俄聯邦自然保護檢察院：生態保護檢察監督專門化的新探索

劉洪巖 葉楠

【內容提要】自然保護檢察院是俄聯邦檢察機關體系重要的專門組成部分，其設立不僅標志著俄羅斯生態法治專門化檢察監督的特色道路之肇啟，同時開啟了全球生態治理檢察制度革新之先河。20 世紀60 年代，在全球生態危機的背景下，生態狀況惡化對人類未來構成了嚴重威脅。80 年代末，隨著工業化的迅速發展，蘇聯的生態狀況急劇惡化?；诖?，蘇聯陸續在生態狀況面臨嚴重威脅的地區設立自然保護檢察院，對自然資源利用和保護、生態環境狀況及侵犯公民生態權的生態違法和犯罪行為實施檢察監督，并賦予檢察機關對上述領域的監督檢察權。自然保護檢察院經歷了從蘇聯到俄羅斯聯邦兩個維度的賡續發展，其在生態保護領域的職能活動受到俄聯邦憲法和一系列規范性法律文件的保障。當下，依據管轄范圍的大小，俄聯邦將自然資源檢察機關分為州（聯邦主體）級和區（市）級兩級自然保護檢察院，并嚴格確立了二者內外部職權范圍。

一、俄羅斯聯邦自然保護檢察院的設立進程

俄羅斯聯邦自然保護檢察院設立的法律依據是《俄羅斯聯邦檢察院法》，其中第11 條規定，專門檢察院一直是俄聯邦檢察院系統中不可分割的一部分1Федеральны закон ?О прокуратуре Россиско Федерации? от 17.01.1992 N 2202-1 (ред.от 30.12.2020).https://fzrf.su/zakon/o-prokurature-2202-1/。俄羅斯的專門檢察院系統包括軍事檢察院、地鐵檢察院、自然保護檢察院、運輸檢察院以及對社區矯正機構中法律遵守情況進行檢察監督的檢察院等，這些專門檢察院的設立主要基于以下理由：在不受國家領土劃分影響的特定法律關系領域行使檢察職能2Специализированные прокуратуры.https://isfic.info/nadzor/grigs13.htm。其中，自然保護檢察主要負責監督生態保護領域立法的實施情況，其主要特點是擁有跨區域的監督權。俄羅斯自然保護檢察院的設立經歷兩個階段。

（一）探索階段：蘇聯時期（1960 —1991 年）

20 世紀60 年代，在全球生態危機的背景下，生態狀況惡化對人類未來構成了嚴重威脅。蘇聯擁有豐富的自然資源，此時也開始重視自然生態環境保護問題，嘗試在檢察機關系統內設立專門的自然保護檢察院，其主要任務是協調自然保護領域的活動，負責對生態環境保護和自然資源利用立法的實施情況進行檢察監督，從而遏制生態領域的違法犯罪行為，為俄羅斯聯邦公民創造一個安全、良好的居住環境，防止不合理利用自然資源帶來的負面影響。

隨著1977 年《蘇聯憲法》的通過，環境保護和合理利用自然資源成為確保良好生活條件并維護當代利益和后代可持續發展國家政策的主要方向之一。根據《蘇聯憲法》第一章第18 條規定，為了蘇聯當代和后代人的利益，應保持空氣和水的清潔，確保自然資源的再生，改善人類環境。這標志著蘇聯已經開始重視環境保護問題，意識到必須采取措施保護生態環境以避免對自然資源的浪費3Конституция (Основно Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977).http://k.sssr.su/1977/4/，并將其上升到憲法保護層面。

1979 年《蘇聯檢察院法》擴大了檢察官在監督協調活動中的職權。為確保包括環境保護領域在內的法律秩序4О прокуратуре СССР: закон СССР от 30.11.1979 г.http://www.zaki.ru/pagesnew.php?id=1793，需要建立一個跨部門檢察機關來解決生態保護領域的諸多問題，故此，1985—1990 年期間蘇聯建立了專門的自然保護檢察院，這是對環境保護立法執行情況進行監督的一種新方法。

1986 年2 月28 日根據蘇聯總檢察長的命令，俄羅斯蘇維埃社會主義共和國率先成立了貝加爾湖東部和貝加爾湖西部自然保護檢察院。此外，還設立了里海流域檢察院和里海流域自然保護檢察院（該檢察院是當今俄羅斯聯邦自然保護檢察院的前身——作者注），負責監督薩哈林州、堪察加州以及哈巴羅夫斯克邊疆區的生態狀況1Официальны сат Волжско межрегионально природоохранно прокуратуры.https://epp.genproc.gov.ru/web/vmtp/about-the-proc/history。

自然保護檢察機關自設立起就多措并舉，在預防和打擊生態違法和犯罪方面取得了顯著效果，積累了豐富的實踐經驗，獲得了積極的社會評價。例如，哈巴羅夫斯克邊疆區區際自然保護檢察院發現，“遠東森林工業聯合公司”的工作存在重大問題，該公司有人違反森林法中關于木材可持續利用的規定，而公司也沒有采取措施追究違規人員的責任。邊疆區區際自然保護檢察院依法對這一問題進行了檢察監督。里海航運公司船舶每年的排污行為給當地造成超過60 萬盧布的損失。里海流域自然保護檢察院成立后針對該種行為予以打擊，到1987—1988 年，排污行為就完全停止了2Медведев В.，Широков В.Природоохранная прокуратура: Опыт и проблемы// Социалистическая законность，1988.№ 6.。蘇聯自然保護檢察機關的工作人員十分關注地質勘探工作對極北地區造成的生態問題。例如，1988 年阿爾漢格爾斯克地質勘探隊的活動導致兩個湖泊被石油嚴重污染，對自然造成的損害總額約達73 萬盧布3Симонов А.Н.Крани Север: проблемы экологии// Социалистическая законность，1989.№ 12.。鑒于上述情況，阿爾漢格爾斯克州涅涅茨自治區檢察官А.Н.西蒙諾夫在1989 年提出，應當建立一個北方自然保護檢察院，以確保對蘇聯極北地區生態立法執行情況進行有效監督。由于一些原因，該提議沒有落實，直到2017 年俄聯邦總檢察院才決定成立這樣的檢察院4Генпрокуратура РФ создаст полярную прокуратуру в связи с развитием Арктики.http://tass.ru/obschestvo/4131033.https://tass.ru/obschestvo/4131033。

針對生態領域持續存在的問題以及國家機構在自然保護活動中存在的重大缺陷，1988 年1 月7 日蘇聯部長會議頒布了《關于國家自然保護事業的具體改革》的決議，規定了生態環境保護活動的關鍵領域范圍，保證有效協調所有機構實施對生態環境的監督和保護活動。還提出在保護各類自然資源領域中推廣和應用科技進步成果，加強生態保護領域的國際合作，從根本上改進生態教育，培養人民愛護自然資源的意識和情感5О коренно перестроке дела охраны природы в стране: Постановление Совета Министров СССР от 07.01.1988 г.http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=770#aCJdWHT4eHSY7gmk1。

20 世紀90 年代初，伏爾加河流域的污染導致沿岸城市生態指標急劇下降，蘇聯政府于1990 年4 月27 日根據蘇聯總檢察長的命令在加里寧市（現稱特維爾市）設立了蘇聯境內首個流域檢察院——伏爾加河專門自然保護檢察院（相當于州級檢察院），還在加里寧、切博克薩雷、薩馬拉、喀山和烏里揚諾夫斯克等城市設立了12 個區際自然保護檢察院。次年年底，設立了梁贊區際自然保護檢察院，為伏爾加河專門自然保護檢察院的第13 個成員1Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура.https://epp.genproc.gov.ru/web/vmtp。

為了保障生態保護領域國家機關的有效合作以及實現打擊生態保護領域違法犯罪的目的，蘇聯國家自然保護委員會主席于1990 年6 月11 日發布了一項《關于蘇聯國家自然保護委員會下設機構與蘇聯檢察機關在對自然保護立法遵守情況以及刑事犯罪材料進行國家監督方面的合作》的指示。該文件規定，自然保護委員會在確認生態犯罪有關事實后，有義務在10 天內向檢察院提交有關生態犯罪的材料，以便對犯罪嫌疑人提起刑事訴訟2Указание Госкомприроды СССР от 11 июня 1990 года № 8.?О взаимодествии органов Государственного комитета СССР по охране природы с органами Прокуратуры СССР при осуществлении государственного контроля за соблюдением природоохранительного законодательства и разрешением материалов об уголовнонаказуемых нарушениях?.https://studizba.com/files/show/pdf/59214-6-dissertaciya.html。

盡管政府采取了上述措施，但在工業化快速發展的背景下，蘇聯生態狀況惡化的趨勢并未得到明顯改善。蘇聯解體前，其生態系統面臨嚴重危機，約40%的國土面臨環境性狀改變的威脅，不利的生態狀況對居民的健康產生不良影響。當時，約70%的冶金和燃料動力綜合企業、60%的木材工業、80%的化學工業危害環境3Хорос В.Г.，Красильщиков В.А.Постиндустриальны мир и Россия .М.: Эдиториал УРСС，2001.С.218.。雖然蘇聯政府也關注國家的生態狀況，截至解體前已經設立了100 多個自然保護檢察院（其中約2/3 的檢察機關設立在俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國內），但自然保護機構的監督效果日漸呈現出力有不逮的趨向，玩忽職守成為環境行政工作中的頑疾。大多數自然保護檢察機關的工作也存在嚴重疏漏：預防和宣傳工作水平低下，對涉嫌生態犯罪的官員沒有及時追究責任；調查持續時間過長；檢察官在對法院審理此類刑事案件進行監督時缺乏堅定性和原則性。

（二）發展完善階段：俄羅斯聯邦（1992 年至今）

轉型以來，俄政府非常關注生態保護領域的檢察監督，其面臨的重要任務之一就是改善國家生態狀況。

1992 年頒布的《俄羅斯聯邦檢察院法》進一步規范俄聯邦檢察機關的活動。根據該法第1 條，俄聯邦檢察院的法律地位被界定為“代表俄聯邦對其領土上現行法律的執行情況進行監督的集中統一的聯邦機關體系”。同時，對“一般監督”的概念界定為“對地方代表機關、權力執行機關、管理機關和監督機關、法人、社會團體、公職人員執行法律的情況以及遵守法律的情況進行監督”1О прокуратуре РФ: ФЗ от 17.01.1992.№ 2202-1.https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/。檢察機關監督活動的優先方向之一即是對生態保護領域的檢察監督。

俄聯邦政府認為，自然保護檢察院的工作是利用各種法律手段對特定領域進行監督，其目的是預防犯罪行為，制止違反環境保護立法的行為以及消除造成犯罪的原因，依法追究犯罪者的責任，采取措施補償環境遭受的損害。同時政府對現有自然保護檢察院做出一系列調整：1992 年3 月，撤銷里海北部水域檢察院，更名為阿斯特拉罕區際自然保護檢察院，將伏爾加河下游水上檢察院更名為伏爾加格勒區際自然保護檢察院，并將這兩個區際自然保護檢察院納入伏爾加河自然保護檢察院體系內，成為其下轄的第14 個和第15 個區際自然保護檢察院22011 年6 月3 日，俄聯邦成立了馬里區際自然保護檢察院，至此，伏爾加河跨地區自然保護檢察院系統基本形成，共由16 個區際自然保護檢察院組成，而馬里區際自然保護檢察院是其下轄的第16 個區際自然保護檢察院。Мариская межраонная природоохранная прокуратура.http://mari-el.gov.ru/prprok/Pages/about.aspx。1998 年1 月26 日，根據俄聯邦總檢察長第34 號命令，將伏爾加河自然保護檢察院正式更名為伏爾加河跨地區自然保護檢察院3Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура.。

到2000 年，俄聯邦在生態保護領域的工作已初見成效。這不僅得益于自然保護檢察院的監督活動，還得益于俄羅斯對這類檢察院在打擊生態領域違法犯罪方面發揮作用進行的廣泛科學論證及在工作中對科學方法的不斷探索和采用。2000年上半年，俄聯邦曾對自然保護檢察院數量進行調整，縮減區際自然保護檢察院數量。但后來，鑒于俄羅斯各地生態領域的法治狀況改善并未達到政府期待的目標，2008—2010 年，俄聯邦又在阿爾漢格爾斯克州、沃羅涅日州、基洛夫州等地新設立了14 個區際自然保護檢察院4Государственны доклад Минприроды России "О состоянии и об охране окружающе среды Россиско Федерации в 2010 году".https://bibl.gorobr.ru/cache/medialib2/7d479e70d79eb40e/book.html#。

俄聯邦總統于2012 年4 月30 日批準《2030 年前俄羅斯聯邦生態發展領域國家基本政策》，將對生態的法律保護確立為國家最重要的戰略任務之一，合理地將生態保護置于國家戰略的優先地位1"Основы государственно политики в области экологического развития Россиско Федерации на период до 2030 года"（утв.Президентом РФ 30.04.2012）.https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_129117/。

然而，俄羅斯一些地區的生態狀況仍然堪憂。根據俄聯邦自然資源與生態部發布的《2017 年環境狀況與環境保護國家報告》，有44 個城市（占定期監測大氣污染指數城市總數的21%）的空氣污染指數被評估為高和非常高；全俄約有12%的城市居民長期生活在重度空氣污染之中。采礦冶金企業、石化工業設施以及能源工業設施所在地區的生態狀況不容樂觀。根據生態指數，集中了國家大部分人口、生產能力和最具生產力的農業土地（約占領土總面積的15%）的生態狀況被評估為“不利”2Государственны доклад Министерства природных ресурсов и экологии РФ ?О состоянии и об охране окружающе среды Россиско Федерации в 2017 году?.М.: Минприроды России，НИА-Природа，2018.。俄聯邦自然保護檢察院面臨著艱巨的任務。

2017 年被俄聯邦政府確定為“生態年”，開展一系列活動，人們對解決生態領域問題重要性的認識有所提高，民眾越來越關注保護自然生態環境和保持物種多樣性等問題。流經多個國家的阿穆爾河流域的生態狀況一直是國家關注的重點，2017 年3 月14 日根據俄聯邦總檢察長的命令，成立了阿穆爾河流域自然保護檢察院3Приказ Генпрокуратуры России от 14.03.2017 N 11-ш "Об образовании Амурско бассеново природоохранно прокуратуры".http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=703540#H2YY WHTMG4ayoAK8。

此外，為了加強對貝加爾湖自然保護區和安加拉河流域內環境保護立法遵守情況的監督，有效實施《俄羅斯聯邦貝加爾湖保護法》，并保護公民享有良好環境的憲法權利，2017 年12 月1 日成立了貝加爾湖跨地區自然保護檢察院4Бакальская межрегиональная природоохранная прокуратура.https://epp.genproc.gov.ru/web/bmtp。

目前，自然保護檢察院幾乎遍布整個俄羅斯，其中，有3 個屬于聯邦主體級別，有70 多個屬于區（市）級別，其中8 個隸屬于貝加爾湖跨地區自然保護檢察院，16 個隸屬于伏爾加河跨地區自然保護檢察院，其余的分散在各個聯邦主體內?？梢哉f，“強化環境保護領域的檢察監督制度和落實檢察應對措施”是自然資源利用領域國家政策中最重要的組成部分5Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р ?Об Экологическо доктрине Россиско Федерации?.http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_92097/。俄聯邦檢察機關在維護國家利益、尊重公民基本權利以及加強生態保護領域法治方面發揮著重要的作用。

二、俄聯邦自然保護檢察院活動的法律基礎

為了明確界定自然保護檢察院對環境保護立法執行情況進行檢察監督的對象、范圍、目標和任務，有必要對俄羅斯聯邦自然保護檢察院活動領域的法律法規基礎進行一下梳理。概言之，俄聯邦自然保護檢察機關活動的法律依據包括以下幾個方面：

（一）《俄羅斯聯邦憲法》

根據《俄羅斯聯邦憲法》第9 條的規定，自然資源作為俄聯邦境內居民生活和進行各項活動的基礎，應當合理利用并加以保護。并且，（私人的、市政的、國家的）自然資源所有者的任何經濟活動不僅不能損害生態環境，也不能侵犯他人的合法利益（第36 條）。同時，所有俄羅斯公民均有義務保護生態環境，愛惜自然資源（第58 條）?！抖砹_斯聯邦憲法》第42 條賦予所有俄羅斯公民良好生態權、獲得生態狀況信息權以及因生態破壞損害其健康或財產的求償權1"Конституция Россиско Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями，одобренными в ходе общероссиского голосования 01.07.2020).https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/。確立了愛護環境和合理利用自然資源的基本原則，從憲法層面肯定了公民的生態權，表明俄聯邦對環境保護和合理利用自然資源的重視?！抖砹_斯聯邦憲法》中有關環境保護的內容是俄聯邦自然保護檢察院設立及運作的法律基礎，是其檢察監督工作應當遵守的基本原則。

（二）《俄羅斯聯邦檢察院法》及其他組織管理條例

根據1992 年《俄羅斯聯邦檢察院法》第17 條第1 款的規定，檢察機關的工作由俄聯邦總檢察長的命令、指示、指令、條例和工作細則進行規定。此外，《俄羅斯聯邦檢察院法》第18 條規定，所有下屬人員必須嚴格服從俄羅斯聯邦各主體檢察長發布的各類指令2О прокуратуре РФ: ФЗ от 17.01.1992.№ 2202-1.https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/。該法是規范所有類型檢察院的總綱領，規定了檢察機關的一般任務。自然保護檢察院必須嚴格按照《俄羅斯聯邦檢察院法》開展生態保護領域的監督活動，但其具體任務則由其他規范性法律文件以及俄聯邦總檢察長的命令、指令、公文和其他文件規定。所有任務都與《俄羅斯聯邦環境保護法》規定的自然保護的主要任務密切相關。

俄聯邦總檢察長簽署的對環境保護立法執行情況進行檢察監督的命令有：《組織對俄羅斯聯邦各主體國家權力機關和地方自治機關規范性法律文件的合法性進行檢察監督》（2007 年10 月2 日），《組織對法律實施、尊重人權和公民權利與自由的檢察監督》（2007 年12 月7 日），《組織對企業活動主體權利的遵守情況進行檢察監督》（2008 年3 月31 日），《關于劃分地區檢察院、軍事檢察院和其他專門檢察院檢察長的職權范圍》（于2019 年8 月21 日最新修改），《組織對預防和消除自然和人為緊急事件的立法實施進行檢察監督》（2011 年2 月10 日），《組織對環境保護和自然資源利用法律實施進行檢察監督》（2014 年4月1 日），《關于加強對林業領域預防、偵查、披露和調查犯罪的法律實施的檢察監督》（2014 年6 月9 日），《關于俄羅斯聯邦各主體檢察院和自然保護檢察院的管轄權的地域劃分》（2018 年6 月13 日）等1Приказы Генерального прокурора Россиско Федерации от 02.10.2007 г.№ 155 ?Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственно власти субъектов Россиско Федерации и местного самоуправления?;от 10.03.2011 г.№ 30 ?Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о предупреждении и ликвидации чрезвычаных ситуаци природного характера и их последстви;от 07.05.2008 г.№ 84 ?О разграничении компетенции прокуроров территориальных，военных и других специализированных прокуратур?.http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_73311/。

此外，俄聯邦總檢察長于2007 年7 月12 日簽發的第195 號命令第9 條規定，各自然保護檢察院檢察長必須在考慮到每個地區生態狀況的基礎上，對該地區環境保護立法的執行情況進行有效監督2Приказ Генерального прокурора Россиско Федерации от 07.12.2007 г.№ 195 ?Об организации прокурорского надзора за исполнением законов，соблюдением прав и свобод человека и гражданина?.http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_75181/。根據俄羅斯聯邦檢察長2014 年1 月4 日第165 號命令的規定，檢察院負責監督環境保護立法（包括有關大氣保護、地下土壤、野生動植物、自然資源的合理利用、工業安全、生態鑒定、特別自然保護區等領域的立法）的執行情況，并監督國家權力機關、地方自治機關和經濟主體對預算立法的執行情況3Приказ Генерального прокурора РФ от 01.04.2014 № 165 ?Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающе среды и природопользовании?.http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_167178/。

《俄羅斯聯邦檢察院法》以及上述組織管理條例是自然保護檢察院進行檢察監督以及劃分同一聯邦主體自然保護檢察院與地區檢察院職權范圍的基礎。

（三）俄國內的生態保護法律法規

俄聯邦自然保護檢察院檢察監督活動最主要的法律基礎是俄國內生態保護領域的法律法規，特別是2002 年版《俄羅斯聯邦環境保護法》，該法規定了環境保護的原則和宗旨，以及俄聯邦各個機構、公民和社會團體在環保方面的職權、權利和義務。該法成為俄聯邦制定環境政策、維護生物多樣性、合理利用自然資源、協調經濟發展與保護環境之間關系的基本法，涉及對象廣泛，包含多種自然資源。該法第6 條規定，俄聯邦主體的自然保護活動包括：確定主體區域內環境保護的主要方向；對經濟活動和其他活動進行國家生態監督；登記對環境產生不良影響的客體；編寫紅皮書等。此外，該法進一步闡釋了公民的生態權，規定每個公民都對自然災難和技術事故災難享有知情權，并有權對環境污染造成的損害提出賠償要求。依照憲法規定的公民生態權，公民不僅有權獲取有關的生態和環保信息，還可以起草、討論、通過和執行某些對環境具有影響的項目的決策，并對有關項目進行后續監督1Федеральны закон "Об охране окружающе среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ (последняя редакция).http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/。

除《俄羅斯聯邦環境保護法》外，俄還頒布了一系列環境保護領域的法律法規 ：自然資源保護法律規范（涉及土地、森林、大氣保護、野生動物保護、生物安全、水資源、礦產資源的法律）；特別自然保護法律規范（《俄羅斯聯邦生態鑒定法》《俄羅斯聯邦特別自然保護區法》）；環境保護行政法規（《2025 年前俄羅斯聯邦生態安全戰略》《2030 年前俄羅斯聯邦生態發展領域國家基本政策》等）2數據來源為“一帶一路”生態環保大數據服務平臺網站，http://greenbr.org.cn/cms_zcfg.cms_zcfg.do?country=16；其他法律部門中的生態規范（《俄羅斯聯邦刑法典》第26 章的“生態犯罪”、《俄羅斯聯邦行政違法法典》第8 章的“自然資源保護和利用”）3劉洪巖：《俄羅斯聯邦生態立法的法典化》，載《求是學刊》2009 年第2 期。。

（四）生態保護領域與俄有關的國際條約

在推進國內生態保護檢察監督體系化、系統化的同時，俄羅斯還通過參加一些國際組織以及與其他國家簽訂雙邊或多邊協定積極努力融入國際生態共同體。1992年在里約熱內盧舉行的聯合國國際會議上，俄羅斯簽署了《生物多樣性公約》4Федеральны закон от 17.02.1995 № 16-ФЗ ?О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии?.http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_15582/及《氣候變化框架公約》5Федеральны закон от 04.11.1994 № 34-ФЗ ?О ратификации рамочно Конвенции ООН об изменении климата?.https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_15721/。1997 年在日本京都召開的京都氣候峰會通過了《京都議定書》，該協議規定發達國家和經濟轉型國家有義務減少或穩定溫室氣體的排放1Киотски протокол к Рамочно конвенции Организации Объединенных Наци об изменении климата(подписан в г.Киото 11.12.1997).https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/kyoto.shtml，俄羅斯作為主要締約國之一，積極參與并承擔相應的國際減排任務。此外，俄羅斯還在雙邊和多邊條約框架內與中國、英國、德國、丹麥、加拿大、美國、法國、日本等國家以及亞美尼亞、白俄羅斯等獨聯體國家開展生態保護領域的國際合作。

應當著重指出的是，《俄羅斯聯邦憲法》第15 條確立的公認的國際法原則和準則也屬于其本國法律體系的淵源要素之一。例如，《俄羅斯聯邦憲法》中包含了6 條有關國際生態合作原則，其中就包括在本國領土上開展經濟活動不損害其管轄范圍內外環境的原則2Боголюбов С.А.Актуальные проблемы экологического права.М.，2016.С.48-49.。

上述有關生態保護的國際條約、多邊協定（條約）、雙邊協定（條約）、國際法原則和準則也是俄聯邦自然保護檢察院開展活動應當遵守的法律規范。例如，規定在生態領域跨境合作中，若國家間在解決某一地區生態問題時存在分歧，生態保護領域的國際條約及公認的國際原則和準則是合作方之間溝通和解決問題的法律基礎。

在有法可依、有據可循的情況下，俄聯邦自然保護檢察院在環境保護領域的作用顯著增強，維護了社會的生態法治秩序，也確保了國家的生態安全。上述涉及生態保護的法律法規構成了俄羅斯自然保護檢察機關開展生態保護活動重要的法律依據和動力之源。

三、俄聯邦自然保護檢察院的體系構成

目前，俄聯邦現行自然保護檢察機關的體系由3 個聯邦主體級自然保護檢察院和70 多個區（市）級自然保護檢察院構成。

（一）聯邦主體級自然保護檢察院

目前，俄聯邦設有3 個聯邦主體級自然保護檢察院。

第一，伏爾加河跨地區自然保護檢察院。該自然保護檢察院的存在由來已久，從蘇聯延續至今。伏爾加河跨地區自然保護檢察院在15 個聯邦主體設立了16 個區際自然保護檢察院，從伏爾加河上游至下游依次為：奧斯塔什科夫區際自然保護檢察院（特維爾州）、特維爾區際自然保護檢察院（特維爾州）、雅羅斯拉夫爾區際自然保護檢察院（雅羅斯拉夫爾州）、切列波韋茨區際自然保護檢察院（沃洛格達州）、科斯特羅馬區際自然保護檢察院（科斯特羅馬）、伊萬諾沃區際自然保護檢察院（伊萬諾沃州）、梁贊區際自然保護檢察院（梁贊州）、下諾夫哥羅德區際自然保護檢察院（下諾夫哥羅德州）、切博克薩雷區際自然保護檢察院（楚瓦什共和國）、馬里區際自然保護檢察院（馬里自治共和國）、喀山區際自然保護檢察院（韃靼自治共和國）、烏里揚諾夫斯克區際自然保護檢察院（烏里揚諾夫斯克州）、薩馬拉區際自然保護檢察院（薩馬拉州）、薩拉托夫區際自然保護檢察院（薩拉托夫州）、伏爾加格勒區際自然保護檢察院（伏爾加格勒州）、阿斯特拉罕區際自然保護檢察院（阿斯特拉罕州）。

伏爾加河跨地區自然保護檢察院負責監督位于伏爾加河流域或在該流域內運作的國家機關、自然保護監督機構、企業、社會組織，對環境保護立法的執行情況以及公民生態權的遵守情況，這樣有利于觀測伏爾加河流域的整體生態狀況。伏爾加河跨地區自然保護檢察院每一個下設的區際自然保護檢察院都有各自的任務，例如，最晚設立的馬里區際自然保護檢察院的職責是對馬里共和國區域內環境保護和自然資源利用立法的執行情況進行監督，這項職責之前由切博克薩雷區際自然保護檢察院執行1Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура.https://epp.genproc.gov.ru/web/vmtp。

第二，貝加爾湖跨地區自然保護檢察院。該自然保護檢察院包括8 個區際自然保護檢察院：布拉茨克區際自然保護檢察院（布拉茨克市）、烏斯季伊利姆斯基區際自然保護檢察院（伊爾庫茨克州烏斯季伊利姆斯基市）、安加爾斯克區際自然保護檢察院（伊爾庫茨克州西伯利亞烏索利耶市）、貝加爾湖西部區際自然保護檢察院（伊爾庫茨克州伊爾庫茨克市）、北貝加爾斯克區際自然保護檢察院（布里亞特共和國北貝加爾斯克市）、貝加爾湖東部區際自然保護檢察院（布里亞特共和國烏蘭烏德市）、外貝加爾湖區際自然保護檢察院（外貝加爾邊疆區彼得羅夫斯克市）、伊爾庫茨克州奧利洪區際自然保護檢察院（伊爾庫茨克州奧利洪區）。

貝加爾湖自然保護檢察院負責監督位于貝加爾湖-安加拉河流域的跨地區機關、地區機關，聯邦權力執行機關的分支機構、聯邦主體和地方自治政府的權力執行機關，營利和非營利組織，對環境保護和自然資源利用立法的執行情況以及公民生態權的實現情況。

貝加爾湖跨地區自然保護檢察院的首要任務是：制止并禁止違反保護貝加爾湖、貝加爾湖自然保護區立法的行為，監督國家權力機關的工作，實現地方自治，最終為后代保護作為聯合國教科文組織認定的世界遺產的貝加爾湖1Бакальская межрегиональная природоохранная прокуратура.https://epp.genproc.gov.ru/web/bmtp。

第三，阿穆爾河流域自然保護檢察院。該自然保護檢察院自2017 年8 月7日起開始運行2История -Амурская бассеновая природоохранная прокуратура.https://epp.genproc.gov.ru/web/abpp/about-the-proc/history，職權范圍是整個阿穆爾河流域，包括遠東的5 個聯邦主體。該檢察院由7 個區際自然保護檢察院組成，分別設在阿穆爾河畔尼古拉耶夫斯克市、符拉迪沃斯托克市、比羅比詹市、布拉戈維申斯克市、阿穆爾河畔共青城市、赤塔市、哈巴羅夫斯克市3Приказ Генерально прокуратуры Россиско Федерации от 14 марта 2017 года № 11-ш ?Об образовании Амурско бассеново природоохранно прокуратуры?.http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=703540#I3gZWHTAhOOoMziO1。目前，該檢察院正在協調遠東5 個聯邦主體領土范圍內的環境保護和自然資源利用立法的執行問題。

阿穆爾河流域自然保護檢察院的首要任務是使權力執行機關在生態監督領域（即提供公共服務、發放自然客體處置許可證、審查公民上訴等方面）有效行使其職權。檢察院必須審查所有違反自然保護立法行為的信息，包括對來自各級監測、監督機關的信息進行審查。此外，各個監督局的專家也會參與審查以協助發現一些生態違法行為。

阿穆爾河流域自然保護檢察院的職能和任務是：愛惜并保護自然資源；監督環境保護立法的執行情況以維護公民利益；協調執法機構打擊在俄聯邦阿穆爾河流域各個州的區域內實施的生態犯罪4Официальны сат Амурско бассеново природоохранно прокуратуры.https://epp.genproc.gov.ru/web/abpp。

此外，阿穆爾河流域自然保護檢察院在有效監督自然資源利用和保護情況的同時，要求檢察院的每個人都必須遵守法律，且在發生違法情況時不能逃避責任。

（二）區（市）級自然保護檢察院

除了上述3 個聯邦主體級的自然保護檢察院，俄羅斯境內還設立了一些隸屬于各個聯邦主體的區際自然保護檢察院。這些區際自然保護檢察院的地位相當于區（市）級別的檢察院，負責監督自己區域內環境保護與自然資源利用立法的執行情況和公民生態權的遵守情況。它們多設在國家特別自然保護區或生態系統面臨嚴重威脅的地區。

例如，位于西伯利亞的阿爾泰共和國因豐富的自然資源而享譽世界，當地山川河流縱橫交錯，1/4 以上的地區都屬于國家自然保護區1Горно-Алтаская межраонная природоохранная прокуратура отмечает свое пятилетие.https://altairepublic.ru/news_lent/news-archive/12155/。2000 年以來，由于當地重大旅游項目的迅速發展以及石油、天然氣管道等大規模建設工程相繼開展，出現了許多違反環境保護與自然資源利用立法的行為。為了加強對阿爾泰共和國境內生態保護活動的監督，更好地保護當地珍貴的自然資源與生態環境，2010 年成立了戈爾諾-阿爾泰區際自然保護檢察院2В Республике Алта создана специализированная межраонная природоохранная прокуратура.https://fedpress.ru/04/polit/vlast/id_195704.html。

此外，俄政府還高度重視一些人口密集、經濟發展迅速大城市的生態狀況，這些城市的生態系統往往面臨著眾多潛在威脅，因此，在莫斯科市、圣彼得堡市等地也設立了類似的自然保護檢察院以遏制生態領域的違法犯罪行為。

四、俄聯邦自然保護檢察院外部與內部的職權劃分

自然保護檢察院作為俄聯邦檢察機關重要的專門組成部分，與其他檢察機關存在內外部職權范圍上的區別和協調，具體情況如下：

（一）自然保護檢察院與聯邦主體檢察院的職權劃分

明確劃分聯邦主體檢察院與自然保護檢察院職權范圍的重要性在于，確保所開展檢察監督活動的客觀性與合理性。

俄聯邦總檢察長《關于劃分地區檢察院、軍事檢察院和其他專門檢察院檢察長的職權范圍》的命令（最新修訂于2019 年8 月21 日）明確規定了各類型檢察院的職權劃分。該命令第1 條規定，俄聯邦主體檢察院負責監督聯邦主體的立法機關和權力執行機關、地方權力執行機關、自治機關對俄聯邦憲法的遵守情況、法律的實施情況、公民權利與自由的實現情況以及相關法律法規的遵守情況。而自然保護檢察院則負責監督反貪污賄賂立法、執行程序立法的實施狀況，監督自然資源利用與環境保護領域國家規劃和市政規劃的遵守情況，監督企業對生態保護立法的遵守情況，監督國家權力執行機關、公職人員在實施生態領域國家監督和市政監督時對生態保護立法的遵守情況，并協助各聯邦主體的檢察官開展生態保護領域的監督活動3Приказ Генпрокуратуры России от 07.05.2008 N84 (ред.от 21.08.2019) "О разграничении компетенции прокуроров территориальных，военных и других специализированных прокуратур".https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/documents?item=1733016。

具體而言，自然保護檢察院在下列情況下進行檢察監督：發現自然保護機關的公職人員沒有適當履行職責或者存在明顯的違法行為；發生事故、災難，向大氣和水體排放污染物，已經或可能對環境或人類健康造成損害（在這種情況下，檢察官有權不經審查直接提起刑事訴訟）；生態違法行為引起廣泛的社會反響。并且檢察院收到自然保護機關和其他機關的材料后，由檢察院自行決定是否提起刑事訴訟1Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающе среды (государственного эколо гического контроля): постановление Правительства РФ от 27 янв.2009 г.№53 (ред.от 05.06.2013).https://legalacts.ru/doc/postanovlenie-pravitelstva-rf-ot-27012009-n-53/。

在緊急情況下，檢察長有權不經審查向自然保護機關調取必要的文件和信息。此外，根據對收到信息的詳細研究結果，在必要時進行審查以確定是否存在犯罪，決定是否可以提起刑事訴訟2О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателе при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федер.закон от 26 янв.2008г.№294-ФЗ(в ред.от 6 апр.2015 г.).https://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_83079/。

由此可見，俄聯邦自然保護檢察院的職能范圍相較于聯邦主體檢察院的職能范圍是較窄的，其監督權限嚴格限制在生態保護領域，這也決定了其檢察監督活動的針對性、特殊性和專業性。

（二）自然保護檢察院和與之平級的地區檢察院的職權劃分

按照俄聯邦相關法律規定，對環境保護立法實施情況的檢察監督由俄聯邦總檢察院立法執行情況監督總局下設的環境保護和自然資源利用法律執行情況監督局負責，其下屬單位是地區檢察院、區（市）級檢察院以及專門的自然保護檢察院。上述幾類檢察院均包含在聯邦主體一級檢察院的統一結構中，各個聯邦主體檢察院的職權包括確定它們之間的合作模式與職責分擔3Дицевич Я.Б.Организация взаимодествия природоохранных прокуратур с территориальными прокуратурами и иными государственными органами в деле охраны окружающе среды// Вопросы россиского и международного права，№5.2016.。

地區檢察院在生態保護領域的檢察監督中主要起到補充作用。首先，當專門的自然保護檢察院無法單獨解決監督區域內的生態問題時，自然保護檢察院可以與地區檢察院進行互動或合作；當發生自然或人為的生態緊急情況時，地區檢察院可以采取必要措施進行補救。不同類型、不同級別的檢察院之間也可以開展聯合監督活動或在檢察監督活動中相互協調，必要時，自然保護檢察院檢察長要向地區檢察院或其他專門檢察院提供專業幫助。其次，自然保護檢察院和地區檢察院都需要定期向所在的同一聯邦主體檢察院匯報其檢察監督活動的情況。而聯邦主體檢察院也應當確保地區內各個檢察院之間的活動協調一致。

目前，俄羅斯一些地區已經頒布了本區域內關于劃分自然保護檢察院與地區檢察院之間職權范圍的法律文件，用以指導區域內的生態保護工作，避免同一地區檢察院內部活動的重疊，確保檢察院監督活動有效進行。例如，為了加強對亞速海和黑海生態系統的保護，更好地保障憲法規定的公民依法享有的生態權利，以《俄羅斯聯邦檢察院法》第18 條為指導，克拉斯諾達爾邊疆區檢察院檢察長于2019 年10 月11 日簽發了第225 號《關于劃分專門的自然保護檢察院與地區檢察院之間的職權范圍》的命令1Приказ прокуратуры Краснодарского края от 11.10.2019 N225 "О разграничении компетенции между специализированными природоохранными и территориальными прокуратурами".https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_23/documents?item=3254844。該命令明確了亞速海與黑海區際自然保護檢察院、索契區際自然保護檢察院和其他類型的檢察院在對亞速海與黑海水域內的生態法律執行情況進行監督時的職權范圍和活動范圍。

該命令第1 條規定，亞速海與黑海區際自然保護檢察院在以下城市行使職權：阿納帕、格連吉克、新羅西斯克、葉伊斯克、濱海阿赫塔爾斯克、斯拉維揚斯克、捷姆留克和謝爾比諾夫斯基。索契區際自然保護檢察院在索契市和圖阿普謝市轄區內行使職權。

該命令還規定，亞速海與黑海區際自然保護檢察院和索契自然保護檢察院在其轄區內負責監督克拉斯諾達爾邊疆區權力執行機關、聯邦權力執行機關的區域性自然保護機關、營利和非營利組織及其負責人、執行公務的相關人員，對環境保護和自然資源利用立法的執行情況、公民生態權的遵守情況、該領域相關法律法規的遵守情況以及監督用于實施自然保護措施預算資金的用途。

根據上述文件，自然保護檢察院的檢察長應當在生態領域的監督活動中協調執法機構打擊生態犯罪活動，并由專門的檢察官或副檢察長做出起訴書或公訴書，確保訴訟工作的順利進行，如受理投訴，撰寫統計報告，分析法治狀況等。

而索契地區檢察院則負責對有關生產和消費廢棄物、動物衛生、確保居民水上生命安全、衛生和流行病立法的執行情況進行監督，保護居民和領土免受自然和人為緊急情況、危險生產設施以及輻射的威脅。

最后該命令明確指出，地區檢察院和自然保護檢察院確保在實施監督，采取措施打擊犯罪，交換業務信息、統計信息以及其他必要信息方面保持長期互動。發布此類命令的主要目的是建立有效的監督組織，并防止地區檢察院活動與自然保護檢察院活動重疊。

（三）自然保護檢察院內部的職權劃分

為了讓自然保護檢察院更高效地運作，俄聯邦總檢察院還進一步明確了自然保護檢察系統內的職權劃分。區（市）級自然保護檢察院的職權如下：第一，負責監督聯邦權力執行機關的區域自然保護國家機關和地方機關、營利和非營利組織及其負責人、執行公務的人員，對環境保護和自然資源利用法律的執行情況、公民生態權的遵守情況以及相關法律法規的遵守情況 ；第二，在受理、登記和處理違反環境保護和公民生態權立法的生態犯罪以及自然保護監督機關公職人員犯罪信息時，對法律的執行情況進行監督；第三，對內部事務授權機關、俄聯邦偵查委員會關于上述犯罪部門實施的偵查活動、調查和初步調查的合法性進行監督。

由于阿穆爾河流域自然保護檢察院、貝加爾湖跨地區自然保護檢察院的設立，俄聯邦主體檢察院結構發生了變化，為了調整伏爾加河跨地區自然保護檢察院的活動問題，俄聯邦總檢察院根據《俄羅斯聯邦檢察院法》第17 條第1 款規定，于2018 年6 月13 日發布第359 號命令，對2008 年5 月7 日第84 號命令進行了修改1Приказ Генпрокуратуры России от 13.06.2018 N359 "О внесении изменени в приказ Генерального прокурора Россиско Федерации от 07.05.2008 N 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных，военных и других специализированных прокуратур".https://legalacts.ru/doc/prikaz-genpro kuratury-rossii-ot-13062018-n-359-o-vnesenii/，規定州（聯邦主體）級自然保護檢察院的具體職權范圍如下：

第一，監督位于相應自然保護檢察院（相當于聯邦主體級）權限范圍內的自然保護跨區域機關、地方機關、聯邦權力執行機關的分支機構、環境保護和自然資源利用領域經授權的非營利組織，對法律的執行情況和公民權利的遵守情況。第二，監督位于相應自然保護檢察院（相當于聯邦主體級）職權范圍內的聯邦主體的權力執行機關和立法機關、地方自治機關、營利組織和非營利組織，對規范自然保護和自然資源利用領域的法律關系進行督查，其中包括：對環境保護和自然資源利用法律的執行情況、對公民有利生態權的遵守情況，向這些單位提供有關環境狀況以及由生態違法行為引起損害賠償的信息，并監督他們對相應規范性法律文件的遵守情況。第三，在執行國家規劃和市政規劃時，負責監督位于州（聯邦主體）級自然保護檢察院權限范圍內的環境保護和自然資源利用領域的法律遵守情況。第四，監督在環境保護和自然資源利用領域履行國家監督和城市監督的企業、聯邦主體國家權力機關、地方自治機關及其公職人員對權利的遵守情況。第五，與聯邦各主體檢察官進行互動，參與各聯邦主體國家權力機關和立法機關以及環境保護和自然資源利用領域地方自治機關的立法活動。第六，根據聯邦法律和聯邦總檢察院組織管理文件的要求，向法院、仲裁院提交起訴書、行政起訴書、申請書，并確保在其職權范圍內參與民事、行政案件以及仲裁院管轄范圍內案件的審理。第七，監督地區自然保護機關、聯邦權力執行機關的分支機構和自然保護機構及其下屬機構和組織，對反腐敗立法的執行情況。第八，審議關于違反環境保護和公民生態權立法的申訴以及對下級檢察官的決定和行為（不作為）的投訴。第九，分析和歸納這一領域法治狀況的數據，參與國家報告和部門統計報告的制定。第十，協調位于自然保護檢察院職權范圍內的護法機關和監督機關打擊環境保護和自然資源利用領域的違法犯罪活動。第十一，領導下級自然保護檢察官（即區或市級檢察官）的活動。第十二，與媒體互動，解釋立法，并按照總檢察長的命令開展法律教育。

劃分自然保護檢察院內部和外部的監督職權，是為了明確各類檢察院之間的職能，避免不同類型檢察院之間職權活動重疊，為開展監督活動提供法律上的指導，進而提高檢察機關的工作效率，同時，也是自然保護檢察院不斷完善其在生態保護領域活動的必要之舉。

俄羅斯自然保護檢察院的設立、發展和完善，經歷了蘇聯時期和俄羅斯時期的賡續演進，已經逐步成為俄聯邦檢察機關體系重要的專門組成部分。在全球生態安全日益面臨威脅的當下，以“預防為主”的俄羅斯自然保護檢察制度的設立，不僅標志著俄羅斯生態治理專門化檢察監督的特色道路之肇啟，同時也開啟了全球生態法治檢察監督制度革新之先河，對當今世界各國或地區生態治理能力的提升及國際社會全球生態治理法律制度之革新都具有重要的啟示和借鑒意義。