平臺經濟從業人員的社會保障：國際經驗及啟示*

代 懋

(北京航空航天大學公共管理學院，北京，100083)

隨著數字化技術的應用和普及，平臺經濟發展迅速，規模不斷擴大，新就業形式不斷涌現[1]。平臺經濟工作(1)本文中的平臺經濟工作主要指在以互聯網等現代信息技術為基礎的平臺經濟中，通過平臺企業向消費者提供各類應用或服務的工作種類。具有門檻低、靈活度高等優勢，但是也存在一些明顯的問題，例如工作時間長、強度大、不穩定，缺乏社會保障，法律地位不明確等[2]。從國際上看，平臺經濟從業人員社會保障覆蓋率較低。2017年國際勞工組織(International Labor Organization，ILO)針對平臺經濟從業人員展開的調查顯示：只有約3/10的調查對象有某種形式的社會保險，且女性比男性的參保率更低[3]。平臺經濟從業人員缺少社會保障，其權利和尊嚴易受侵害，還會引發一些社會問題[4]。

面對新就業形態，各國政府及研究者對如何完善社會保障制度，以更好地保障平臺經濟從業人員的權益，給予極大的關注。本文從國際視角切入，分析平臺經濟工作的特點，通過對已有典型國際經驗進行梳理總結，提出加強我國平臺經濟從業人員社會保障的建議，為新形勢下進一步完善我國社會保障制度提供有益的思路。

一、平臺經濟工作的特點

平臺經濟模糊了全職和非全職工作之間、自雇者和雇員之間、工作和休閑之間的界限[5]，具有以下三個特點，對這些特點進行梳理有助于厘清平臺企業與平臺經濟從業人員之間的關系。

第一，平臺經濟工作的三方性。平臺經濟工作在每筆交易中至少涉及三個參與方：任務委托方、任務執行方以及將兩者對接起來的平臺企業。在大多數情況下，平臺經濟從業人員并沒有實際從屬于平臺企業，他們通常在平臺企業之外的地方執行工作任務。大多數平臺企業不會與從業人員確定雇傭關系，后者通常被認定為自雇者或獨立承包商。有一些國家和地區會從以下方面來確定平臺企業與從業人員之間是否存在雇傭關系：一是平臺企業對從業人員的潛在控制水平，例如如何工作、何時何地工作；二是平臺企業付薪的方式，例如按單次任務結算還是按月結算；三是平臺企業與從業人員之間關系的維持時間，一般來說關系維持時間越短，存在雇傭關系的可能性越小[6]。

第二，平臺經濟工作具有臨時性。與傳統臨時工作(2)傳統臨時工作存在于現有的勞動關系框架內，其基礎仍然是雇主和雇員之間的雇傭關系。例如，簽訂固定期限勞動合同的雇員有權享有與正規雇員同等的待遇，只不過其與雇主之間雇傭關系的終止取決于客觀條件，如特定截止日期、完成特定任務等。相比，許多平臺經濟工作單次任務周期更短，且任務之間具有間歇性。平臺企業發布的許多任務規模極小(這類工作任務也被稱為“微任務”)，例如提供一次出租車服務、翻譯一句話等[7]。平臺經濟從業人員可以通過承擔“微任務”的方式與平臺企業之間維持較長時間的關系，但任務的臨時性和間歇性，使得平臺企業與平臺經濟從業人員之間的關系區別于傳統的雇傭關系[8]。

第三，平臺經濟工作具有自主性。這種自主性體現在部分平臺經濟從業人員在工作地點和時間方面具有相對較高的自主權，類似于自雇者[9]。在工作地點方面，平臺經濟從業人員無須拘泥于平臺企業的線下工作場所，而是根據任務選擇工作地點，例如在任務委托方的場所(如在委托方的家中進行清潔服務)、道路上(如送貨服務)、勞動者自行選擇的地方(如在完成數字任務時可使用自己的電腦在任何地方工作)。這給傳統勞動法律帶來進一步的挑戰。例如，在職業安全與衛生法領域，由于工作地點的不確定性，當勞動者發生事故時，如何判定其是因工受傷？平臺企業又如何確保勞動者工作地點的安全？在工作時間方面，大多數平臺經濟從業人員完全可以控制自己的工作時間，因為他們可以隨時隨地地登錄和注銷。但是實際上，這種自主性可能受到更多的限制：其一，為了高效運行，某些平臺企業要求勞動者保證一定時間的在線狀態，如果賬戶“長時間不啟動”會被停用；其二，在承接任務時，勞動者必須在約定時間內完成任務，以獲得全額的報酬及維持較高的評分，從而確保接到下一個任務；其三，如果平臺經濟工作是其從業者的主要收入來源，那么該群體會接受盡可能多的任務，而且由于單次任務的收入通常不高，他們的工作時間通常會過長。

二、平臺經濟從業人員社會保障的國際經驗

許多國家和地區基于其傳統社會保障體系，結合平臺經濟發展特點，通過擴大雇傭關系的范圍、構建制度層面和技術層面的適應性機制、提供特定保護，實施了一系列針對平臺經濟從業人員的社會保障政策和措施。

(一)擴大雇傭關系的范圍

部分國家和地區“簡單地”將現有法律法規直接應用于平臺經濟工作，通過擴大雇傭關系的范圍，將平臺經濟從業人員納入現有社會保障體系之中[10]。具體而言，就是要明確平臺經濟企業與其從業人員具有雇傭關系的性質，并據此調整法律框架。只要平臺企業和其從業人員之間的關系被判定為雇傭關系，這類人員便可以享受相應的社會保障權利[11]。

在一些國家，判定企業和勞動者之間是否存在雇傭關系的關鍵依據是勞動者是否從屬或依賴于企業?？傮w來說，“依賴”或“從屬”的本質是勞動者受企業的監督。有一種較為簡單的判斷方法，即當平臺經濟從業人員受到企業的經濟權力和工作控制的雙重干預(dyadic domination)時，可以被認定為雇員[12]。例如，基于平臺企業對從業人員的服務價格進行設置，以及對工作時間和工作組織進行控制的情況，法國、英國和西班牙等國家將部分平臺經濟從業人員歸類為雇員[13]。歐洲法院(European Court of Justiee)指出，“雇員”沒有統一的定義，應該采用一些指標對其進行判定[14]。部分學者對判定“雇員”“自雇者”的關鍵因素進行研究，以期為需要確定雇傭關系的情況提供更明確的參考標準。例如，Nerinckx總結了平臺經濟從業人員是雇員還是自雇者的主要判定因素[15]，詳見表1。

表1 雇傭關系的主要判定因素

即便有以上判定因素作為參考，但是在某些情況下仍然難以將平臺經濟從業人員進行明確歸類。因此，有些國家在雇員和自雇者之外設置了第三類勞動者——獨立工人(independent worker)(3)獨立工人既具有自雇者的一些特征，也具有傳統雇員的一些特征。一方面，獨立工人可自行選擇何時工作以及是否工作，可同時與多個平臺企業合作，不歸屬于任何企業。這些特征使得獨立工人類似于自雇者。另一方面，平臺企業可對獨立工人執行任務的方式及收費進行控制，例如設置收費上限、通過解除合作關系而“解雇”勞動者。[16]，這類人員在部分情況下可以享有與雇員同等的社會保障權利。在某些情況下，企業為獨立工人提供類似于雇員的福利和社會保障，但是不需要完全承擔雇主的成本和風險。例如，德國的獨立工人被稱為“類雇員”(employee-like persons)或“準工人”(quasi workers)，該國的某些就業保護措施也覆蓋這類勞動者，例如帶薪休假和反就業歧視保障，且該群體有權進行集體談判[17]。意大利法律承認從事“雇主協調的自由職業”(employer-coordinated freelance work)或“項目工作”(project work)的勞動者與企業之間的合作關系，并為這些勞動者提供一定程度的保障[18]。2007年，西班牙法律引入“經濟依賴的自雇者”(economically dependent self-employed workers)概念，此類勞動者定期服務于單個客戶，在經濟上依賴該客戶，從中獲得75%以上的收入。這些勞動者可以通過集體談判獲得與雇員類似的權利，例如享有年假、遣散費等，并可以參加罷工[19]。但是設置第三類勞動者并不能解決雇員、自雇者的分類問題，當平臺企業面臨要判斷從業人員身份的情況時，還需依照法院根據實際情形的判定，因此設置第三類勞動者的做法在法律上仍然具有不確定性。在大多數有第三類勞動者的國家，法律也要求平臺企業和第三類別勞動者之間有一定程度的從屬關系，實際上真正能夠被歸類為第三類勞動者的比例較小，并且，通常第三類勞動者只能獲得少量社會保障權利和集體談判權利[20]。

當前的社會保障體系仍然是工業經濟時代大規模雇傭背景下的產物，與雇傭關系下的“雇員—自雇者”二元分類相匹配?！皵U大雇傭關系”的做法，本質是將平臺經濟從業人員納入傳統社會保障體系。而設置第三類勞動者的方式，使無法歸類為“雇員”“自雇者”的平臺經濟從業人員獲得部分社會保障。通過以上國家的例子可以看到，對平臺經濟從業人員身份進行準確界定是非常復雜的事情，其原因是在于平臺經濟的“去雇傭”特征與傳統雇傭模式是相悖的。此外，對第三類勞動者賦予哪些社會保障權利以及如何把握保障“力度”(4)例如，第三類勞動者是否可以參與某類社會保險和福利項目，其參與的途徑和繳費比例與雇員、自雇者有何區別。是更為復雜的事情。對第三類勞動者保障力度小，解決不了平臺經濟從業人員社會保障覆蓋率低的社會難題；對第三類勞動者保障力度大，則該群體與雇員的權利難以得到區分。從長期來看，“擴大雇傭關系”的做法難以適應平臺經濟的發展。

(二)擴展社會保障機制的適應性

部分國家通過構建適應性機制確保社會保障制度能夠覆蓋到所有國民。從制度層面來看，該做法將現有法律法規的應用與雇傭關系的概念“脫鉤”(Decoupling)，讓現有法律法規可以保護包括自雇者在內的所有勞動者。它填補了雇員和自雇者之間的二元鴻溝，僅考慮勞動者的權益和保障，而不用考慮勞動者身份。一些國家將社會保障范圍擴展至所有形式的勞動者，確保對一般自雇者、經濟上依賴的自雇者(至少75%收入依賴單一客戶的自雇者)[21]以及從屬于多個雇主的勞動者進行充分保護[22]。實行這種做法需要加強非繳款性、由稅收資助的社會保障制度的建設，例如，構建由稅收資助的社會養老金體系或實施普遍的兒童福利項目[23]。

斯洛伐克將包括自雇者在內的所有類型的勞動者都納入社會保障體系[24]。保加利亞也將一些非典型工作納入社會保障體系，例如遠程辦公和代理工作等[25]。西班牙將強制性工傷保險擴展至非獨立自雇者[26]。丹麥為自雇者提供“包容性”社會保障，使自雇者與雇員享有相同的保障，其中有些保障項目是自愿性質的，自雇者可以選擇是否加入，只有加入并繳費才能獲得相關福利，例如職業養老金、工傷保險和失業保險[27]。此外，丹麥還通過集體協議將非典型工人納入社會保障范疇，例如，工會3F與丹麥Hilfr.dk公司(提供清潔服務的平臺企業)談判達成平臺企業集體協議，平臺經濟從業人員在完成至少100個小時的服務工作后可被歸類為“雇員”，從而享有更高的工資和更全面的社會保障[28]。

從技術層面來看，“擴展社會保障機制適應性”的做法主要是通過簡化數字化技術和調整行政程序，開發適應性的管理機制，確保勞動者社會保障權利的可轉移性。例如，烏拉圭和印度尼西亞已經引入技術化適應機制，數字應用程序會自動在每次任務的價格中增加社會保險繳款數額，以確保平臺經濟從業人員得到保障[29]。在烏拉圭，網約車司機必須通過數字應用程序向社會保險機關和稅務機關登記，以實現社會保險的繳款和支付[30]。在愛沙尼亞、立陶宛和瑞典，Uber司機可以自愿授權Uber公司代表他們直接與稅務部門共享收入數據和其他信息，此舉可為司機納稅和稅務部門征稅提供便利[31]。在比利時，平臺企業可直接將從業人員收入信息傳輸給稅務部門，稅務部門再將信息轉發給社會保險機構[32]。

擴展社會保障機制的適應性能夠為平臺經濟從業人員提供更完善的社會保障，較好地適應了平臺經濟靈活多變的特點。但這一做法也遭到質疑，比如政府能否負擔如此高昂的福利支出，福利水平能否滿足目標群體的基本保障需求以及如何與現有福利政策進行協調等[33]。有學者指出，適應性政策不易真正實施，原因是它帶來過高的成本，導致社會保障的資金來源及其可持續性難以得到保證[34]。

(三)提供特定保護

提供特定保護是對平臺經濟從業人員提供專門的社會保障，無論平臺企業與平臺經濟從業人員是否存在雇傭關系。對此，一些國家和地區出臺了專門針對平臺經濟從業人員的法律或政策。例如，2016年法國出臺了一項《關于工作、社會對話現代化和職業發展保障的法案》(Act of 8 August 2016 on Work,Modernisation of Social Dialogue and Securing of Career Paths)，明確提出平臺經濟從業人員可享有以下權利：一是與平臺企業存在經濟和技術依賴關系的第三類勞動者如果發生工傷事故，可以獲得工傷事故保險賠償；二是平臺經濟從業人員有權參加由平臺企業負責的專業技術培訓，平臺企業應根據該群體的要求傳授平臺企業工作經驗；三是平臺經濟從業人員有權組織工會，成為工會成員，并由工會代表他們的利益；四是平臺經濟從業人員有采取集體行動捍衛自己利益的權利。另外，還有些國家和地區將針對自雇者的部分規定用于平臺經濟從業人員[35]。例如，在德國，自雇者可以選擇加入失業保險，并且在完成12個月的自愿繳款后領取津貼，該規定也適用于平臺經濟從業人員[36]。

與前兩種做法相比，提供特定保護的做法具有一定優勢，既不需要對平臺經濟從業人員進行類別劃分，也不需要政府承擔普惠政策的高昂成本。但是，該類政策往往存在門檻資格標準，例如規定基礎繳費年限、最低工作時間等，真正能夠被政策覆蓋的人較少，而且往往最為弱勢的群體會被排除在外。因此，需要在財政可負擔的情況下適當放寬參與資格。在平臺經濟快速發展初期，提供特定保護的做法可作為短期應對措施；而從長期來看，各國政府還是應該推動建設更加完善的社會保障體系。

三、對加強我國平臺經濟從業人員社會保障的啟示

在平臺經濟快速發展的背景下，我國應盡快完善社會保障政策，將平臺經濟從業人員納入“安全網”，更好地保障勞動者的合法權益，促進我國平臺經濟更高質量的發展。筆者結合上文梳理的國際經驗，對加強我國平臺經濟從業人員的社會保障提出以下建議。

首先，擴大社會保障覆蓋范圍。我國應跳脫出“雇員—自雇者”二元分類框架，著眼于勞動者應當享有的權利對勞動者實施保護。受到企業經濟和工作雙重控制的平臺經濟從業人員應該受到勞動法律的全面保護，享有相應的社會保障權利。而與企業之間僅具有經濟從屬性的第三類勞動者，也應該逐步被納入勞動法律的保護范疇內。我國已經通過調整原有的勞動法律法規框架來對平臺企業與平臺經濟從業人員之間的關系進行規范。2021年7月16日人力資源和社會保障部等八部門共同印發的《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)不僅明確了適用勞動法的勞動關系和適用民法的民事關系(5)《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》指出：符合確立勞動關系情形的，企業應當依法與勞動者訂立勞動合同……個人依托平臺自主開展經營活動、從事自由職業等，按照民事法律調整雙方的權利義務。，還對“不完全符合確立勞動關系情形但企業對勞動者進行勞動管理”(以下簡稱不完全符合確立勞動關系情形)的關系進行了規定，即“指導企業與勞動者訂立書面協議，合理確定企業與勞動者的權利義務”[37]。這份書面協議與勞動合同具有同等約束力，涉及勞動法律規定的工資工時、社會保險等(6)《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》指出：健全最低工資和支付保障制度，推動將不完全符合確立勞動關系情形的新就業形態勞動者納入制度保障范圍……企業要引導和支持不完全符合確立勞動關系情形的新就業形態勞動者根據自身情況參加相應的社會保險。。平臺企業應以此為據，合理承擔維護勞動者權益的相應責任，在勞動報酬、社會保險等方面為平臺經濟從業人員提供可靠的保障。

其次，利用數字化技術簡化繳納社會保險費的行政程序。與絕大多數簽訂勞動合同的人員不同，平臺經濟從業人員大多數獲取的是計件工資，因而不宜以其所有勞動報酬為基數繳納社保。建議利用數字化技術簡化行政程序，實現平臺經濟從業人員、平臺企業和社會保險機構的信息聯動，根據每筆交易費用自動計算平臺經濟從業人員應繳納社會保險費并實現扣繳，從而達到應保盡保，不重復扣繳。需繳納的社保費用應在平臺企業、消費者和勞動者自身之間進行分攤。在這個過程中，要保持社?？绲貐^、跨行業轉移接續渠道的暢通。

最后，強化平臺企業的社會責任，引導和鼓勵其在微觀層面采取針對平臺經濟從業人員的特定保護措施。平臺企業應在相關法律法規的引導下針對其從業者積極探索權益多樣化的保障方式，例如與商業保險機構協商談判，出臺多樣化的商業保險方案，提供多層次保障。目前我國規模較大的平臺企業推出了一些從業者保障方案，例如京東快遞設立的愛心基金、員工救助基金、大病報銷制度，美團設立的“騎手守護計劃”以及“貧困騎手重疾醫療保障基金”等。這些由企業主導的平臺經濟從業者保障計劃一定程度上為陷入困境的從業人員提供了幫扶。此外，政府應落實《指導意見》，充分聽取工會或勞動者代表的意見建議，督促企業在平臺進入退出、訂單分配、計件單價、抽成比例、報酬構成及支付、工作時間、獎懲等方面制定合理的制度規則和平臺算法，推出優惠政策鼓勵平臺企業主動保障從業者的權益。