民國時期上海犬只管理政策論述

鄧 欣

近代以來，中外交流頻繁，西方的生活理念和生活方式傳入中國，“摩登”與“時尚”成為有閑階級的新追求。犬只飼養也被賦予新的時代內涵，犬只品種的優劣、數量的多少逐漸成為上層社會身份和地位的象征。上海作為近代最早開放的港口城市之一，受此影響，城市養犬數量激增。隨之帶來犬只傷人、狂犬病傳播等問題日益突出，犬只管理成為上海亟須解決的城市管理難題。

犬只管理是民國時期上海城市管理的重要內容之一，最早開始于外國租界區域，后擴展至華界地區。民國時期上海城市犬只管理所面臨的諸多客觀困境，對犬只管理政策的實施產生重要影響。目前，對于民國時期上海城市犬只的研究，多聚焦于狂犬病史研究①嚴霈章：《狂犬病》，商務印書館1946年。史丕裕：《中國狂犬病的防治歷史和現狀》，史丕裕、陳國仕主編：《新疆人獸共染病文集（第1輯）》，新疆人民出版社1980年。宋忠民：《上海公共租界的狂犬病防治》，《檔案與史學》2001年第5期。彭善民：《公共衛生與上海都市文明（1898—1949）》，上海人民出版社2007年。張二剛：《近代狂犬病防疫下的犬類管控》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2021年第2期。，對于政治史的研究相對薄弱。因此，本文主要運用民國時期上海市政府的檔案資料，結合上海著名的報刊資料，從政治史的角度出發，對上海租界及華界地區的犬只管理政策進行闡述，以期為當前中國城市犬只管理提供參考。

一、上海犬只管理背景

民國時期，上海城市家犬眾多、野犬成群，導致犬只傷人、狂犬病傳播、衛生臟亂等問題，嚴重影響市民的正常生產生活。

（一）犬只傷人

犬只傷人是上海市政府規范城市犬只管理的主要原因之一。民國時期，上海市內觸目皆是野犬①李廷安：《中國鄉村衛生問題》，商務印書館1935年，第95頁。，畜犬之家日漸增多②《租借居人之畜犬多》，《申報》1919年10月16日。。犬只增多致使犬只傷人現象普遍，犬只時?？v橫街市，無人管束，威脅市民生命安全③南京特別市市政府秘書處編：《南京特別市市政府秘書處出版股》，南京特別市市政府秘書處1928年，第166頁。?！敖鼇砟鲜械忍帉矣携側?，傷害生命”④《驅逐瘋犬之布告》，《申報》1915年9月13日。，“吳淞近來發生瘋狗甚多，四處噬人”⑤《吳淞定期掃除野狗》，《申報》1928年12月7日。，“吳淞區內野狗甚多，且屢有瘋狗噬人之事”⑥《吳淞狗不自由》，《申報》1929年3月9日。，“瘋犬、瘋貓、瘋鼠橫行上海，咬死五名孩童”⑦《瘋犬、瘋貓、瘋鼠橫行上海，受害者五名四齡華童最慘》，《申報》1937年7月4日。，上海市內犬只傷人現象嚴重。城市犬只傷人引發的司法糾紛同樣常見，如1920年《申報》刊登了一則法國人要求上海市民賠償其犬只的司法糾紛案件，起因是市民擊斃了該法國人正在咬小孩的犬只。最后法庭要求該市民賠償八十五元，十四日之內償還⑧篇名不詳，《申報》1920年10月10日。。為防止犬只傷人、威脅市民生命及財產安全保護市民的合法利益，上海市衛生局認為“家犬登記與捕捉野犬，至不容緩”⑨上海市衛生局高橋衛生事務所編：《上海市衛生局高橋衛生事務所暨國立上海醫學院衛生科年報》，上海市衛生局高橋衛生事務所1935年，第14頁。，上海市各區警察署先后開展家犬信息登記，陸續搜捕野犬⑩吳淞衛生模范區辦事處編：《吳淞衛生模范區十九年度業務報告》，吳淞衛生模范區辦事處1931年，第59頁。。

（二）傳播狂犬病

民國時期上?？袢栴}突出，狂犬病治療困難，是上海政府規范城市犬只管理的又一原因。首先，上海市區瘋犬猖獗，威脅市民的生命安全?！隘偣矾傌i，極形猖獗”?《瘋豬瘋狗猖獗》，《申報》1936年6月14日。，“自瘋狗瘋豬猖獗以來，迄仍劇烈”?《狗瘋癥重治者數眾，隔離醫院一人斃命》，《申報》1936年7月6日。，“瘋狗瘋貓，四處為虐”?《瘋狗瘋貓，四處為虐》，《申報》1936年9月10日。，“瘋狗瘋貓，頗形猖獗……請求治療瘋狗癥者，為數至眾”?《上月狗瘋癥者仍眾，由野狗馳入界內所致》，《申報》1936年10月8日。，瘋犬眾多使得政府必須采取措施。其次，狂犬是狂犬病毒攜帶的主要載體。1937年上海某診所治療狂犬病患者567人，其中由狗作為傳播媒介的共有493人?上海公共租界工部局編：《上海公共租界工部局年報（第8期）》，上海公共租界工部局1937年，第358頁。，占比87%。加之狂犬病治療困難，“死亡率甚高”?北平市衛生局編：《北平市衛生局第二衛生區事務所年報（第二期）》，北平市衛生局1935年，第30頁。，“一經噬人，其毒菌即由傷口傳入體內，危害生命，至為可怕”?佚名：《太原市十年建設計劃案》，出版者不詳，1935年，第152頁。，最后，受戰爭等客觀因素影響，藥物緊缺，價格昂貴。據載，標準價2000元一支的狂犬疫苗，被黑市炒到18000元，為標準價格9倍之多，且十分珍貴難尋?吳漱予：《談狗》，《論語》1946年第119期，第75頁。?？袢≥^高的死亡率，使得戰火紛飛、醫療物資極度匱乏的上海政府必須重視從源頭預防狂犬病傳播。

（三）衛生和交通問題

野犬無人管束造成城市衛生臟亂及交通混亂問題，是市政府規范城市養犬的又一原因?！敖质兄腥S甚多，有礙市容”?北平市臨時參議會秘書處編：《北平市臨時參議會第一屆第二次大會會刊（中華民國三十六年一月）》，北平市臨時參議會秘書處1947年，第37頁。，“遺糞滿地、臭氣熏人”?青島市李村鄉區建設辦事處編：《李村鄉區建設紀要》，青島市李村鄉區建設辦事處1934年，第215頁。，“橫臥道旁，臭氣四溢”?《云閘北開始捉狗》，《申報》1928年7月4日。，犬只給城市帶來嚴重的環境衛生問題。除此之外，犬只成群妨礙城市交通，威脅人民生命安全?！俺青l野犬觸目皆是，有礙交通”①篇名不詳，《申報》1924年7月4日。，“我國各地野犬充斥，妨礙交通”②篇名不詳，《申報》1946年10月11日。，犬只縱橫街道給城市交通帶來安全隱患，成為上海犬只管理的重要背景。最后，1934年2月，蔣介石在南昌發起社會風氣革新運動，即推行新生活運動，成為20世紀30年代上海推行家犬管理制度的又一背景。在新生活運動的推行過程中，城市及鄉村衛生成為各地推行新生活運動成績的考核標準。因此，新生活運動的推行，推動上海犬只管理政策的實施。加之近代公共衛生意識由西方傳入中國，上海更大力度地推行城市犬只管理政策。

犬只傷人、傳播狂犬病、導致城市衛生環境臟亂以及妨礙交通等問題，成為亟待上海政府解決的重要問題。犬只管理從上海的租界內率先實施，轉而推向華界，取得一定的成效。

二、上海犬只管理政策

犬只管理制度從上海租界地區興起，其后推向華界地區，最終推向全國。華界地區和租界地區的管理政策大體上相同，制定家犬登記和野犬捕捉的犬只管理辦法。具體包括養犬信息登記、頒發執照和犬牌、牽狗繩戴嘴罩等家犬管理辦法以及捕捉野犬、設置野犬收容所等野犬管理辦法。

（一）家犬管理措施

上海家犬管理政策主要包含家犬信息登記、發放犬牌、牽狗繩、戴嘴罩，這一系列舉措減少了犬只傷人事件的發生，保障了市民的人身安全。

1.登記家犬信息并領取犬牌

上海要求犬主必須進行家犬信息登記，同時領取犬牌系于犬頸。這一制度首先在租界地區開始實施。1899年2月，上海租界公共董事局發布《豢犬須知》③《豢犬須知》，《申報》1899年2月27日。，要求養犬之人必須給犬只戴口罩；同年4月，再次發布《嚴防瘋犬》④《嚴防瘋犬》，《申報》1899年4月13日。，要求養犬的主人給犬只戴上籠頭，以免被擊斃。1900年，法租界公共董事局建立養狗執照制度⑤宋忠民：《上海公共租界的狂犬病防治》，《檔案與史學》2001年第5期，第69頁。；4月，工部局警務處根據納稅人特別會議決定，對租界內所有犬只實行信息登記并發犬照⑥上海市公安局史志辦公室編著：《海上警察百年印象1843—1949》，同濟大學出版社2014年，第194頁。，租界內家犬管理措施逐步完善。租界犬只管理政策在20世紀30年代成熟。

20世紀初，上海華界地區開始推行家犬管理政策。由于資料缺失，暫時無法得知上海市政府首次發布家犬管理政策的具體時間。但在1915年，上海警察廳發布犬只管理布告：“近來南巿等處屢有瘋犬咬人，傷害生命。茲由淞滬警察廳發出六言告示一則，照錄如下：照得瘋犬傷人，毒人身體無救。此毒尤易傳染，害人生命非偶。本廳飭警嚴查，去除瘋惡之狗，崗警立時擊斃。戶主亦并干咎，其或自愛豢養，商民習慣所有，應各自行看管，勿任放縱奔走。為此出示曉諭，如違定干嚴究?！雹摺厄尦側几妗?，《申報》1915年9月13日?？梢?915年時上海市政廳尚未出臺具體家犬管理措施，只是倡導市民要對犬只嚴加看管。到1919年4月，申報上刊登了一則名為《養犬安可無照》的新聞，“昨有一無照之狗在北京路游行，被1340號巡街捕查見。系住居該路1112號門牌內之無錫人王巧全所養。請廨出單，將王傳究”，可見此時無照之犬已開始追責⑧《養犬安可無照》，《申報》1919年4月28日。。除上述兩則報道外，1915年至1919年期間，作者暫未發現華界地區其他家犬管理報道，而在1919年之后有關家犬管理的報道漸增。因此，上海華界地區家犬管理政策的出臺應在1919年稍前。上海市政府對登記家犬信息以及領取犬牌有以下幾點規定：第一，領取犬牌后系掛犬頸，不得轉借①吳淞衛生模范區辦事處編：《吳淞衛生模范區十九年度業務報告》，吳淞衛生模范區辦事處1931年，第59頁。；第二，養犬不登記被認定為養犬不捐 ，處以罰金②《養犬不捐執照》，《申報》1917年7月2日。；第三，未經登記的犬只，概作野犬③上海特別市衛生局編：《上海特別市衛生局三十一年度業務報告》，上海特別市衛生局1942年，第65頁。；第四，家犬如被警察署誤作野犬捕捉，主人須繳納贖金領回④上海特別市衛生局編：《上海特別市衛生局三十一年度業務報告》，上海特別市衛生局1942年，第65頁。。犬牌是民眾畜養犬只合法的重要依據。同樣，到20世紀30年代，上海犬只管理制度已較為完善。

上海家犬信息登記及發放犬牌，是民國時期家犬管理的重要措施。

2.戴嘴套牽狗繩

戴嘴套及牽狗繩是上海家犬管理的重要措施。戴嘴套有利于防止犬只傷人；牽狗繩則保證了城市交通安全運行。1899年，上海租界地區要求租界內居民飼養犬只必須戴嘴套，以免傷人，違者將犬拘留24小時⑤篇名不詳，《申報》1899年2月27日。。上海市政府同樣規定，在街道及其他公共領域內，必須要求犬只戴嘴套，若巡警在街市發現沒有戴嘴套的犬只，無論有無主人在旁，一律由巡捕捕捉，酌情拘留一周或以上⑥上海工部局華員總會編：《上海工部局華員總會十周紀念刊》，上海工部局華員總會1940年，第193頁。。1914年，上?！渡陥蟆穲蟮蓝嗥鹨驗橥髯焯妆惶幰粤P款的事件。如：長浜路李福記成衣店主李湘泉，貴州路居民許芝洪，均因養犬不用嘴套，被捕房查悉，以其違章，許判罰洋四元，李罰洋三元，一并充公⑦篇名不詳，《申報》1914年5月22日。。這類處罰事件在上海的各類報刊中并不少見，反映民國時期上海政府對家犬飼養的管理嚴格以及市民不規范養犬現象較為普遍。

20世紀初，上海租界要求養犬必須登記養犬信息，領取養犬執照和犬牌。20世紀10年代，上海華界地區家犬管理制度開始起步；30年代，家犬管理制度成熟，上海犬只管理制度基本定型。家犬管理在保護城市環境，減少犬只傷人，防止狂犬病毒傳播等方面取得一定成效，它和取締野犬政策相輔相成，構成較為完善的民國城市犬只管理體系。

（二）野犬管理措施

民國時期上海也注意對野犬的管理，采取捕捉野犬、建設野犬圈養場這兩個主要措施，以期解決野犬帶來的相關問題。

1.捕捉野犬

捕捉野犬是解決城市環境臟亂，交通混亂和狂犬病傳播等問題的主要舉措。上海租界對于野犬的管理同樣早于上海華界地區。1892年，上海公共租界董事會發布布告，要求逮捕未戴犬牌的犬只，七天之內無人領養者一律捕殺⑧上海市公安局史志辦公室編著：《海上警察百年印象1843—1949》，同濟大學出版社2014年，第194頁。，1892年上海租界捕殺野犬4457只⑨上海市公安局史志辦公室編著：《海上警察百年印象1843—1949》，同濟大學出版社2014年，第194頁。。19世紀末，上海租界已經開始實行擊斃野犬等政策⑩篇名不詳，《申報》1899年2月27日。。20世紀30年代租界繼續捕捉野犬。據上海租界警察署統計，1931年上海租界警察總共捕獲犬只3059只，除去主人領回565只，剩余野犬2494只?上海公共租界工部局編：《上海公共租界工部局年報》，上海公共租界工部局1932年，第164頁。。1937年，上海各國租界內一共捕捉野犬2795只?上海公共租界工部局編：《上海公共租界工部局年報（第8期）》，上海公共租界工部局1937年，第264頁。。1939年，上海各國租界內一共捕捉野犬1405只?上海公共租界工部局編：《上海公共租界工部局年報（第10期）》，上海公共租界工部局1939年，第268頁。。僅上海租界，平均每年捕捉野犬上千只，可見當時上海野犬問題比較嚴重。

上海華界地區，1912年，上海特別市政府提出防范野犬的議案①《防范瘋犬之議案》，《申報》1912年12月1日。，意味著上海華界地區開始關注野犬問題。1913年，上海華界地區實施捕捉野犬措施，“自市政廳成立以來，未嘗取締此矩，昨日該廳突然派人在外捕犬”②篇名不詳，《申報》1913年3月30日。，此次捕犬標志著上海野犬管理的開始。上海將流浪街市的無證之犬統一視為野犬。無證之犬又分為兩類：一是流浪野犬，這類野犬繁殖迅速，對城市衛生和交通形成較大困擾；二是犬主不愿登記的家犬，此類犬只流竄街市，按政府規定未戴犬牌同樣被認定為野犬。第一種野犬被捕捉后由政府處理，第二種犬只被捕捉主人可以贖回。民國時期上海捕捉野犬已設專人及專門設備，“隨時派工役捕捉，以杜禍患”③上海特別市衛生局編：《上海特別市衛生局三十一年度業務報告》，上海特別市衛生局1942年，第65頁。，“置備木籠，搜捕野犬”④上海交通大學出版委員會編：《交通大學年報》，出版者不詳1930年，第80頁。。

據上海衛生局統計核實，1929年到1932年，四年間，上海市分別捕捉野犬4056、3203、3268、1136只⑤上海市地方協會編：《上海市統計》，上海市地方協會1933年，第381頁。。1933年至1934年，據上海衛生局核實，捕捉野犬的數量為831、2475只⑥上海市政府秘書處編：《上海市市政報告》，上海市政府秘書處1936年，第347頁。。為節約糧食，被捕野犬的主要處理方式是擊斃，或者送至野犬圈養場和科研機構，少部分則會被拍賣。

2.野犬圈養場

1919年，國民政府發布政令，在全國范圍內捕捉野犬。在捕捉野犬政策實施初期，野犬被捕后大多會被直接擊斃。此舉引起佛教會、動物保護協會等社會團體的關注，出于社會救助的目的，他們先后倡議拒絕捕殺野犬，并且自建野犬收容所，這對上海市野犬圈養場的建設產生了重要影響。例如，中國保護動物會為收容野犬，向上海市佛教會借用龍華鎮龍華寺野犬收養所約二十余畝⑦篇名不詳，《申報》1934年11月14日。。在社會團體以及愛犬人士的影響下，出于社會公共衛生、防疫以及人文關懷等方面的考慮，建設專門的野犬圈養場成為管理流浪犬只的重要舉措之一，野犬圈養場由此發展起來。在其后的20年間，野犬收養所在收留流浪犬只及保護動物方面做出積極貢獻。據統計，1934年與1935年，上海城市牲畜收容所收養犬只分別為242只和292只，是收容貓數量的15倍之多⑧上海市文獻委員會編：《上海市年鑒》，上海市文獻委員會1936年，第958頁。。野犬圈養場的修建是社會各界不斷努力的成果之一。

捕捉野犬和建設野犬收容所成為民國時期預防狂犬病、保護城市環境衛生的重要舉措，既保護了市民的合法權益，也保證了犬只的生命安全。

（三）狂犬病預防

民國時期上海地區狂犬病問題嚴重，上海采取系列措施預防狂犬病傳播。上海租界為了預防和治療狂犬病采取系列措施。其一，租界內設“狗瘋癥”診所。警員捕捉野犬之后，將其送往瘋狗癥診所，診所判斷被補野犬是否患有狂犬病。此類診所兼顧治療被犬咬傷的人。其二，捕捉野犬。1937年，上海公共租界局統計患狂犬病的犬只比1936減少了50%，認為其原因是“捕房之捕捉野犬，功效至巨”⑨上海公共租界工部局編：《上海公共租界工部局年報（第8期）》，上海公共租界工部局1937年，第428頁。。證明野犬捕捉在狂犬病預防方面的突出作用。其三，設置犬舍及野犬圈養場?！埃ㄉ虾＃└甑锹凡斗恐?，曾供察驗牲畜用”⑩上海公共租界工部局編：《上海公共租界工部局年報（第8期）》，上海公共租界工部局1937年，第428頁。，“新建之房屋，備有特別設計之犬舍四十五間”?上海公共租界工部局編：《上海公共租界工部局年報》，上海公共租界工部局1934年，第358頁。，捕捉的野犬，關在犬舍內，觀察其是否具有瘋狀，方便后續處置。例如，1935年，上海租界內犬舍總共收養野犬242只①上海公共租界工部局編：《上海公共租界工部局年報》，上海公共租界工部局1935年，第382頁。，查出患有狂犬病的為31只②上海公共租界工部局編：《上海公共租界工部局年報（民國二十五年）第7期》，上海公共租界工部局1936年，第411頁。。犬舍的設置可以保護犬只的生命安全和預防狂犬病傳播。其四，強制要求家犬注射疫苗③上海公共租界工部局編：《上海公共租界工部局年報》，上海公共租界工部局1932年，第238頁。。注射人用狂犬疫苗是治療狂犬病的最為常見的方法。據載，1934年至1938年五年間，上海租界內注射的狂犬疫苗分別為47561厘升（注：1厘升等于10毫升）、69890厘升、71252厘升、33880厘升、26785厘升④著者不詳，《上海公共租界工部局年報第九期》，出版者不詳1938年，第393頁。。民國時期人用狂犬疫苗主要是“巴氏狂犬疫苗”和“山氏石炭酸疫苗”，前者在1919至1927年3月期間使用，后者在1923年以后使用⑤中央防疫處編：《中央防疫處十二周年刊》，中央防疫處1931年，第89頁。。1924年以后開始制造生產的犬用狂犬疫苗，成為預防狂犬病的又一舉措，降低了狂犬病的傳播風險。

華界地區預防狂犬病的方法與租界地區大體相同，但由于醫療資源的匱乏，華界地區預防狂犬病傳播則以捕捉野犬為主。首先，啟動犬用狂犬疫苗注射。1931年上海家犬管理制度規定，家犬須注射狂犬病疫苗，但是這一規定在戰火紛飛的上海，效果甚微。例如，1931年上海中心區、滬北區、滬西區、南市區、浦東南區五個區一共注射狂犬疫苗145劑⑥上海特別市衛生局編：《上海特別市衛生局業務報告》，上海特別市衛生局1941年，第49頁。，而登記的家犬有1854只，注射疫苗的犬只占比7.8%，加上未進行家犬登記的犬只，注射疫苗的比率更低。據統計，1947年，上海市共計注射犬用狂犬疫苗1453劑⑦上海市第一屆參議會秘書處編：《上海市第一屆參議會第四次大會會刊》，上海市第一屆參議會秘書處1947年，第126頁。，疫苗普及程度略有提高。其次，捕捉野犬。華界地區預防狂犬病的重要舉措是捕捉野犬。野犬攜帶狂犬病毒的幾率比家犬大，加上野犬無人管制，容易傷人，捕捉野犬成為預防狂犬病傳播的重要舉措。民國時期我國對于狂犬病的治療尚不成熟，藥物也需依靠歐美等國進口，加之狂犬病一旦發病死亡率極高，致使政府只有從源頭預防狂犬病的傳播。捕捉野犬對預防狂犬病傳播成效明顯。

租界內狂犬病預防效果較華界地區更好，其主要原因是租界面積較小且具有相對充足財力和藥物；但無論如何，租界內的犬只管理政策，對民國政府的犬只管理政策有著借鑒作用。

三、上海犬只管理困境

民國時期，政治混亂。從1912年中華民國成立，到軍閥混戰，再到南京國民政府的成立，其后抗日戰爭全面爆發，解放戰爭接踵而至。上海地區政治錯綜復雜，國內外各種勢力混亂。同時，現代衛生事業的理念剛傳入中國，人民的公共衛生意識還很淡薄。再加上高額的賦稅，民眾已無力承擔飼養犬只的諸多費用。上海城市犬只管理制度的實施因此受到影響。

（一）公共衛生意識淡薄

市民公共衛生意識淡薄，成為上海犬只管理政策實施的阻礙之一。犬只隨地便溺，死亡的犬只與夭折小孩、死亡的貓一起被扔到郊區，加大了疾病傳播的風險。為動員民眾實施家犬登記，有關方面做了大量工作。輿論宣傳方面，一方面通過報刊進行宣傳勸導。如1899年2月上海租界管理部門在《申報》上刊登文章《豢犬須知》，呼吁養犬須戴嘴罩⑧《豢犬須知》，《申報》1899年2月27日。；1919年，又刊登《養狗之取締》⑨《養狗之取締》，《申報》1919年4月17日。，宣傳租界內養犬須戴嘴罩及牽狗繩。另一方面通過報道民眾不規范養犬被處罰的事例，敦促民眾落實規定。如：1914年，密勒路三十號門牌，某日人家養犬因無嘴套，被西捕查見。日領事署訊，查明屬實，判罰日本洋五元充公①篇名不詳，《申報》1914年3月30日。。1917年，居江路四百八十號門牌的陳殿，午后牽一只洋犬，經七百二十三號華捕查見以該犬未戴嘴套，且無養犬執照，以陳違章傳至捕房，陳罰洋一元充公②篇名不詳，《申報》1917年5月14日。。近代報刊書籍等產業的發展，使得中國民眾接觸到了更多的科學與衛生知識，公共衛生意識較此前增強，但仍很淡薄。

（二）民眾負擔加重

民國時期稅目繁多，民眾負擔重，不愿配合犬只管理政策。首先，犬捐、車馬捐、菜捐、剪發捐等各類稅收名目繁多，養犬還須反復繳費，引起民眾反感。如1930年，上海吳淞口衛生院規定：“豢養之犬，至本區注冊領照，每年每頭，不論大小性別，應繳捐照費洋一元，號牌費洋二角?！雹蹍卿列l生模范區辦事處編：《吳淞衛生模范區十九年度業務報告》，吳淞衛生模范區辦事處1931年，第59頁。由此規定得知，上海的犬牌每年一換，照常繳納費用；不論犬只大小都須繳費；犬捐與犬牌費用要求分開繳納，這些規定都加重了民眾負擔。此外，犬牌丟失后，上海規定補辦犬牌需照繳牌照費④上海市政府編：《上海市政府法規匯編》，上海市政府1947年，第134頁。，犬牌一旦丟失，犬主需按原價補辦，對比青島，超過6個月即半價補辦，民眾負擔更重⑤青島市公安局編：《青島市公安局業務報告》，青島市公安局1931年，第246頁。。其次，犬捐每年1元過于昂貴，民眾不愿登記。20世紀30年代上?；疖囌九赃叺慕诌呅∝溡粋€月收入不過幾元錢，維持生計尚且艱難，1元的犬只牌照費，已是下層民眾多天的生活費。再次，因為未規范養犬被罰現象普遍。如：1914年3月30日，密勒路人家因犬只未戴嘴套被判罰大洋5元⑥《養犬無嘴套之受罰》，《申報》1914年3月30日。；同年5月，長濱路及貴州路的兩戶人家均因為犬只未戴嘴罩被法院判罰4元及5元⑦《養犬無嘴套之受罰》，《申報》1914年5月22日。。最后，上海要求豢養家犬必須注射犬用狂犬疫苗。登記養犬信息時強制要求犬主給犬只注射疫苗，狗主須攜帶登記證前往各獸醫處注射犬用狂犬疫苗⑧上海市第一屆參議會秘書處編：《上海市第一屆參議會第四次大會決議案辦理情形摘錄》，上海市第一屆參議會秘書處1948年，第35頁。，而疫苗錢由犬主負擔⑨上海市第一屆參議會秘書處編：《上海市第一屆參議會第四次大會決議案辦理情形摘錄》，上海市第一屆參議會秘書處1948年，第35頁。。因疫苗奇缺、價格高昂，民眾無力負擔，不愿進行家犬登記。這一系列費用加重了民眾的負擔。

（三）戰爭影響

受戰爭影響，人口流動頻繁，是犬只管理政策推行困難的重要原因。家犬登記方面，家犬登記的人數受戰爭影響大幅下降。20世紀30年代上海，犬只登記證件數量大概在每年1500張左右，到1942年，上海特別市衛生局發放的犬牌僅60塊⑩上海特別市衛生局編：《上海特別市衛生局三十一年度業務報告》，上海特別市衛生局1942年，第45頁。?！耙蚩谷諔鹌?，敵機轟炸頻繁，人民遷徙各處”?嚴霈章：《狂犬病》，商務印書館1946年，第75頁。，戰爭導致難民數量增加，市民沒有穩定的生活，不愿相信政府，家犬登記政策推行困難?！皯鹎?，這種工作做得相當有成績，瘋犬傷人的事幾乎絕無僅有，自從十二月八號之后，畜犬登記的工作無形廢止，街上野狗橫行，簡直無人過問了?！?王元化：《王元化集（第1卷）》，湖北教育出版社2007年，第320頁。此外，戰時上海社會動蕩，特別是1937年盧溝橋事變后，上海成為日本、美國、英國等外部勢力的覬覦對象，國民黨政權在上海的統治根基受到威脅。錯綜復雜的國際國內形勢，阻礙著上海犬只管理政策的實施。

四、結 語

上海開埠以來，作為中國最早開放的通商口岸之一，與外界聯系加強，西洋犬種及生活方式進入上海，寵物飼養更加流行。加之上海處于中國政治、經濟與文化發展的前沿區域，上海租界犬只管理制度對上海的犬只管理制度提供了借鑒。19世紀末，犬只管理制度在租界開始推行，家犬登記與捕捉野犬等措施在租界率先實施。20世紀初，上海開始逐步推行實施犬只管理制度，到20世紀30年代，犬只管理制度在上海逐漸成熟并取得一定的成效，但其在實施過程中受到公共衛生意識、民眾負擔、戰爭等因素的影響。

20世紀80年代，國家開始重視犬只管理，上海、北京、廣州、天津等城市率先進行犬只管理的實踐。21世紀以后，人民物質生活水平日益提高，城市寵物逐漸增多，犬只飼養帶來的系列問題成為民眾關注的重要話題。而城市犬只的管理，需要國家、城市以及民眾的共同努力。