當代都江堰灌區建設發展特征與經驗研究

周 波,李 巾

(1.中國水利水電科學研究院,北京 100038;2.水利遺產保護與研究國家文物局重點科研基地,北京 100038;3.四川省都江堰水利發展中心,四川 都江堰 611830)

1949年以來,黨和國家對都江堰水利工程十分重視,不斷加大投入,經過70余年的勵精圖治,都江堰灌區灌溉面積已達75.55萬hm2,雄踞全國之冠,同時,還發揮著灌溉、城鎮供水、防洪、生態環境、發電、旅游等綜合效益,為四川的糧食安全、經濟發展和社會穩定發揮了極為重要的作用[1-3]。本文旨在通過系統梳理1949年之后都江堰灌區建設發展特征,總結都江堰灌區工程建設與管理的經驗。

1 1949年以來都江堰灌區發展特征

1949年以來,都江堰灌區發展經歷了水利基礎設施數量飛速擴張、從傳統水利到現代水利轉變和新時代高質量發展三個階段。每一階段都順應國家的發展需求和水利發展的思路轉向,做出適當的政策調整。

1.1 1949—1985年:基礎設施數量飛速擴張

20世紀50年代至80年代中期是都江堰水利基礎設施在數量上飛速發展的時期。50年代初,都江堰進行了渠首加固改造、渠系調整優化和閘群配套建設,為進一步擴大灌區灌溉面積奠定了工程基礎;50年代中期至60年代末,建設了人民渠、東風渠和三合堰總干渠及配套渠系,灌區范圍覆蓋成都平原全境[1];20世紀60年代末至70年代,灌區水利建設主要圍繞引水灌溉龍泉山以西的成都平原開展,灌溉面積達45.2萬 hm2;從1970年開始,為了解決龍泉山以東廣大丘陵地區嚴重缺水狀態,從北、中、南三處鑿隧洞、開山渠、架渡槽、修水庫,“將人民渠、東風渠向四川盆地丘陵區延伸,修建了魯班、三岔、黑龍灘等大型囤蓄水庫,以蓄洪濟枯”[4]。都江堰水三穿龍泉山脈,使丘陵區20萬 hm2土地脫離了苦旱,丘陵區農村飲水得到保障,生態環境大為改善。

1.2 1986—2012年:傳統水利向現代水利轉變

20世紀50年代至70年代水利建設的快速發展,使都江堰灌區的水利設施數量迅速增加,灌溉面積也迅猛擴大,由于過于重視數量和面積的鋪開,導致一些水利工程建設標準低、配套設施差,灌溉效益得不到保證。從80年代中后期開始,都江堰水利工程建設開始重視質量與數量的同步發展,這也意味著都江堰灌區水利建設從傳統水利開始逐步向現代水利轉變。1986年,四川省委、省政府先后啟動了兩期都江堰灌區的擴改建工程,整治了灌區重點“卡脖子”工程,提高了渠首調度水平,增強了渠首引水能力,水利效益提高顯著。1993年,都江堰灌區灌溉面積達到了66.87萬 hm2,成為全國第一個實灌面積突破千萬畝的灌區。1996年,中國灌區建設重點轉向了續建配套與節水改造建設,都江堰灌區被水利部列為續建配套與節水改造的重點灌區并率先試點。2005年,都江堰的工程標準、抗災能力和輸水效率顯著提升。2006年,紫坪鋪水庫建成后,更是大大提高了都江堰的灌溉保證率、城市供水保證率和防洪標準,基本滿足了灌溉、城市工業、生活環境用水的要求。

21世紀以來,隨著生態環境供水需求不斷增大,都江堰灌區的用水結構逐步調整,信息化建設陸續啟動,水資源配置逐步優化,水價改革穩步推進,水利管理制度更為民主協調,水利產業運營工作開始走向市場化,《四川省都江堰水利工程管理條例》頒布實施,灌區的水利建設和管理工作有法可依。這些都意味著,都江堰灌區的發展不再單純是工程建設,開始重視水資源合理分配、水利管理科學化,傳統水利逐漸向現代水利、可持續發展水利過渡。

1.3 2012年至今,新時代灌區高質量發展

“十八大”以來,都江堰在原有渠首樞紐工程的基礎上相繼修建了各項配套工程,提高了岷江水資源的配置能力,灌區渠系形成干渠、分干渠、支渠、斗渠等眾多渠道構成的蜿蜒交錯的渠系網絡,而眾多的水庫、石河堰和山平塘,更是為都江堰灌區提供了高達18.54億m3的蓄水能力。都江堰在新時代“為支撐四川省‘一干多支’區域發展新格局、成都市新時期城市定位與高質量發展戰略發揮著不可替代的水安全保障作用”[5]。

2021年11月26日,為落實貫徹新時期四川省水利高質量發展的“三大目標、二大體系、二條底線和六項工作”總體要求和部署,都江堰灌區率先啟動“一體化”管理改革, 掛牌成立了四川省都江堰水利發展中心,灌區邁入了建設、管理、運行集中統一指揮和調度的嶄新階段,努力建設“國際知名、國內一流”的灌區榜樣,標志著都江堰灌區的高質量發展逐步走向深入。

2 1949年以來都江堰灌區治水經驗

經過70余年的建設發展,都江堰灌區已經成為全國第一大灌區,發揮著多項社會效益,為當地的經濟發展和糧食安全發揮了重要的作用。探究70年歷史經驗,主要有以下幾點。

2.1 質量并舉打牢工程基礎,保障灌區效益最大化

20世紀50年代,都江堰灌區在工程建設上注重數量的飛速擴張, 80年代以后,開始向工程數量和質量并舉轉變,側重于提高工程標準,完善配套設施,提升調度水平,走可持續發展之路。經過70余年建設,都江堰灌區逐漸形成了以渠首樞紐、渠系工程、囤蓄工程為主體的獨具特色的“新三大工程”[6]。渠首樞紐工程日益完善,1949年以來先后修建了外江閘、沙黑總閘、飛沙堰工業攔水閘及六干渠分水節制閘等配套工程,與原渠首三大工程相互配合運行,更充分合理地利用了岷江水源。渠系工程日益成熟,都江堰灌區現有干渠及分干渠111條3 664 km[2],萬畝以上的支渠260條3 234 km,支渠以下的各級末級渠道超過3.4萬km。囤蓄工程日益完備,都江堰灌區目前已建成的蓄水設施有大型水庫3座,總庫容8.78億m3;中型水庫14座,總庫容3.26億m3;小型水庫417座,山平塘47 159口,石河堰3 093節。灌區蓄水能力18.54億m3。另外,都江堰上游已建成水源工程——紫坪鋪水庫,蓄水能力11.12億m3[6];應急水源工程——磨兒潭水庫,蓄水能力620萬m3。都江堰水利工程總蓄水能力已達29.72億m3。

基礎設施的建設,為灌區發展提供了牢固的工程基礎,保障了灌區效益的最大化。經過70多年的建設發展,都江堰灌區取得了巨大的成就:“人民渠、東風渠兩大‘高速水道’基本形成,北、中、南三大擴灌區陸續建成,高標準的骨干工程水網初具規?！盵1],灌區橫跨岷、沱、涪三江流域,灌溉面積從20世紀50年代初的18.67萬hm2,發展到今天75.55萬hm2的特大灌區。

2.2 實時調整水資源配置方式,實現供水調水科學化

1949年以來,都江堰灌區逐漸調整適應時代發展的水資源配置方式,推進供水、節水、調水的科學發展,多措并舉提升供水保障能力。

2.2.1 持續調整水資源配置方式

20世紀50年代,都江堰灌區采取按灌溉面積比例分水的方法來調配水資源。到1960年,由于灌溉面積不斷擴大,工業和城市生活用水不斷增加,開始實行計劃配水,大大提高了用水效率[2]。20世紀90年代以來,隨著經濟社會飛速發展,灌區人口迅速增長,工業用水、城市用水和生態環境用水大幅度增加。都江堰灌區實行水權集中、統一調度、分級管理的原則,優先保障城鄉居民生活用水,提供農業用水和工業用水,兼顧生態環境用水。21世紀以來,面對新形勢新挑戰,灌區通過提高工程標準、完善配套設施和提升調度水平等手段,逐步實現新的水量平衡。特別是通過紫坪鋪水庫對岷江實施調節,大中型水庫和塘堰湖泊“長藤結瓜”,高標準的渠系工程縱橫分布,渠首及以下各級閘群聯合調度,為攔蓄雨洪、錯峰用水、輪動用水、科學用水創造條件,較好地保障了灌區均衡受益[1]。

2.2.2 多措并舉提升供水保障能力

一是精準的水量調度。每年年初,四川省都江堰管理局(2021年11月更名為四川省都江堰水利發展中心)根據灌區用水需求和岷江來水預測情況,組織灌區水利部門編制供水計劃并報四川省水利廳審批;執行過程中嚴格實行計劃管理,春灌期間和汛期根據預案實施動態調度,水量調度的科學性和精準性得到有效提升。

二是完善融入機制。深入研究融入式調度管理機制,建立運行良好的調水機制,制定并出臺了灌區水情信息公開制度和供用水量核對制度,促進了水量調度的公開、透明、高效。

三是供水服務到位。灌區各水利部門積極協調解決用水矛盾,做好供水服務,實施應急調度方案,保障了灌區各地生活用水安全。

通過科學精細的水量調度,完善的融入機制和高效的供水服務,灌區階段性缺水、枯水期水資源總量不足、生態環境供水要求高、汛期洪澇嚴重等諸多困難得到了解決[2],水資源保障能力不斷提升。

2.3 健全完善管理體制,致力灌區管理規范化

1949年以來,都江堰灌區延續傳統管理精髓,不斷探索完善管理體制,逐步推進灌區管理走向標準化、規范化、民主化。

2.3.1 機構改革向縱深發展

1978年12月13日,四川省革命委員會批轉四川省水利電力局《關于改進都江堰灌區管理工作的請示報告》,決定建立都江堰灌區管理委員會,成立四川省都江堰管理局為常設機構,由省水利電力局領導,屬事業單位。四川省都江堰管理局設政治處、工程處、灌溉管理處、科技處、計財供應處、多種經營管理處、渠首管理處和行政辦公室等7處1室,統一的都江堰灌區管理體制逐漸形成。1997年6月16日頒布的《四川省都江堰水利工程管理條例》,以地方性法規的形式規定了都江堰水利工程的上級主管機關,明確了都江堰管理局為都江堰水利工程的統一管理單位。2021年11月26日,都江堰灌區啟動了一體化改制工作,將四川省水利廳下屬的8個事業單位及其相關職能整合到四川省都江堰管理局,并更名為“四川省都江堰水利發展中心”,這意味著都江堰灌區建設、管理、運行實行集中統一指揮和調度,標志著都江堰灌區機構改革向縱深發展[3]。

2.3.2 管理走向規范化、標準化

都江堰的發展伴隨著工程管理、水量分配、水費計收等制度的不斷發展和完善,正是用制度規范行為,才保證了都江堰經久不衰、持續利用。近年來,灌區先后建立健全都江堰民主協商用水計劃、水情測報、輪灌、水費計收、工程歲修等各項制度,使都江堰水利工程管理的各項工作都有制度可循。

此外,依據水利部《大中型灌區標準化規范化管理指導意見》《四川省大中型灌區標準化規范化管理實施細則》《四川省省級標準化規范化管理示范灌區創建評價標準》,都江堰灌區錨定“一流灌區”標準,扎實推進灌區標準化規范化管理,著力發揮示范灌區的引領作用:建設了統一的視覺識別系統,推進站點、閘點風貌的統一打造;實施檔案管理一級達標、安全生產一級達標建設;在全國大中型灌區中率先推動標準化量測水設施建設,打造了標準化“量水秤”體系;聯合四川省檢察院掛牌成立了省級灌區水利保護公益訴訟示范區,為全國首例。

在規范化方面,都江堰灌區緊盯內部管理薄弱環節,聚焦制度建設、廉政防控、監督管理,持續推動灌區管理的規范化。緊盯灌區管理實際,制定6類161項制度,建立了統一指揮、一體運行、統分結合、系統高效的管理體制。

2.4 建立健全法規體系,推進灌區管理法治化

1949年以來,都江堰灌區持續推動水利法治建設,建立健全法規體系,推進灌區治理法治化。20世紀50-70年代,都江堰灌區制定、發出了一系列用水公約、政策通知和規章制度等,如1958年1月,四川人民委員會發出的《關于解決都江堰灌溉、漂木、防洪矛盾的意見,希認真執行的通知》;1963年10月,在灌區各地、市、縣(區)和大堰管理處水利工作會議上制定了《都江堰灌區水利管理工作制度》。20世紀80年代,都江堰的管理主要依靠國家對水利事業的行政管理的強化,1997年6月16日《四川省都江堰水利工程管理條例》(以下簡稱《條例》)正式頒布實行,對都江堰工程建設、工程管理與保護、調水與供水、用水與節水、法律責任等進行了明確規定。2003年又對《條例》部分內容進行了修訂,《條例》規定了都江堰工程實行用水統一調度。2018年再次啟動《條例》修訂工作,2019年完成修訂并頒布,2020年1月1日起正式施行,標志著都江堰法治化管理走向新階段。

2.5 大力提高信息化水平,加快灌區建設現代化

都江堰灌區信息化建設始于1987年,先后研制和開發了“都江堰灌區集中調度系統”“SWS-20型水文數據巡測體系”等,其中“都江堰灌區集中調度系統”是國內開展灌區管理調度自動化的起步項目之一。1996年,都江堰被水利部列為水利自動化與信息化建設的試點單位。1996-1999年,都江堰先后完成了《都江堰灌區自動化與現代化管理系統工程可行性研究報告》《四川省都江堰灌區自動化與現代化管理系統工程總體設計》,開展了信息化的頂層設計工作。2022年,開展了《“數字都江堰”總體框架及關鍵技術研究》課題,并通過了部級鑒定,在此基礎上編寫的《數字都江堰工程總體規劃》也已列入了全國大型灌區水利信息化建設試點項目,這標志著灌區水利現代化建設已經步入了科學系統的軌道。到2008年,先后建成了灌區廣域網、水位遙測系統、“都江堰渠首水情水質監測及調度決策支持系統”等,大大提高了對灌區水資源實施科學調度和優化配置的能力。

經過近30多年的信息化建設,都江堰灌區初步實現灌區全面動態智能管控,形成了以“1+8”指揮體系“智慧大腦”“智慧水網”“慧眼工程”“智慧財務”等為代表的現代化智慧灌區樣板工程,建成了全省水利行業最大的云計算數據中心,“數字孿生都江堰(渠首樞紐)”試點被納入《水利部數字孿生流域建設先行先試工作清單》,推進“衛星遙感+無人機+AI識別”的“慧眼工程”應用研究,實現了無人機自主巡航,率先探索水利數據資產管理工作,實現了對水利大數據標準化管理、協同共享“零”的突破。信息化建設逐步走向成熟。

2.6 深化拓展綜合經營方式,促進灌區發展市場化

改革開放以后,都江堰灌區持續探索建立統一高效的水資源管理體系和水利運行機制,以更好地適應市場經濟要求。

20世紀80年代以來,都江堰灌區堅持水費改革,在堅持“實物計征,貨幣結算”辦法的基礎上,實行了水費按市場價格進行結算和劃撥的辦法,使農業水費計收同市場接軌。1999年組建了都江堰水利產業集團有限責任公司,突破了傳統的計劃經濟管理模式,水利管理開始向市場化方向探索。近年來,更是堅持以加強和優化供水服務為主業,深化拓展綜合經營,積極發展水利經濟,依水興業、以產補水;聚焦以旅補水,推動都江堰成功入圍第二批國家水利風景區高質量發展典型案例;盤活水土資源,實行國有資產立項掛牌出租,推動保值增值。通過改革,確立了可持續發展的水利新思路,構建了適應市場經濟的水利新體制,全面保障灌區事業可持續發展。

2.7 堅持人與自然和諧共生,強化智慧灌區生態化

都江堰既是集中體現我國古代水利科學技術和可持續管理制度的典型水利工程,還是人水和諧理念和天人合一智慧的生動實踐。1949年以來,都江堰灌區延續2000多年“人與自然和諧共生”的治水理念,不斷改善和優化灌區自然生態環境,將工程本身融為自然景觀以及生態系統的有機部分,達到“水利”與“利水”兼得,人與水和諧共生[1]。2018年5月,習近平總書記在全國生態環境保護大會上明確指出都江堰是“根據岷江的洪澇規律和成都平原懸江的地勢特點,因勢利導建設的大型生態水利工程”。這是基于都江堰遵循自然地形、規劃科學布局、采用自然材質、傳統工藝而進行的綜合概括。在新時代,為傳承都江堰的生態理念,不僅延續這種傳統的生態理念,還在多重環節加強了生態化的保障,如2023年,由都江堰市檢察院、河長制辦公室、四川省都江堰水利發展中心都江堰渠首管理處三方簽署了都江堰市渠首水利保護公益訴訟合作協議,在水資源保護、水域岸線管護、水污染防治、水環境治理和水生態修復等方面建立協作合作機制,為都江堰灌區都江堰市片區水環境保護提供有力保障,整個灌區也積極構建新的生態景觀體系,創造灌區宜居的生態環境,多方面、全方位完善都江堰灌區的生態體系。

2.8 重視水文化的傳承與發展,打造水利文化品牌化

都江堰灌區高度重視都江堰水文化的傳承和發展,重視水利遺產的保護、利用與傳承,提升都江堰的水文化建設品質。都江堰作為我國古代水利工程技術成果突出的典范,2000年被聯合國世界文化遺產委員會評為“世界文化遺產”,2018年,都江堰又被世界灌溉排水委員會列入“世界灌溉工程遺產”。利用這兩大“金字招牌”,都江堰灌區持續推進水文化建設工作:2022年8月,印發了《關于進一步加強都江堰水文化建設方案》(都發中心〔2022〕161號),從理論研究、遺產保護、文化活動三方面進一步加強都江堰文化建設;開展了“都江堰水利工程遺產管理保護規劃”的編制,完成了都江堰申報國家水利遺產、都江堰四大傳統堰工技術申報四川省省級非物質遺產等工作;在特殊時間節點,開展水文化相關民俗活動,如清明放水節及李冰誕辰紀念活動,通過四川省都江堰水利發展中心官網和“視界都江堰”加強都江堰宣傳;加強同省文旅廳非遺處、省文物局關于遺產和文物保護管理的交流,全方位保護都江堰水利遺產和文物;還增設都江堰國家水情教育灌區站,新建“都江堰世界灌溉工程遺產”標識點,積極打造世界級的中國水生態文明保護與發展的窗口和名片。

3 結語

作為一座持續發揮了2000多年效益的古代水利工程,“都江堰工程很好地實現了人水共生、天人合一,是人水和諧、生態水利的光輝典范”[7]。從1949年至今,都江堰灌區的發展歷程,在一定程度上是中國水利事業70余年的發展縮影,從片面追求工程建設規模的擴大,逐步過渡到整個灌區的可持續發展和高質量發展,這也是新時代水利現代化的要求。在新時代,都江堰將會繼續以建設節水型、智慧型、生態型現代化灌區為目標,譜寫治水興川新篇章。