會保障政策體系較難與國家、地方政策予以銜接。

從土地產權分置變化角度分析，新《土地管理法》出臺前，農村土地實現了“三權分置”制度法制化，農村宅基地完成了“三權分置”改革創新，水庫移民在立足生產安置(例如有土安置)、生活安置(例如農村宅基地安置)基礎上，針對水庫移民政策與土地承包權、經營權法制化有效銜接尚未開展具體規劃設計，就提升水庫移民政策與宅基地資格權、使用權有效銜接，如何使其利益最大化尚未進行積極探索。例如開展實物調查登記過程中，對土地承包權、重點是經營權的登記和規劃處置尚未探索過，僅從土地所有權方面進行考慮，進而計算生產安置人口，假設經營權非承包戶且農業收入在該戶中占比較低，是否還將其納入生產安置任務值得探討，又如宅基地登記調查按照人證合一的角度進行搬遷安置，倘若農村移民集中安置后盈余的農村建設用地指標收益如何讓搬遷移民感受到宅基地效益最大化，是否還將有償退出集中安置的人口納入搬遷安置任務值得思考。這既是今后移民安置前期工作與“盡可能減少征地移民數量”之間應探究的方向，也是國家最新政策與水庫移民政策相契合的目標方向。

從實物量化到價格的角度分析，新《民法典》取代的不僅僅是《物權法》的簡單替代，更是提升了權屬人對私人物品的保護意識。根據移民條例，被征收土地上附著物按照所在省、自治區、直轄市規定的標準執行。水利水電工程建設征地移民安置實際過程中，實物量的調查、確認程序，物的補償、兌付標準與地方存在較大差異，差異不僅僅體現在行業間的標準不同(水利水電與交通、鐵路之間)，更多的體現在法律層面上的認識不同。拋開眾所周知行業間對實物的補償差異外，針對實物調查確權登記程序、實物單價測算分析成果、實物補償標準確定依據等方面，權屬人都會帶著法律意識去研究移民政策的合規性。因為，水庫移民普遍存在對搬遷后所取得的權益與搬遷前所擁有的物權在認知層面的差異。近年來社會層面、地方政策包括移民本身往往參照市場經濟體制下物的等價賠償，即所謂資產評估，相關方忽略了我國水庫移民政策的特殊性，根源是忽略了其特殊的補償安置思想。但是，隨著國家法律、政策層面的調整，征地移民政策的執行越發需要法律來保障，移民政策的落實更需要設計出一套更為完善的體系去適應新階段需要，移民安置的出路必定是圍繞鄉村振興這條主線來適應經濟社會發展。

(二)水利水電工程移民安置效果現狀。根據自然資源部披露的水利設施用地占比(占建設用地比例)數據分析，近年來水利水電工程建設用地規模逐年減少，參照《水利水電工程征地移民70年》[1]，移民安置人口規模近年來也逐步降低。綜合各方面材料分析，一方面是集約節約用地背景下政策約束，另一方面是后水利水電工程移民時代的來臨，大規模水庫移民現象將不會產生。結合近些年水庫移民安置效果分析，水庫移民安置工作在水利水電工程領域取得了很大成就。本文主要就安置過程中存在的現狀問題從以下三個層面概括。

1.事權劃分增大了移民安置難度。從水庫移民前期“停建令”下達到實物調查、從移民大綱編制、審查到省部審批，從移民安置規劃編制、審查到部委審核，從任務與投資“雙包干”協議簽訂到安置實施、驗收等階段，中央到地方沒有統一規定移民管理機構設置辦法，導致地方移民機構隸屬關系存在五花八門的情況，移民安置事權劃分不統一增大了移民安置難度。例如“停建通告”申報辦理程序及時效的不統一，增大了水庫移民安置前期工作辦理周期；移民安置協議簽訂規范程度不高、內容不全面，增加了項目法人與地方政府責任主體不統一、清晰，增加了移民合法權益難以得到保障的風險。

2.行業政策特殊性增加了依法依規難度。從移民條例到部門規章文件，從行業技術標準到批復的大綱、報告，移民安置實施設計方案依據國家、地方政策外，在符合強制性和地方性標準的基礎上，提出了以行業規程規范為基礎的推薦性技術手冊。水庫移民規程規范不同于工程設計技術規范，主要是以時代特征、經濟社會、政策變化表征的一項特殊規范，移民安置規范的主要目的是做好搬遷安置人口生產生活規劃，改善移民工程基礎設施條件，滿足區域經濟社會發展需要為目的。例如隨著土地法、環境保護法、鄉村振興促進法等陸續頒布施行，移民群眾和權屬單位對移民安置規劃大綱、規劃報告是否滿足法律框架下的要求，是否符合鄉村振興戰略發展提出了更為苛刻的要求，移民規程規范這一特殊的推薦性標準如何更好地做到依法依規，除了梳理不合規政策文件和規章制度外，如何利用法治手段維護好行業發展和移民權益，增加的不僅僅是設計單位依法依規難度，也增加了地方政府落實移民安置政策難度。

3.水庫移民社會重構成本增加了社會穩定壓力?？偨Y近年來水庫移民安置實施效果，移民安置從住房條件改善、生產條件調整方面均取得了顯著提升。但社會重構成本隨著時間延長也越發增加了社會穩定壓力。從機構改革層面講，隨著2018年機構改革，水庫移民職能主要隸屬于本級水行政主管部門，移民安置驗收后的長遠生計和社會重構期增加了社會穩定壓力；從生產安置規劃方面講，近年來生產安置規劃主要采取少部分有土安置、大部分無土安置的方式組織實施，對于長效補償或社會保障效果因短期內無法預判效果，可以預判生產安置的重構成本、效果等已放大到社會層面去靠時間驗證；從搬遷安置規劃方面講，近年來城鎮化發展讓更多移民感受到上樓房，住新城的幸福，對于樓房安置或者進城入戶所帶來的支出增加與收入減少不協調時，移民社會重構成本、風險讓地方政府切實感受到社會穩定的不確定性，畢竟將近2,500萬的水庫移民不管從文化還是技能方面相比于城鎮居民仍均處于劣勢，社會重構成本壓力對區域經濟社會造成不小壓力。

(三)水利水電工程移民安置現狀。根據我國當前水利水電工程移民安置現狀，由于特殊的水庫移民政策遇到最新國家政策的頒布施行，土地權利分置也影響著水庫移民特殊的補償思想；移民安置效果在事權歸屬、依法合規、重構成本等方面存在更多不確定性，必然導致出現非自愿移民形勢越來越突出、高質量移民安置規劃越來越重要，具體表現如下。

1.非自愿移民形勢越來越突出。根據《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃》，以發展現狀和需要分類有序推進鄉村振興，對具備條件的村莊、加快推進城鎮基礎設施和公共服務向農村延伸，從國家層面分析，今后鄉村振興將是農村居民實現共同富裕的愿景和目標。面臨水利水電工程移民存在淹沒集中連片、面積大，淹沒耕地(特別是永久基本農田)面積大、搬遷人口多，淹沒對象多且復雜、甚至涉及城市、集鎮等大型基礎設施，社會層面影響深遠等特征，顯然與當前及今后鄉村振興發展戰略不符。加之城市生活成本與適應性與農村存在較大差異，城鄉醫療條件和基礎設施差距越來越小的背景下，非自愿移民的形勢越來越突出。

2.高質量移民安置規劃越來越重要。近年來，移民安置規劃的實施除表征在移民意愿發生變化、政策性變化調整、工程占地發生變化外，變更內容在批復與實施時完全“兩張皮”、安置任務及安置方案發生重大調整、補償標準及范圍發生超概等情況比比皆是。綜合分析，絕大多數是在壓減投資上項目(因移民投資占比過高)、設計成果有偏差、聽取移民意見不全面等方面發起的設計變更。加之設計變更程序不規范，影響了移民安置規劃的權威性和嚴肅性，降低了征地移民專業的話語權重。因此，高質量的移民安置規劃必將是今后水庫移民前期安置工作中的重中之重。

二、新形勢下水利水電工程移民發展趨勢

(一)盡可能減少征地移民數量。當前，我國是世界上水庫移民安置最多的國家。結合水利水電工程水庫淹沒普遍存在的特點，今后在科學確定工程規模和總體布局基礎上，盡可能減少征地移民數量是必然發展趨勢。我國已實現了全面建成小康社會的目標，完成了現行標準下將近1億農村貧困人口全部脫貧，基礎設施和住房、教育等方面已實現了極大改善，異地搬遷安置后的監測評估工作任重而道遠，因工程建設出臺水庫移民政策將會慎之又慎，工程移民人數也將會逐步減少；另外，新發展格局下高質量供給政策引領著水利水電工程基礎設施向工程效益最大化目標邁進，例如大規模搬遷安置和征地拆遷補償投資占工程投資比重較大的項目將會采取多方案比選論證，盡量減少因移民搬遷安置誘發社會不穩定因素。

(二)安置規劃與鄉村振興的銜接。黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的決策部署，不僅是解決異地扶貧搬遷安置后勁不足的問題，也給水庫移民安置規劃提供了參考依據，鄉村振興更是新時代“三農”工作的總抓手。全面實施鄉村振興戰略，強化了以工補農、以城帶鄉，推動形成了工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。今后水庫移民安置規劃應重點放在如何與鄉村振興戰略銜接，例如移民生產安置規劃在農業安置、自行安置、社會保障等安置方式基礎上，應在產業興旺這個總要求上下功夫，“一村一品、一鎮一策”應該是今后生產安置規劃在環境容量分析基礎上精煉出的規劃成果。當然，深化后的安置規劃納入移民安置規劃報告前應履行必要的意見征求程序，真正讓水庫移民安置工作與鄉村振興有效銜接，在提升高質量移民安置前期工作的基礎上，也為征地移民專業服務城鄉發展貢獻一份力量。

三、高質量發展背景下移民安置前期工作策略

在立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推進高質量發展背景下，如何實現高質量發展背景下移民安置前期工作。本文圍繞移民安置前期工作思路淺談以下三點內容：一是前期規劃設計階段重視占用永久基本農田必要性論證環節，提升征地移民在方案比選論證階段權重；二是注重移民搬遷安置規劃與鄉村振興戰略的銜接，在充分利用鄉村振興政策的基礎上做好產業興旺這篇文章；三是提高移民安置規劃編制質量，在司法層面重視移民安置前期工作法治保障。

(一)提升占用永久基本農田在移民安置前期工作的權重。生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線是國土空間規劃的重要內容，同樣對水利水電工程前期規劃提出來高質量要求。我國水利水電工程前期規劃準確把控好“三條控制線”，征地移民專業應在前期工作中應特別關注永久基本農田敏感對象的占用。水利水電工程方案比選論證階段，征地移民專業應做好深度參與和參謀的準備，例如工程前期往往涉及永久基本農田壓占情況，如工程設計確實無法做到避讓情況，征地移民專業不僅能在前期工作中提出壓占數量和占補平衡指標費用測算外，更重要的是要參與工程方案比選，移民安置前期要提出占用永久基本農田的必要性、合理性以及占用情況，工程不可避讓等，增加占用永久基本農田不可避讓專題研究。真正提升征地移民在安置前期工作中的話語權重。

(二)注重移民搬遷安置與鄉村振興戰略的有效銜接。隨著《鄉村振興促進法》頒布施行，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，征地移民專業應在移民安置前期工作中注重移民安置規劃與鄉村振興戰略總要求進行銜接，重點是規劃好農村經濟建設。當前，鄉村振興發展同樣面臨著資金配套、土地、資源、產業融合發展等問題，水利水電工程移民安置前期應重點把農村移民生產生活安置規劃納入鄉村振興進行考慮。例如移民安置前期工作應重點把建設征地范圍涉及的村、鎮征收前后剩余農村建設用地和可耕作土地進行產業規劃，籌劃征遷移民安置補償費用如何與鄉村振興政策融合，達到“一村一特色、一鎮一產業”目標，移民安置前期應重點聽取地方政府和鄉村振興部門對移民安置規劃的意見和建議，在移民安置前期工作中把地方政府對社會穩定的考慮和借助項目發展的規劃結合起來，把鄉村振興部門對搬遷村莊、鄉鎮的原有規劃統籌起來，真正讓移民安置規劃在前期工作中體現出地方政府意見和鄉村振興發展。

(三)提高司法對移民安置前期工作的法治保障。移民安置規劃編制質量直接影響著移民安置工作質量。最新的土地管理法、農村土地承包法以及民法典的頒布施行，人、地和物的權益得到法律層面保障，提升了被征地農民運用法治手段維護自身權益的意識。移民安置規劃帶有政策性，編制質量決定著是否能經受住法律層面的評估。移民安置規劃的編制質量不僅僅體現在政策文件和規章制度時效性方面，更多體現在規程規范是否滿足新形勢需要，規劃方案是否滿足法律框架下的合規性層面上。在移民安置前期工作中，應提高利用司法的角度去審視移民安置規劃的意識，探索有條件環境下聽取法律層面對移民安置前期工作的意見和建議，真正做到利用法治的手段推動高質量發展背景下建設征地移民安置前期工作。

盡可能減少征地移民數量是移民安置前期工作的基礎，提升移民安置規劃與鄉村振興戰略的融合是做好移民安置規劃產業興旺的核心，運用法律層面特殊角度去審視移民安置規劃也是提升規劃編制質量和推動移民安置前期工作運用法治手段維護行業嚴肅性的重要體現。